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一、鄉鎮干部依法行政中存在的不足

1.法制觀念不夠強。

具備法制觀念是實施依法行政的前提，但只有在內心樹立堅定的法律信仰，才能在實際工作中嚴格依法行政。經過多年的普法教育和法制建設的實踐，海西鄉鎮干部在立法目的、守法的內涵等一些重要問題上，有了較為理性的認識。尤其在“民告官”這個較為敏感的問題上，有了一種平等、平和的訴訟心理。但就法律觀念來講，調查所顯示的情況還不是很令人滿意。例如在國家權力和公民權利的關系上，只有53.8%的人回答是公民權利產生國家權力，而40.6%的人回答是國家權力產生公民權利，另有5.6%的人回答“不知道”。可見，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，以及“國家公務員手中的權力是人民通過法律授予的”這樣的法制觀念在一些鄉鎮干部心目中還有些淡漠。

2.對相關法理知識的理解不夠深入。

海西大部分鄉鎮干部在工作中重視依法行政，但對依法行政的一些基本精神和原則的掌握仍存在偏差。對依法行政相關法理的理解和運用尚存在問題，存在憑主觀意志和個人經驗辦事的現象，工作隨意性較大，依法行政的力度不夠，忽視法律、法規在決策工作中的重要作用。被調查對象中，除憲法外，系統學習過行政訴訟法、行政處罰法的不到60%，學習過行政復議法和國家賠償法的甚至不到70%，系統學習過地方人民代表大會和地方人民政府組織法的僅有55%。調查發現，有10%的鄉鎮干部竟沒有學過作為國家根本大法的憲法，這不能不說是一種令人堪憂的現象。例如，對于地方人大與地方政府的關系這樣一個憲法常識問題，回答的正確率僅有65%，除了1.5%的人回答不知道外，有18.5%的人認為地方各級政府是地方各級黨委的執行機關，15%的人認為地方各級政府就是地方各級權力機關。大部分鄉鎮干部不能理解程序的重要性，有的鄉鎮干部在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的不在規定時間辦理案件等。這既有長期以來我國“重實體輕程序”的現實原因，也與鄉鎮干部對依法行政的理解和掌握有關。

3.服務行政的理念落實不到位。

2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，轉變政府職能，建設服務型政府是全面推進依法行政的首要目標。黨的十八大報告更是直接提出了要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。學者張康之教授把歷史上的行政分為三種模式：統治行政、管理行政和服務行政。服務行政的理念應體現為給付、參與、透明、有效行政等特色。服務行政的價值理念與我國憲法確立的人民政府執政為民、全心全意為人民服務的宗旨是完全一致的。但由于缺乏制度化、規范化，“為人民服務”更多地成了一種倫理倡導，而沒有落實到鄉鎮干部的具體行為之中。

4.鄉鎮依法行政環境不優。

一是相關制度不健全。目前，海西各鄉鎮雖在調解民事糾紛、計劃生育、信息公開等方面也建立了一批規章制度，但在一些事關地方經濟社會發展全局、涉及人民群眾切實利益工作上，相關制度不健全，存在內容空泛，操作性不強，難以落實的現象。因為制度不全、執行不到位，造成鄉鎮行政隨意、甚至出現行政亂作為、不作為。二是群眾法律意識不強。我國雖已經歷六個五年普法，但作為依法行政相對人的廣大人民群眾的法律意識仍十分局限。他們很少主動去接近法律、接受法律，難以依法辦事、用法維權。有些群眾在自身權利遭受侵害時，不能正確地反映訴求，不能正確地運用法律手段依法維權，導致出現一些刑事案件“和解”現象以及采取越級上訪、聚眾上訪、圍堵政府機關來解決問題等現象。

二、提高鄉鎮干部依法行政能力的途徑

1.引導鄉鎮干部樹立正確的法律意識。

首先，要樹立法律至上的意識。雖然近年來海西鄉鎮干部的法律素質在不斷提高，但在一些鄉鎮干部的頭腦中仍然有著某些帶有明顯封建色彩的，對普通百姓不平等的思想意識。法律支配權力是法治的根本，鄉鎮干部應當拋棄舊的人治思想，樹立法律至上的意識，遵守憲法和法律法規，維護法律的權威，將一切行政活動嚴格限定在法律的框架內。任何機關和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權。鄉鎮執法機關和人員應明確干部與群眾之間只有社會分工不同沒有高低貴賤之分，地位高下之別，所有社會成員在法律人格上是平等的，執法必須平等，不畏權、不畏情，嚴格“法律面前人人平等”。只有真正樹立法律至上的意識，公正執法才能落實，公平待人的實現才有保障，依法治國，依法行政才能轉變為現實。其次，要樹立職權法定和權責統一的意識。一些鄉鎮干部受“權大于法”，“等級特權”，“國家無責任”等傳統專制思想影響很深，將人民賦予的權力當做謀私利的工具，將行政行為以自己的意志隨心所欲，置法律于不顧，不熟悉甚至不知道行使權力同時必須承擔法律責任。任何職權的取得和行使都必須符合法律規定。承擔責任是現代法治政府的第一要務，政府的權力來源于人民，政府理應承擔起與權力對等的責任，對人民負責。政府違法行使權力要承擔責任，違法不作為也要承擔責任。第三，要樹立正當程序意識。在我國的法律執行傳統中，重實體輕程序的影響是根深蒂固的。其實，程序是依法行政、執法公正的基本保障，程序正義是實體正義的前提，法律程序正是力求公正執法的“法則”。用程序來制約行政執法人員，嚴格遵守行政程序方面的法律制度，做到鄉鎮政府和執法人員在作出影響群眾的行為時，必須遵守法定程序，在行政決定過程中平等對待群眾，與群眾存在利害關系時應當回避，在作出不利于群眾的行政決定時，應當給予陳述和申辯的機會。

2.樹立并落實服務行政的理念。

行政法制確立后，大量的規范和制度是通過行政主體和行政公務人員去具體實現的，因此，行政主體和行政公務人員是否具有服務行政理念尤顯重要。鄉鎮干部應當樹立服務意識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業技術等方面的指導幫助以及各種公共服務。行政管理和行政法制諸環節已經出現越來越多的行政民主的要求和規范。例如行政立法過程中的座談會和論證會、行政執法過程中的聽證會、當事人陳述事實和申辯理由、行政相對人評議行政機關與行政首長、采取具有協商性和可選擇性的行政合同以及行政指導等柔軟靈活的方式來實施行政管理，鄉鎮干部對此應當充分了解并積極推行。

3.強化政府行政問責機制。

一是要制定問責機制的強制性規范，將依法行政的各項任務和責任主體細化量化，層層分解到單位、職位和個人，增強操作性和可行性，真正做到有錯必糾、無能必問、庸能必責。二是要重視對實踐中行之有效的問責制的經驗、模式、成果的總結和概括，使其固定化，上升為法律法規，將官員執政的問責行為與現存法律相對接，才能保證政府的依法行政具有更持久的效果。此外，在問責形式上，要建立現代立體化、受眾覆蓋面最廣的電視問責方式。與以往電話或網絡的問責，只聽其聲或只見其聞，不見其人的方式相比，電視問責能夠讓行政官員直面廣大群眾，接受更直接、更直白的群眾問責，給官員造就一種巨大的問責壓力，強化內心依法行政的信念。

4.強化監督，確保鄉鎮干部依法行政效果。

首先，在監督主體層面，要建立開放式、全方位的監督機制，引導擴展不同主體參與監督，包括人大、政協、司法、公民和網絡媒體等監督，形成一個多管齊下，內外并舉，比較完善的有效制約機制。其次，在監督范圍和內容層面，突出對鄉鎮干部行政活動和依法行政能力的監督，始終確保其能在法律的框架內依法執政。需注意的是，由于依法行政的內容復雜、專業性強，一般人員對政府行為的合法性很難進行監督，因而，政府法制部門的監督作用就顯得極其重要。

作者：沈世梅單位：中共海西州委黨校教研室