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[內(nèi)容提要]

依法行政的核心問題在于廣大行政機(jī)關(guān)公務(wù)員如何依法行政。提升行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法行政能力，需要完善行政立法，加強(qiáng)行政法律體系建設(shè)；保障培訓(xùn)是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)；加強(qiáng)行政監(jiān)督，完善公務(wù)員依法行政監(jiān)督體系完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，實(shí)行公務(wù)員依法行政公眾問責(zé)制度；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，改變執(zhí)法環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]

行政機(jī)關(guān)；公務(wù)員；依法行政能力；提升

依法行政的核心問題在于廣大行政機(jī)關(guān)公務(wù)員如何依法行政，它直接影響到整個(gè)國家依法治國能否有效進(jìn)行。因此，提高行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍的依法行政能力是當(dāng)今法治政府建設(shè)的重要課題。本文僅就行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法行政能力提升途徑問題進(jìn)行探討。

一、完善行政立法，加強(qiáng)行政法律體系建設(shè)

十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”依法行政，所依之法應(yīng)當(dāng)是代表人民最大利益并具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性的“良法”。行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，其行政能力必須建立在“良法”的基礎(chǔ)之上。若一國的法律體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)、充斥著矛盾，就會(huì)使公務(wù)員依法行政過程無所適從。為此，當(dāng)前必須努力做到以下兩點(diǎn)：一是要對(duì)現(xiàn)有行政法律法規(guī)中過時(shí)的條款進(jìn)行修正，如行政賠償、行政征收補(bǔ)償、行政自由裁量權(quán)等。十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，是行政組織法定化的具體表現(xiàn)。要依法全面履行政府職能，沒有行政組織法做支撐，全面履行政府職能也難以實(shí)現(xiàn)。我國的行政管理多年來重實(shí)體輕程序，忽視程序是普遍現(xiàn)象。《決定》中有很多方面是關(guān)于程序的，比如，決策程序的完善、行政執(zhí)法程序的完善、行政監(jiān)督程序的完善，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是程序制度。所以，這兩個(gè)立法任務(wù)非常有針對(duì)性，也具有重大意義。二是要盡力消除行政法律體系中下位法與上位法以及前后規(guī)范之間相互沖突的情形，使其達(dá)到無矛盾性的目標(biāo)。“法律體系要求內(nèi)部的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，要求層次錯(cuò)落分明，不相矛盾。由法律所形成的關(guān)系體系和行為體系，井然有序，和而不同。”構(gòu)建具有這種美感的行政法律體系，是提升公務(wù)員依法行政能力的前提條件。同時(shí)還應(yīng)提高行政立法技術(shù)水平，使法律法規(guī)具有可操作性，以堵塞由于條文本身造成的執(zhí)法過程中有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)的漏洞。

二、保障培訓(xùn)是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)

公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)是提高公務(wù)員整體法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的一個(gè)十分重要的途徑，也是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)性工作，公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要按照《公務(wù)員法》的規(guī)定在新錄用人員的初任培訓(xùn)、在職公務(wù)員的知識(shí)更新培訓(xùn)以及晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)前的任職培訓(xùn)中設(shè)置提升依法行政能力相關(guān)課程，幫助公務(wù)員樹立依法行政理念，提高依法行政的能力。科學(xué)合理地設(shè)置依法行政類課程，通過系統(tǒng)的、全面的依法行政能力培訓(xùn)，對(duì)公務(wù)員依法行政觀念的有效形成起督促和強(qiáng)化作用，讓公務(wù)員自覺學(xué)習(xí)行政法律規(guī)范并遵守依法行政程序，自覺承擔(dān)起行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)然，公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)是一項(xiàng)長期需要，培訓(xùn)效果不是朝夕可以實(shí)現(xiàn)的。這項(xiàng)工作要從公務(wù)員的工作實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)針對(duì)性，可以從以下幾個(gè)方面予以實(shí)施：一是革新培訓(xùn)模式。公務(wù)員依法行政能力更多的是遇到實(shí)際問題如何依法處理和解決。僅靠傳統(tǒng)的課堂教學(xué)已經(jīng)適應(yīng)不了當(dāng)今的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，因此我們?cè)诮虒W(xué)方式方法上不斷創(chuàng)新，從講授式到案例式、研討式、研究式、情景模擬式、行動(dòng)教學(xué)法，在實(shí)踐中教與學(xué)，不斷總結(jié)成功或失敗的案例，根據(jù)參訓(xùn)者的需求，分類分級(jí)施教，今后應(yīng)當(dāng)注重開發(fā)公務(wù)員依法行政技能培養(yǎng)系統(tǒng)，對(duì)公務(wù)員，尤其是初任公務(wù)員進(jìn)行依法行政技能與技巧的模擬訓(xùn)練，以切實(shí)提高公務(wù)員對(duì)法律的實(shí)際操作能力；二是完善培訓(xùn)制度。

制定健全的培訓(xùn)制度，明確培訓(xùn)目標(biāo)、內(nèi)容和途徑。要形成規(guī)范公務(wù)員學(xué)習(xí)法律知識(shí)的制度。通過建立各級(jí)公務(wù)員學(xué)法制度，定期或不定期地對(duì)各級(jí)公務(wù)員進(jìn)行法律知識(shí)的培訓(xùn)，并積極探索各級(jí)公務(wù)員任職前法律知識(shí)考核制度。通過對(duì)與自身本職工作密切關(guān)聯(lián)的法律知識(shí)的學(xué)習(xí)與考核，努力使公務(wù)員行切實(shí)確立行政法治意識(shí)、行政公正意識(shí)和行政公開意識(shí)；三是拓寬培訓(xùn)視野。公務(wù)員依法行政能力的提升，絕不是紙上談兵，用文件貫徹精神，必須走出去，也可以請(qǐng)進(jìn)來，拓展視野，開辟更高層次的培訓(xùn)途徑，在法學(xué)教學(xué)師資力量雄厚的高校建立培訓(xùn)基地。同時(shí)在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開展案例評(píng)析，組織全系統(tǒng)從執(zhí)法程序、證據(jù)收集、辦案技巧、法律適用等各個(gè)方面展開研討，提高執(zhí)法人員分析案例、解決問題的能力；四是加強(qiáng)培訓(xùn)保障。在加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，為公務(wù)員培訓(xùn)提供充分的物質(zhì)保障的同時(shí)，各部門也應(yīng)高度重視培訓(xùn)工作，最大化縮小工學(xué)矛盾。

三、加強(qiáng)行政監(jiān)督，完善公務(wù)員依法行政監(jiān)督體系

要全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治政府，必須把依法行政行為置于嚴(yán)格的監(jiān)督體系之下。十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。我們要在現(xiàn)有的監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督深度。監(jiān)督的重要目的就是提高依法行政的水平，要想實(shí)現(xiàn)有效的執(zhí)法監(jiān)督，必須建立依法行政效果評(píng)價(jià)體系。

（一）建立執(zhí)法回訪機(jī)制，實(shí)行監(jiān)督部門回訪制度。若要對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，最直接的辦法就是對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行回訪。讓行政相對(duì)人給執(zhí)法人員執(zhí)法行為打分，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督。

（二）聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)評(píng)。聘請(qǐng)專業(yè)第三方評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法行為進(jìn)行調(diào)查，采取無記名形式打分，將調(diào)查得分加權(quán)到執(zhí)法人員考核中，并將每位執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在的不足或錯(cuò)誤進(jìn)行糾正，增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的公平性。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督考核。一是針對(duì)監(jiān)督考核力量薄弱，不能實(shí)行有效監(jiān)督的問題，要從監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)配置上加強(qiáng)力量，組成考核小組，確保考核有力度。二是擴(kuò)展監(jiān)督考核范圍。將監(jiān)督考核貫穿于執(zhí)法行為全過程，并分別制定相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及考核要求，按照標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行考核，確保考核的全面合理，最終將考核結(jié)果作為對(duì)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

四、完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，實(shí)行公務(wù)員依法行政公眾問責(zé)制度

建立責(zé)任政府是一個(gè)法治、民主的國家必須完成的事情，各行政部門應(yīng)從一個(gè)責(zé)任政府應(yīng)有的責(zé)任出發(fā)，政府及其公務(wù)員必須接受人民群眾的合理問責(zé)，如有違反依法行政的行為必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。實(shí)行公務(wù)員依法行政責(zé)任制是依法行政的一個(gè)保障，也是追責(zé)環(huán)節(jié)，沒有權(quán)責(zé)一致，也就容易導(dǎo)致公務(wù)人員失去了辦事準(zhǔn)則。因此必須嚴(yán)格過錯(cuò)責(zé)任追究。對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的違法或者不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，各地在處理和追究責(zé)任時(shí)往往流于形式，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。因此，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法過程中的各個(gè)程序進(jìn)行劃分，根據(jù)各種違法違規(guī)行為的輕重制定相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)違反程序執(zhí)法的人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的處罰。只有明確了公務(wù)員在依法行政過程中的職權(quán)范圍和職責(zé)所在，明確了他們?cè)诜蓪?shí)施中的具體行政行為的邊界，依法行政才有保障，公務(wù)員也才能成為人民信得過的公仆。

五、增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，改變執(zhí)法環(huán)境

衡量一個(gè)社會(huì)的法治化水平，其重要標(biāo)準(zhǔn)要看法律是否獲得公眾的普遍認(rèn)同，并在多大程度上成為民眾的一種生活方式。如果公民對(duì)法律信心不足，總是寄望于清官，依賴于行政途徑謀求權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和權(quán)益的保護(hù)，而不愿在法律的框架之下解決糾紛或者不知道用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益必將不利于社會(huì)健康發(fā)展。公務(wù)員在這種環(huán)境下行政，將會(huì)自覺或不自覺地以權(quán)代法、以言代法，從而銷蝕法律的尊嚴(yán)。因此，提升公務(wù)員依法行政能力需要全社會(huì)共同努力：一方面要努力采取各種措施，增強(qiáng)全社會(huì)尊重法律、遵守法律的觀念和意識(shí)，形成對(duì)法的價(jià)值的認(rèn)同意識(shí)；另一方面，還必須努力構(gòu)建多元化的公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，使公民或社會(huì)團(tuán)體利益在受到侵犯時(shí)的激動(dòng)情緒能及時(shí)得到疏導(dǎo)。

作者：郭廷暉 單位：中共朝陽市委黨校