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為認真實施統籌城鄉發展戰略，加快科學發展和后發趕超步伐，根據《中共市委市人民政府關于統籌城鄉發展、加快后發趕超的實施意見》文件精神，按照城市要發展、農村要發展、農村要更快發展、以實現城市與農村協調發展的要求，特制定本意見：

一、深刻認識統籌城鄉發展的重要意義

統籌城鄉發展，是黨中央在正確把握我國新階段經濟社會發展的新趨勢、新矛盾、新挑戰、新機遇和遵循經濟社會發展規律的基礎上作出的戰略部署，是解放生產力、發展生產力的本質要求，是從根本上改變城鄉二元結構、推進全面小康社會建設的客觀需要，是建設綠色、實現后發趕超的必然選擇，是全市城鄉人民群眾的共同期盼。全市各級各部門一定要站在戰略的高度，進一步解放思想、提高認識，以堅定的決心、統籌的方法、創新的思維，緊緊圍繞加快現代農業發展這個根本目標，著力推動資源要素合理配置，大力促進城鄉改革聯動，努力走具有特色的統籌城鄉發展的新路子。

二、準確把握深入統籌城鄉發展工作的總體要求

（一）工作思路

深入貫徹落實科學發展觀，堅定不移地實施統籌城鄉發展戰略，圍繞“三個集中”（工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中）、推進“六個一體化”（城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化）、建設“四大基礎工程”（農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治），創新體制機制，加快構建地位平等、開放互通、互補互促、共同進步的城鄉一體化發展新格局。

（二）工作原則和工作方法

——因地制宜、分類指導。根據“三個集中”、“六個一體化”、“四大基礎工程”的統籌城鄉基本模式，積極探索符合山區、丘區、湖區等不同自然條件和經濟發展水平的統籌城鄉具體辦法，不搞“一刀切”。

——先行先試、分步實施。堅持規劃優先，在科學規劃的基礎上，有計劃、有重點、有步驟地開展工作。市、區縣（市）、鄉鎮都要開展統籌城鄉建設試點，通過試點先行，抓出成效，點面結合，重點突破。

——政府主導、群眾主體。發揮政府主導作用，加大公共財政投入力度，動員和鼓勵社會力量參與。解放思想，創新探索，尊重群眾的首創精神和主體地位，依法保障農民各項權利，讓農民積極主動地投入統籌城鄉發展工作。

——立足當前、著眼長遠。堅持中長期規劃和近期發展計劃相結合，圍繞中長期目標，著力抓好當前重點，穩中求進，注重可持續性。

（三）目標任務

圍繞“三個集中”、“六個一體化”、“四大基礎工程”的總目標，根據分步實施的原則，從2012年到2016年，用5年時間，探索建立起符合實際的城鄉一體經濟社會發展運行機制和統籌城鄉發展模式。

——全面完成統籌城鄉發展總體規劃，建立健全城鄉一體化的規劃體系和管理制度；

——全面完成農村集體土地和房屋的確權頒證工作，農村產權制度改革取得明顯成效；

——全面推行以農村土地信托流轉為主要形式的各種土地流轉，確保全市耕地流轉每年新增5%，達到60%以上；

——推進集中居住區建設，每個區縣（市）建成2個以上規模適度、功能完善的集中居住區；

——實施田、水、路、林、村農村土地綜合整治，到2016年，完成土地綜合整治120萬畝以上；

——全面完成農村清潔工程目標任務，農村環境污染防治工程全面實施，農村環境衛生狀況得到根本改變,農村基礎設施、社會保障和公共服務得到較大改善；

——形成村黨支部、村委會、村務監督委員會、村民代表大會相互結合、充分監督的民主管理體系；

——城鄉產業協調發展、良性互動，全市農村居民收入平均增幅高于城鎮居民水平，力爭城鄉居民收入差距全市縮小到2.2：1。三、明確深入推進統籌城鄉發展工作的重點任務

（一）強化規劃的引導作用，著力推進城鄉規劃一體化

1．建立城鄉一體規劃的新格局。各級領導干部，尤其是黨政主要負責人要親自抓規劃、帶頭守規劃，實現規劃管理的規范化、制度化和法制化。樹立“全域規劃”、“全面規劃”理念，注重城鄉的互補性、整體性和協同性，進一步做好功能分區，完善規劃布局。

2．突出城鄉一體規劃的重點。編制和實施好國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃，促進“三規”協調統一。完善市域、縣域城鎮體系規劃，突出抓好市區、區縣（市）政府所在地和示范鎮為重點的城鎮總體規劃。組織編制轄區內村鎮建設規劃，將村民建房納入規劃控制范圍。制定城鎮居民安置小區及農民集中居住區規劃。

3．保障城鄉一體規劃的執行。加強基層規劃管理機構和人才隊伍建設，探索建立區縣（市）規劃主管部門牽頭，鄉鎮規劃、國土管理機構合并運行、聯合審批的機制。切實保障城鄉規劃編制、測繪、監督管理等工作經費的落實，從土地出讓收入中提取3%作為城鄉統籌規劃專項經費。

（二）進一步開展農村集體土地和房屋確權頒證，夯實農村產權制度改革的基礎

4．完善確權頒證辦法。根據國家有關文件精神和法律法規的要求，以“還權賦能”為核心，“確實權、頒鐵證”，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。確認農村集體土地所有權，根據權屬，將集體土地所有權依法確權給具有所有權的農民集體。確認農村集體土地使用權，將宅基地使用權、集體建設用地使用權依法確權給農民集體、農民集體成員、依法取得使用權的單位和個人。加快農村家庭承包經營土地的登記發證，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。進一步深化農村集體林權制度改革，依法確認森林、林木的所有權和林地的使用權。農村集體土地所有權證、使用權證、林權證、經營權證由市、區縣（市）人民政府核發，其中農村集體土地所有權證、使用權證由國土資源管理部門登記發放，林權證由林業部門登記發放，經營權證由經管部門登記發放。確認房屋所有權，建立城鄉房屋統一登記制度，由市、區縣（市）房產管理部門登記頒發房屋產權證。

5．規范確權頒證程序。實施“八步工作法”，即宣傳動員精心安排、清理核實人地實情、擬定通過確權方案、審查批準確權方案、組織完善承包合同、提出確權頒證申請、受理申請并公告、核銷舊證頒發新證，確保登記發證程序規范。要嚴格清理認定土地和房屋的歸屬、四至界限及面積、用途等，確保登記發證數據準確，相關權利人對土地和房屋的確認要向社會公開告知。要始終堅持“只組織不干預、只引導不拍板、只協調不作主”的工作原則，運用民主方法，把確權登記的主動權、決策權交給群眾，確保確權頒證工作公平、公正、公開，確保社會大局穩定。

6．開展確權頒證工作。農村集體土地所有權、使用權、承包經營權和房屋產權的確權頒證工作，2012年每個區縣（市）選擇一個鄉鎮開展試點，2013年在全市全面推行，2014年掃尾完成任務。

（三）加快以土地信托流轉為主要形式的多種土地流轉步伐，進一步促進土地向適度規模經營集中

7．鞏固深化農村土地信托流轉試點。進一步規范土地托管公司運行機制。積極探索在確保資金安全的情況下，開展托管公司資本運作，推動資金升值的辦法。穩步擴大土地信托范圍。加大農業企業招商引資力度。

8．大力推進農村土地信托流轉。加大草尾鎮土地信托流轉經驗推廣力度，2012年在更多的鄉鎮推行土地信托流轉，到2014年，每個鄉鎮都要開展土地信托流轉。建立農村土地信托流轉長效機制，推行農村土地信托流轉規范流程，切實糾正不規范的流轉行為，建立健全合理的農村土地信托流轉定價機制和利益分配機制，規避流轉風險。

9．積極推進多種流轉形式。鼓勵農民通過轉包、租賃、轉讓、互換、入股等多種形式推進土地流轉。建立健全農技、農機、農資、農村金融、農村市場等服務體系，幫助土地流轉經營主體解決產前、產中和產后遇到的難題，提高土地流轉經營效益。擴大土地流轉信息收集和渠道，逐步做到全市聯網、同步。

10．加快現代農業發展。鼓勵支持農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、大戶參與土地流轉，推進規模經營。通過土地流轉，建成一批具有區域特色的農業產業基地，構建產加銷一體化的現代農業生產體系，提高資源利用率和土地產出率。

（四）積極探索農民集中居住區建設，促進農民向城鎮和新型社區集中

11．開展農民集中居住區建設。以鎮村布局規劃為依據，堅持“適度集聚、節約用地、有利農業生產、方便農民生活”的原則，尊重農民意愿，發揮農民主體作用，推進農民集中居住區建設。農村保障性安居工程新建住房、農民自行新建住房，要力爭在集中居住區建設。凡農村居民因國家或集體建設、城鄉建設、工程項目需要拆遷安置的，應當按“四統一”（統一規劃、統一選址、統一風格、統一管理）要求建設集中居住區。

12．加大對農民集中居住區建設的扶持力度。區縣（市）要出臺鼓勵農民集中居住的具體方案，做好集中居住規劃，完善集中居住區公共服務設施，加強和創新建成居住區的社會管理。打破村域界限，允許不同村域的居民共同建設集中居住區和中心村。嚴格控制零星分散農村宅基地的審批。2012年，每個區縣（市）都要有1個以上農民集中居住區建設試點，到2016年，每個區縣（市）建成2個以上農民集中居住區，并形成設施配套、功能完善、管理規范、服務到位的農村新型社區。

（五）實施農村土地綜合整治，增強統籌城鄉持續發展的動力

13．大力開展農村土地綜合整治。以國家重大項目環洞庭湖農村土地綜合整治為重點，統籌考慮田、水、路、林、村優化布局，制定和完善區域土地綜合整治實施規劃。圍繞提高土地利用率和土地生產能力、改善農村生產生活條件、優化城鄉用地結構，集中力量成片連線推進土地綜合整治，為統籌城鄉持續發展破解用地難題。在整治區全面實行城鄉建設用地增減掛鉤，探索農用地整理與集體建設用地整理相結合的土地綜合整理方式，建設用地整理節約指標可調劑到城鎮，在市場交易。

14．引導社會力量參與。鼓勵土地權屬所有單位和土地承包經營者以及各類社會投資主體，自籌資金開展農村土地綜合整治。市、區縣（市）可從土地綜合整治項目庫中選擇一部分項目，通過招投標方式確定社會投資者；也可由社會投資者根據土地綜合整治規劃自行選擇綜合整治區域，按程序申報立項。項目所在地國土資源部門要加強指導，推進工作有序開展。

（六）加快推進農村基礎設施建設，促進城鄉公共服務一體化

15．全面完成農村清潔工程目標任務。到2013年，全市所有行政村達到“四有兩無清潔村”標準，構建垃圾收集處理和環境衛生保潔的長效機制，農村環境狀況得到根本改觀。

16．實施污染防治工程和農村生態示范創建活動。在全面抓好農村清潔工程的基礎上，實施農村水環境污染防治工程、農村工礦企業污染防治工程、畜禽和水產養殖污染防治工程、土壤污染防治工程，全面改善農村環境。制定城鄉生活垃圾場綜合利用規劃，重點鄉鎮要建設集中式生活污水處理設施，有條件的鄉鎮要建設標準化垃圾填埋場。全力推進生態區縣（市）、生態鄉鎮和生態村創建活動。

17．健全完善農村基礎設施，提高公共服務水平。加快農村交通、水利、電力、信息化等基礎建設。統籌城鄉創業就業服務，大力開展農民培訓。積極探索和推進城鄉居民基本醫療保險、養老保險、低保均等化。促進城鄉教育、衛生等社會事業共同發展。

（七）強化新型基層治理機制建設，加強農村民主管理

18．進一步加強和改進黨組織領導方式。構建村黨組織領導下村民自治組織民主自治、集體經濟組織自主經營、群團組織充分發揮作用的新型基層治理機制。完善黨員和干部管理監督、考核評議、學習培訓等制度。加大在優秀農民中發展黨員的力度。

19．積極創新民主議事決策監督機制。探索以村民代表大會、村務監督委員會為主要形式的民主治理組織構架。選舉設立村務監督委員會，村務監督委員會要與村民主理財委員會相結合。完善監督內容、程序、規則，著力形成議事、決策、執行、協助、監督相互制約、相互協調的運行機制。堅持發揮群眾主體作用，群眾的事自己議、自己定、自己干。進一步發揮農民專業合作組織和中介組織在農村民主建設中的作用。

20．進一步推進村級事務公開。抓好黨務、村務公開，確保全市村級黨務和村務公開率達到100%。抓好財務公開，每年3月份為全市“財務清理月”，由鄉鎮、街道組織對各村上年度財務進行全面清理；實行單筆收支登記公開。規范公開形式、程序，村內重大財務活動事項及群眾關心的事項及時向群眾公開。

21．加強鄉村文明建設。建立穩定的農村文化體育投入保障機制，加快推進廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站和村文化室、農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程建設。廣泛開展群眾性精神文明創建活動和農民健身活動，依靠民力，順應民意，關注民生，充分調動廣大農民的積極性。

（八）發展城鄉產業，創新工作機制，著力增強統籌城鄉發展的活力

22．推進城鄉產業協調發展。堅持突出重點、整體推進和企業向園區集中的原則，進一步完善城鄉產業布局規劃。鼓勵發展城鄉聯動、同興共贏的農業產業化經營，推動適宜于農村發展的二三產業項目向農村布局。積極發展農村現代服務業，重點加快農產品專業市場體系、農產品物流體系、市場信息平臺和農業科技推廣體系建設。鼓勵商貿、流通、金融和中介組織等向中心鎮和中心村（農村社區）布局或建網布點。把發展縣域經濟作為統籌城鄉發展的重要支撐點和著力點，加大對縣域經濟特別是縣城經濟和中心鎮經濟的培植力度。

23．建立農村產權交易平臺。推進農村集體土地和房屋流轉。區縣（市）要逐步建立農村產權交易中心，承擔農村集體土地使用權、房屋產權等流轉服務和集體土地儲備職能，依托相關專業服務機構，為產權交易提供服務。

24．建立金融服務平臺。深化農村金融改革。努力建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的現代農村金融體系；加快新型農村金融機構的組建，擴大村鎮銀行試點范圍，組建農村小額貸款公司；加快農業信貸風險分擔與補償機制建設，擴大政策性農業保險范圍，建立完善農業擔保體系，成立專業性的涉農擔保公司，設立專項農業擔?；?；鼓勵和扶持涉農企業上市融資，提升農業核心競爭力；加快金融創新,金融機構要適應農村土地和房屋產權制度改革的需要，積極探索創新土地承包經營權抵押等金融服務和投資方式，進一步拓寬農業和農民的融資渠道。

25．創新土地利用方式。通過耕地占補平衡、掛鉤置換的方式，促進農村集體建設用地在一定范圍內異地高效集中集約利用，增加農村土地收益。對集中居住區建設搬遷騰挪出的集體建設用地，除政策規定須復墾為耕地外，經批準，在符合規劃的前提下，可以通過出讓、出租、作價（出資）入股、聯營等方式進行流轉，所得收益除政策規定計提外，可用于農民集中居住區建設。整體規劃的農民集中居住區，除滿足農民安置用地外，可按一定比例將剩余土地征轉為國有建設用地，所得收益除政策規定計提外，可用于集中居住區建設。

26．加大資金整合力度。以區縣（市）為單位，以規劃為依托，制定資金整合方案，打破行業界限和部門分割，強力整合各類財政性資金向重點工作、試點單位傾斜。

四、切實強化深入推進統籌城鄉發展工作的保障措施

（一）加強組織領導。市里成立由市委書記任組長，市長任第一副組長，市委、市人大、市政府、市政協分管農業農村工作的領導為副組長的統籌城鄉發展工作領導小組。領導小組辦公室主任由市委農村部部長兼任，辦公室與市委農村部合署辦公，整合主要職能部門的工作力量充實領導小組辦公室，市財政專項預算安排工作經費。區縣（市）和鄉鎮是推進統籌城鄉發展工作的責任主體和工作主體，也要成立相應機構，明確專門工作班子。各級各部門要站在經濟社會發展全局和鞏固黨的執政基礎的戰略高度，將統籌城鄉發展作為常態工作，實行工作轉型，加強工作指導，合力推進統籌城鄉發展工作。理順市、區縣（市）與鄉鎮、街道的關系，加快管理重心下移、管理權限下放，形成城鎮工作、農村工作相互對接、良性互動的管理格局。

（二）建立部門聯動機制。農村工作部（統籌辦）負責統籌城鄉發展的綜合、指導、組織、協調和督導；發改部門負責將統籌城鄉工作納入經濟社會發展整體規劃，積極爭取統籌城鄉發展的各類項目；規劃部門要制定和實施統籌城鄉發展規劃的指導性意見；國土資源部門要認真解決統籌城鄉發展中的土地問題，組織做好農村集體土地所有權和使用權的確權頒證，大力實施農村土地綜合整治項目，鼓勵、支持和指導社會資本進行農村土地綜合整治；環保部門要認真實施好農村環境污染防治工程，抓好生態創建工作；住建部門要切實指導好農民集中居住區建設；公安部門要加快推進戶籍制度改革，放寬小城鎮落戶條件，積極探索建立城鄉統一的戶口登記制度；民政部門要指導好農村社區建設，推進村民自治，完善城鄉社會救助和社會福利體制機制；房管部門要認真做好農村房屋登記發證工作；水利（水務）部門要切實做好水利規劃、建設和水資源管理；林業部門要繼續深化集體林權制度改革;交通運輸部門要大力實施農村通暢工程，推進城鄉公共交通一體化；電力部門要加快農村電力建設；財政部門要建立與城鄉一體化相適應的公共財政體系，加快資金整合，加大對基層運轉的支持，引導社會資金投向公共產品和公共服務；人社部門要加快建立健全城鄉統籌的社會保障體系，將統籌城鄉發展工作納入績效考核的重要內容；金融工作辦、人民銀行和銀監部門要積極探索推進農村金融服務平臺建設；教育、衛生部門要推進農村教育、衛生事業的發展；文化新聞出版和廣電部門、體育部門要加強農村文化體育建設，推動群眾性文化體育活動開展；經管部門要指導開展農村土地承包經營權的確權頒證。各級各有關部門都要根據本意見，盡快制定實施方案，將項目和資金向農村傾斜，切實抓好各項工作。

（三）加強試點示范。繼續抓好大通湖區、高新區東部新區統籌城鄉試點工作，抓好沅江市草尾鎮統籌城鄉發展試驗鎮工作，把統籌城鄉發展試點與加快城市改造結合起來、與加快園區建設結合起來、與推進城鎮發展結合起來、與實施重大項目結合起來，創造性地開展工作，力求取得實質性突破。各區縣（市）、鄉鎮都要選擇合適的地方、特別是在城郊結合部先行先試，加大工作力度，著力面上推廣，推動全市城鄉一體化工作在未來五年邁上一個新的臺階。

（四）加大宣傳力度。廣泛宣傳統籌城鄉發展的重大意義、政策措施和遠景目標，充分調動全社會的積極性、主動性和創造性，引導社會各界積極參與。充分發揮各種新聞媒體的作用，及時宣傳新動態、新典型、新經驗和新亮點，形成人人關心、支持統籌城鄉發展的濃厚氛圍。市、區縣（市）黨校要將統籌城鄉發展納入黨員干部培訓的重要內容，提高各級推進統籌城鄉發展的思想認識和工作水平。

（五）加強督查考核。要把統籌城鄉發展工作納入對區縣（市）和市直部門年度目標管理和績效考核的重要內容，將工作任務層層分解，責任落實到崗、到人。充分運用考評成果，把統籌城鄉發展工作落實情況與領導班子和干部考評結合起來，實現獎優罰劣，確保工作實效。市統籌城鄉發展工作領導小組辦公室要加強對重點工作任務和目標完成情況的跟蹤檢查，每季度開展一次調度會商，及時發現并協調解決存在的突出問題。