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一、引言

多年來，國內外許多學者從不同的角度，對金融組織體系與金融發展的問題進行了研究。美國經濟學家羅納德•麥金農和愛德華•肖（1973）提出金融抑制理論和金融深化理論，他們認為，發展中國家“金融抑制”造成金融制度落后，進而嚴重阻礙經濟發展，須進行“金融深化”解決“金融抑制”，實現經濟和金融的良性循環。他們認為政府的過度干預，導致企業融資更難，進而金融市場失去其資源配置的功效，影響其配置效率。應實行金融自由化，大力發展多種形式的金融，打破金融壟斷，引進競爭機制。印度的蘇布拉塔•加塔克、肯•英構森特的研究指出，發展中國家正規的金融機構營業活動的正規性、鄉村銀行數量的不足以及營運成本數額等問題容易忽略貧苦農民的融資需要，阻礙其經濟社會的發展和進步。余振武（2005）指出，廣泛存在于各種經濟體國家的民間金融與正規金融一樣是必要的融資方式。還有的學者從不同角度提出了民間金融與正規金融相互影響、相互補充、相互協作、長期共存，讓民間金融合法化，加強金融監管、完善服務體系，有利于區域經濟的發展。溫州是我國民間金融發展的重要城市，經過30多年的改革開放創新，已形成了較為成熟的民間借貸體系，擁有了一支活躍的民營企業群體，創造了經濟改革的多項奇跡。但隨著經濟的不斷發展，溫州曾經發生了三次的金融風潮，特別是在美國次貸危機之后，國際國內金融市場的激烈動蕩，溫州經濟的發展受到了巨大的阻礙，出現了中小企業資金鏈斷裂、民間借貸風波和企業家跑路現象，這不僅是金融危機的“余震”，更是轉型時期所面臨的“陣痛”，嚴重危及到溫州金融體系的健康發展，溫州資本和“溫州模式”面臨著大調整、大變革的挑戰。在此特殊背景下，溫州率全國之先開啟了金融綜合改革之路，在國內外引起了各級各界的廣泛關注。這對引導、規范和發展溫州民間金融活動、破解當前我國新常態下民間金融領域存在的突出問題具有十分重要的借鑒意義。

二、溫州市地方金融組織與金融市場發展情況

溫州金融改革的實踐與探索是當前中國地方金融改革的縮影，也是中央進行全面金改突破嘗試的試驗田，更是中國金融體制改革過程中一次極具價值的重要嘗試。金改啟動三年來，在打破銀行壟斷，擴大民間資本投融資渠道，增加中小企業的資金供給，在合理的正規金融、民間金融、金融監管的分工和合作，構建競爭有序的金融生態環境等方面做了大量的工作，有了一定的進展。

（一）多渠道引導民間資本進入金融領域，加強地方金融組織體系自金融改革以來，溫州市積極探索民間資本進入金融領域，破除所有制歧視，打破銀行壟斷，擴大民間資本投融資渠道，增加中小企業的資金供給，加強多元化地方金融組織體系建設，壯大了地方金融組織板塊。截止2014年底，各類金融機構達到135家，比金融改革前增加了26家，推進了地方法人銀行機構的設立與發展，推動全國首批民營銀行籌建工作，積極探索農業保險互助社試點，突破了民商銀行、農村保險互助社零記錄，有7家農合行改制為農商行，打造村鎮銀行“溫州品牌”，金融服務覆蓋村級以上，開業網點達26家，數量保持浙江省領先，引導創新型金融服務組織做大業務規模，中小企業多渠道融資態勢基本形成（具體情況見表1）。

（二）推動民間金融規范化，加強地方金融分層管理機制溫州積極探索民間融資立法，推動民間金融的規范化和陽光化，貫徹落實《溫州市民間融資管理條例》及實施細則。2013年11月22日，《溫州市民間融資管理條例（草案）》（以下簡稱“條例”）獲得浙江省人大常委會表決通過，并于2014年3月1日正式施行。條例有多項首創性突破，這是國內第一部金融地方性法規和專門規范民間金融的法規。它的出臺有利于維護民間融資市場秩序，防范化解民間金融風險。出臺的《溫州市民間融資管理條例》實施細則及三個操作指引，對促進溫州民間融資規范化管理有重要意義。引導民間融資備案管理和企業定向資金募集，加強民間融資法制規范。截止2014年末，全市民間借貸備案累計金融達116．6億元（其中2014年3月1日《條例》實施以來備案金額達93．6億元），企業定向債券和定向集合資金募集登記總額7．82億元。截止2014年11月末，企業定向債發行登記4筆，備案金額9500萬元，已發行7000萬元（張震宇、柯園園，2015）。民間資本管理公司登記定向集合資金募集4．85億元，完成募集4．15億元。為了規范各類市場主體的民間融資行為，民間融資監管工作有法可依，制定了民間融資監管系列辦法。溫州將“民間融資監督管理”納入省行政執法范圍，成為全國首個地方金融監管執法類別。（張震宇、柯園園，2015）建立了地方金融非現場監管系統，對9大類2000多家民間金融組織進行監管，初步實現民間金融市場監控和潛在風險提示；建立了溫州地方金融管理局，通過條例賦予其相應管理職能，為地方政府依法對地方金融組織和民間融資行為進行監管，不斷完善地方金融監管方式。堅持不良貸款“控新化舊”，開辟系統內靈活處理、差異化清收、市場化處理、用好用足呆賬核銷新政等四大渠道，創新不良貸款化解及風險控制方式。2012年—2014年末已累計處置不良貸款近600億元，處置額超過全省三分之一。

（三）完善金融市場交易平臺，完善金融基礎設施平臺，發展資本市場為了進入多層次資本市場掛牌、融資，分批培育優質企業進行股份制改造，引導民營企業改善治理機制，發展區域性產（股）權交易市場。截至2014年末，溫州新增股份有限公司230家，在“新三板”和區域性股權交易平臺掛牌、上市的溫州企業有112家；2013—2014年新增股份有限公司總數達到改革開放至2012年30多年總和的2．1倍。溫州為了開展不良資產掛牌、交易、收購及融資項目對接，設立了全省首個地級市金融資產交易中心，10月開業當天首單1050萬元溫州銀行不良資產順利摘牌。成立了全國首個地級人民銀行征信分中心，把征信服務率先延伸到民間借貸服務中心，覆蓋所有在溫商業銀行，5家村鎮銀行和16家小額貸款公司。加強溫州市公共信用信息平臺運用，引進民間信用服務平臺，建立“溫州民間借貸登記備案管理系統”，將工商、稅務、質監、安監等35家部門采集到的近23萬家企業的200多萬條企業信用信息進行整合、歸集。通過發展第三方征信機構現場檢查和非現場監管系統不定期和定期地收集地方金融組織的信用信息，堅持每日“溫州指數”溫州版，每周“溫州指數”全國版，定期編寫“溫州批數”分析，完成指數對外展示平臺建設，完善金融基礎平臺建設，發展區域資本市場。

三、推進地方金融改革瓶頸分析

在現代市場經濟條件下，地方金融組織和區域經濟一樣，是一個管制與反管制交替的過程。

（一）地方金融改革存在“頂層制約”，亟須融入“自上而下”的軌道目前，各地方發展狀況千差萬別，適應區域經濟發展的金融創新顯示出地方自下而上推動的特點。從國務院批準的《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》中的12項要求中沒有看到實現利率化、市場化的做法，沒有看到催生民資銀行，沒有看到打破金融體系壟斷等內容，改革就有風險，成敗難以預料。由于我國長期以來形成的金融政策與監管格局，中央掌握著金融改革的監管權，省級政府又掌握著相關立法權，政府決策層對改革進行一定的限制，使自下而上的金融創新活力受到遏制，使得地方金融改革包括溫州在內受到部門利益約束，難以順利推進。隨著中央各項改革的不斷深化，地方金融改革如何融入國家金融改革的新戰略，成為地方金融改革面臨的重要挑戰。

（二）缺乏有效的制度保障，金融改革的力度和深度有待加強民間金融長期游離于國家政策法規體系之外，沒有制度保障，溫州以地緣、個人信用為基礎的民間金融組織非常突出，沒有形成有效的信用體系。在這種信息不對稱的情況下進行借貸，就無法對借款者進行有效的監督，造成借貸資金到期難以收回的現象，從而加劇了民間金融的風險。溫州金融改革要解決民營企業的燃眉之急，要解決民間信貸危機的問題，必需要打破正規金融壟斷，采取利率市場化手段。雖然溫州在這方面做了一些努力，“溫州指數”的數據采集范圍擴展到全國40個城市，按日溫州地區、按周分區域6大類民間金融市場主體綜合利率指數以及分期限、分市場主體的利率指數，積極推動合作城市編制當地民間融資綜合利率指數，但這僅僅是表面性的變化，只是使民間金融的形式從“地下”到“地上”，并沒有使金融體制上發生根本性的變化，沒有真正降低實體經濟的融資成本（王天宇，2012），沒有真正消除國有商業銀行與民間金融機構的利率雙軌制，最明顯的問題就是各類政策配套措施不健全，民間金融法律還不成體系，只是零零散散分布在民商法中間。作為溫州民間金融業的機構，受到市場不確定帶來的風險外還要承受政策的不確定性帶來的風險，他們擔心政策的易變性，產生觀望態度，也影響了地方政府的積極性，金融監管缺乏法制保障，無法真正實現利率市場化，沒有有效的制度保障，金融改革在實際推進上進展緩慢。

（三）地方金融組織體系發展滯后，資本市場挖掘利用不足溫州市地方金融組織體系明顯滯后。在銀行機構中只有兩類是屬于地方金融組織體系的，一個是溫州銀行，另一個是農村商業銀行（合作銀行），貸款份額占21．1％，小額貸款公司雖有45家，但貸款余額130．61億元，僅占貸款余額的1．8％，溫州至今還沒有本地的證券公司和保險公司。中國四大銀行的股份制改革，沒有民間資本的參與空間，迫使部分民間金融與正規金融開展競爭，實際上是給中小企業提供融資服務的民間金融的打擊（王天宇，2012）。老百姓有比較多的錢不愿意投資到規范的金融市場領域，呈現出投融資需求極度不匹配．地下金融業務投機動機明顯，現有的金融體系受到沖擊。地方金融組織資金來源渠道明顯不足，作用發揮有限，迫切需要提高地方金融板塊的實力。在溫州存在著中小企業直接融資與間接融資不協調的現象，尤其是上市公司僅有14家，數量和總市值均占全省的4．92％，與全市經濟總量很不匹配。再加上缺少經驗借鑒和人力資本的保證，大部份企業家對資本市場的作用了解不夠，沒有擺脫“投入單靠銀行借貸”的慣性思維，公司或企業存在著治理機制不健全、財務管理制度不健全和缺乏熟悉資本市場運作的專業人才、高級管理人才，沒有很好地挖掘和利用資本市場，阻礙了企業的融資和發展。此次溫州金融改革沒有先例，沒有可以借鑒的經驗。

（四）民間融資缺乏有效監管，金融風險防范機制有待完善從經濟發展史看，民間金融伴隨著金融監管的松緊，伴隨著個私經濟的發展產生，時隱時現、跌宕起伏，市場投機性極強，具有存在的價值和巨大的風險，監管難度大，很難形成有效管理的單列金融生態。在溫州民間借貸活動活躍，主要是在民間資金多投資難，中小企業多融資難的情況下，民營企業與民間資本缺乏一個有效的融通平臺的情況下造成的。由于民間借貸活勸長期處在無序散發狀態，加上民間融資管理缺乏權責分明的專門部門的有效監管。也就是說事前事中沒有部門管理，監管真空和監管漏洞明顯，以至于事后出現資金鏈斷裂、非法融資、暴力討債、金融投機、打擦邊球、涉案業主跑路和非法拘禁等惡性事件時有發生。從另外一個角度來看，政府部門不可能對分散面廣的民間融資的交易、信用狀況和履約的各種信息都及時掌握，加上監管成本很高，一旦失控，就會沖擊地方金融秩序，影響系統性、區域性金融安全。企業為了拿到更多的貸款，關聯企業、上下游企業、生產密切型企業之間都陷入擔保關系中，擔保形式多樣，規模大、牽涉面廣，存在線、環、網并存聯結方式。銀行為了防控風險，急忙收貸或謹慎放貸，一下子就把企業推到了生死邊緣，盤根錯節的互保圈危機拖垮了企業，風險傳導呈現擴散現象，互保圈成了鉗制企業發展、加劇資金風險的利器，極易誘發區域金融系統風險。來自溫州市人民政府金融工作辦公室監測數據顯示，2014年7月企業通過保證（含擔保）、抵（質）押、信用方式融資的比重分別為77．67％、9．11％和13．22％，實際不良貸款總額已經超過千億元。要想穩定經濟增長，維護金融穩定，必需化解民間金融危機風險，梳理、分析、防范必不可少，亟須強有力的措施。

四、若干啟示

（一）地方金融組織的“收”與“放”是決定創新金融組織成敗的關鍵改革開放以來，溫州活躍的民營企業和強大的民間資本體系創造了多項全國矚目的奇跡。還發生了三次較大規模的民間金融風潮，與金融改革相互交織，給溫州發展帶來了較大的影響，引起了全社會廣泛關注和中央政府的高度重視。雖然每次發生在不同的時代背景與不同的宏觀經濟環境下，改革的時間、路徑、切入點、效果不同，但是經過深入調查分析發現，溫州多次發生金融風潮的原因很多，有民間借貸高利率，有實體經濟經營環境惡化和金融制度缺陷以及民營企業本身失去競爭力，行業競爭激烈，企業生產成本高，利潤空間越來越窄等等，但最主要的原因是民間金融與正規金融并存的獨特的“金融生態”。如果政府不去管控金融任其發展，特別是民間資金參與地方金融機構改革，參與新型地方金融組織，如參股或發起設立貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等等，被私人經營極易產生“尋租”道德風險，很容易出現比較大的系統性風險隱患，如果政府過度管控，民營資本無法進入金融領域，兩多兩難問題更加突出，從中得到金融改革的啟示是金融管制一定要與經濟發展程度相適應，不可過寬，也不可過嚴。

（二）缺乏系統性的配套制度與政策支持是金改的難點如何處理好政府職能邊界，如何處理好中央與地方存在改革利益的差異性，缺乏系統性的配套制度與政策支持是金改的難點。金改離不開政府的支持和推動，又必須防止政府行政干預的加強。按照目前的地方金融發展情況來看，制度層面的改革短期內效果不明顯。只有進行自上而下的改革，只有在民間法律制度健全、社會誠信體系重塑、地方金融監管有力、金融協調服務模式完善的情況下，解決地方金融改革的核心內容，才能真正達到金融改革的目地。過分強調解決地方性、局部性問題，就有可能強化地方政府的行政干預，這樣就不利于市場經濟的健康發展，不利于整個金融體系的現代化、市場化、國際化改革。

（三）民間融資與民營經濟共生演進、協同發展民間金融是在國家政策環境的夾縫中與民營經濟共生成長的，它是在正規金融供給不足的情況下，有了廣闊的發揮作用的空間。民營經濟要發展不僅注重從正規金融系統融資，同時也經常通過民間融資市場獲得所需要的資金，需要民間金融提供服務，這樣有效地彌補了正規金融的不足。民間融資離不開民營經濟，就像魚兒離不開水一樣，不然就無法生存和發展。民間金融制度如何適應新常態下的經濟結構與金融需求，充分有效實現金融供給，已成為一個現實的問題（任環，2010）。總之，我們期望溫州此次的金融改革能真正調低金融資本的進入門檻，盤活終端經濟，增加金融活動，規范與促進民間借貸的發展，制定和完善責任體系，建立操作風險監管和預警機制，大力培育與引進金融人才，以“多元化”滲透模式促進區域金融合作，加強與全國各地區的密切合作，包括業務上的相互拆借資金，相互參股控股，金融人才的交流與高層管理人員的互派等等，建立一個多層次、多功能金融生態系統，激活具有創新活力的民營企業，促進地方金融的規范化、國際化。真正實現金融組織體系的“多生態化”，金融市場體系的“草根化（本土化）”，金融產品體系的“市場化”。

作者：易元芝 單位：中共溫州市委黨校