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摘要:伴隨著新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原文化部和原國(guó)家旅游局的職責(zé)整合組建為文化和旅游部，文化市場(chǎng)和旅游市場(chǎng)逐步合二為一。當(dāng)前，文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理協(xié)調(diào)機(jī)制不夠融合、運(yùn)作效率不夠高。本文對(duì)文化市場(chǎng)舉報(bào)自上而下垂直化處理機(jī)制和旅游投訴扁平化處理機(jī)制及存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，通過(guò)進(jìn)一步明確文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴受理的職能邊界和受理范圍，優(yōu)化舉報(bào)投訴處理流程，建立健全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析制度，提升舉報(bào)投訴處理的智能化水平，探索建立合理、高效的文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:文化和旅游市場(chǎng)；監(jiān)管體系；舉報(bào)；投訴；協(xié)調(diào)機(jī)制

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原文化部和原國(guó)家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部，開(kāi)啟文旅融合發(fā)展的新篇章。文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)日趨融合，文化市場(chǎng)和旅游市場(chǎng)逐步合二為一，乘勢(shì)蓬勃發(fā)展。文化和旅游市場(chǎng)在高速發(fā)展的過(guò)程中存在主體經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、市場(chǎng)監(jiān)管不足等問(wèn)題，部分文化和旅游產(chǎn)品和服務(wù)滿意度較低且存在部分違法違規(guī)現(xiàn)象，導(dǎo)致文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴大量增加。伴隨著機(jī)構(gòu)改革，文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理主體和工作機(jī)制也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在此背景下，研究文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴協(xié)調(diào)機(jī)制，可以為文化和旅游行政部門(mén)合理、高效地處理舉報(bào)投訴提供一定的參考，促進(jìn)文化和旅游市場(chǎng)監(jiān)管體系的完善，進(jìn)而推動(dòng)文化和旅游市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。本文從“舉報(bào)”“投訴”的概念入手，對(duì)現(xiàn)有文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行調(diào)研研究，分析其存在的問(wèn)題，并提出可行性的對(duì)策建議。

一、“舉報(bào)”和“投訴”概念闡釋

現(xiàn)有法律、法規(guī)對(duì)于“舉報(bào)”“投訴”沒(méi)有詳細(xì)的界定，根據(jù)最高人民法院在裁判文書(shū)中對(duì)“舉報(bào)”和“投訴”的區(qū)分以及行政機(jī)關(guān)處理“舉報(bào)”和“投訴”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為:舉報(bào)是為了讓行政機(jī)關(guān)懲處客觀存在的違法行為，該違法行為不必直接侵害自身合法權(quán)益。投訴是為了維護(hù)自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)反映具體事件，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。投訴大部分是對(duì)經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量不滿意進(jìn)行投訴，表達(dá)的是一種意見(jiàn)和訴求，不一定違法違規(guī)。“舉報(bào)”和“投訴”的區(qū)別:一是舉報(bào)事項(xiàng)必然違法，投訴事項(xiàng)不一定違法;二是舉報(bào)事項(xiàng)未必侵害了自身合法權(quán)益，投訴事項(xiàng)必然侵害了自身合法權(quán)益。

二、文化和旅游市場(chǎng)

舉報(bào)投訴處理現(xiàn)有工作機(jī)制目前，文化和旅游市場(chǎng)的舉報(bào)投訴處理以文化市場(chǎng)舉報(bào)處理和旅游投訴處理為主。文化市場(chǎng)舉報(bào)處理采用自上而下的文化市場(chǎng)執(zhí)法部門(mén)核查轉(zhuǎn)辦的垂直化處理機(jī)制。旅游投訴處理采用層層穿越、直達(dá)屬地的扁平化處理機(jī)制。

(一)文化市場(chǎng)舉報(bào)處理工作機(jī)制文化市場(chǎng)舉報(bào)受理渠道主要有12318熱線、12318網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、信件信訪及文化和旅游部官網(wǎng)留言。1.12318網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)舉報(bào)處理全國(guó)各地通過(guò)12318網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)舉報(bào)的事項(xiàng)集中到文化和旅游部文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法監(jiān)督局初審。不予受理的大量舉報(bào)事項(xiàng)由文化和旅游部舉報(bào)投訴受理人員審核回復(fù)。需要受理的經(jīng)執(zhí)法業(yè)務(wù)處核查后轉(zhuǎn)辦至省級(jí)文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級(jí)文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)核查轉(zhuǎn)辦至屬地文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍查處，具體的處理流程如圖1所示。2.12318電話舉報(bào)處理不同省市12318熱線電話的處理流程各不相同。部分省市12318熱線電話由12345客服中心統(tǒng)一接聽(tīng)，然后轉(zhuǎn)接至相關(guān)職能部門(mén)處理。部分省市由文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)接聽(tīng)受理。還有部分省市由省一級(jí)的客服中心統(tǒng)一接聽(tīng)電話，然后轉(zhuǎn)接至市、區(qū)(縣)文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理。

(二)旅游投訴處理工作機(jī)制旅游投訴受理渠道主要有12301熱線電話、網(wǎng)站、微信服務(wù)號(hào)、微信城市服務(wù)、支付寶城市服務(wù)等渠道。12301客服中心接到旅游投訴后進(jìn)行錄單和審核。12301網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將有效的投訴單越過(guò)省、市，直接發(fā)送至區(qū)(縣)旅游投訴處理機(jī)構(gòu)處理。涉及違法違規(guī)的投訴事項(xiàng)旅游投訴處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行訴轉(zhuǎn)案處理。重大投訴案件由12301平臺(tái)發(fā)送至文化和旅游部文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法監(jiān)督局，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法監(jiān)督局組織協(xié)調(diào)和督辦全國(guó)性、跨區(qū)域的重大案件。具體的處理流程如圖2所示。圖2旅游投訴處理流程

三、現(xiàn)有工作機(jī)制存在的問(wèn)題

文化市場(chǎng)舉報(bào)和旅游投訴處理是12318和12301兩套系統(tǒng)(電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等)獨(dú)立運(yùn)作，不夠融合。當(dāng)前文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴協(xié)調(diào)機(jī)制存在的主要問(wèn)題有以下幾點(diǎn):

(一)舉報(bào)投訴處理機(jī)構(gòu)職能邊界和受理范圍有待進(jìn)一步明確一方面，文化和旅游行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)的職能邊界不夠清晰。眾多地區(qū)的行政部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)都可以對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行日常監(jiān)管，都可以處理旅游投訴。另一方面，文化和旅游市場(chǎng)的舉報(bào)投訴涉及文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、交通等不同行政部門(mén)，行政部門(mén)之間的職能有交叉，職能邊界不夠清晰。

(二)舉報(bào)投訴處理運(yùn)作流程有待進(jìn)一步優(yōu)化文化市場(chǎng)舉報(bào)和旅游投訴處理目前是兩套流程體系獨(dú)立運(yùn)作，且差別較大。文化市場(chǎng)舉報(bào)處理采用自上而下的文化市場(chǎng)執(zhí)法部門(mén)核查轉(zhuǎn)辦的垂直化處理流程。全國(guó)所有省市的文化市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)舉報(bào)統(tǒng)一匯總到文化和旅游部進(jìn)行人工初審，由于舉報(bào)量很大，處理效率相對(duì)低下。旅游投訴處理采用層層穿越、直達(dá)屬地的扁平化處理流程，投訴事項(xiàng)由12301平臺(tái)越過(guò)省、市直接發(fā)送至區(qū)(縣)旅游投訴處理機(jī)構(gòu)，處理過(guò)程不透明，省、市旅游投訴處理機(jī)構(gòu)無(wú)法查看旅游投訴的處理情況，信息不對(duì)稱。另外，目前的旅游投訴主要依靠政府部門(mén)調(diào)解，尚未構(gòu)建消費(fèi)者和企業(yè)糾紛解決的快捷通道，處理流程有待進(jìn)一步優(yōu)化。

(三)舉報(bào)投訴處理統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制有待進(jìn)一步健全12318網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)舉報(bào)數(shù)據(jù)收集相對(duì)完備，但是12318舉報(bào)熱線由地方各省市獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，未統(tǒng)一錄入12318網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，因此全國(guó)12318熱線電話舉報(bào)數(shù)據(jù)難以獲取。12301熱線電話投訴數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入12301網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，微信服務(wù)號(hào)、微信城市服務(wù)、支付寶城市服務(wù)等移動(dòng)端數(shù)據(jù)也統(tǒng)一匯入12301網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，能較好地掌握全國(guó)的旅游投訴數(shù)據(jù)，但是部分地區(qū)設(shè)有單獨(dú)的旅游投訴熱線，這部分旅游投訴數(shù)據(jù)難以獲取。此外，文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴數(shù)據(jù)尚未進(jìn)行深入研究分析，還不能更好地服務(wù)于市場(chǎng)監(jiān)管。

(四)舉報(bào)投訴處理智能化、便利化水平有待提升文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理目前主要以人工處理為主，人工智能、大數(shù)據(jù)、人機(jī)耦合等新技術(shù)手段應(yīng)用較少。文化市場(chǎng)舉報(bào)受理渠道主要以電話熱線和網(wǎng)站為主，舉報(bào)渠道不夠多元和便利，旅游投訴受理渠道相對(duì)較多，文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴受理渠道有待進(jìn)一步整合和完善。

四、對(duì)策建議

針對(duì)文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理存在的問(wèn)題，建議進(jìn)一步明確文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴受理的職能邊界和受理范圍，優(yōu)化舉報(bào)投訴處理流程，建立健全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析制度，提升舉報(bào)投訴處理的智能化水平，促進(jìn)文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理高效、規(guī)范運(yùn)行。

(一)明確職能邊界，推進(jìn)訴舉分開(kāi)一是要明確行政部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)的職能邊界，訴舉分開(kāi)，有效銜接。從“舉報(bào)”的概念看，舉報(bào)是對(duì)違法事項(xiàng)進(jìn)行舉報(bào)，因此，文化和旅游市場(chǎng)的舉報(bào)應(yīng)由文化和旅游市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。從“投訴”的概念看，投訴大多是對(duì)經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量不滿意進(jìn)行投訴，未必違法違規(guī)，屬于行政部門(mén)行業(yè)監(jiān)管的范疇，通常是由行政部門(mén)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來(lái)應(yīng)對(duì)。因此，文化和旅游市場(chǎng)的投訴應(yīng)由相關(guān)職責(zé)部門(mén)處理。對(duì)經(jīng)營(yíng)行為和經(jīng)營(yíng)主體的投訴，應(yīng)由市場(chǎng)管理(質(zhì)量監(jiān)督)行政部門(mén)處理。違反法律的“訴轉(zhuǎn)案”交由執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理。二是明確文化和旅游部與其他行政機(jī)關(guān)之間的職能邊界，進(jìn)一步細(xì)化文化和旅游市場(chǎng)的舉報(bào)、投訴受理范圍，統(tǒng)一受理標(biāo)準(zhǔn)。

(二)升級(jí)受理平臺(tái)，優(yōu)化處理流程一是進(jìn)一步推進(jìn)去中心化，屬地管理。文化和旅游的舉報(bào)投訴受理平臺(tái)開(kāi)放國(guó)家、省、市、區(qū)四級(jí)管理權(quán)限，將文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴事項(xiàng)流轉(zhuǎn)至屬地舉報(bào)投訴處理機(jī)構(gòu)處理。案件處理進(jìn)度公開(kāi)透明，處理情況實(shí)時(shí)上傳至平臺(tái)，上級(jí)管理部門(mén)全程監(jiān)督案件的處理。設(shè)立重大案件預(yù)警機(jī)制，重大案件由平臺(tái)直接發(fā)送給文化和旅游部，文化和旅游部負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)重大案件的組織查處和協(xié)調(diào)督辦。二是充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先解決不涉及違法違規(guī)的投訴糾紛。文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴受理平臺(tái)引入在線糾紛解決機(jī)制(ODR)，鼓勵(lì)文化和旅游相關(guān)企業(yè)成為ODR企業(yè)，鼓勵(lì)公眾優(yōu)先選擇與經(jīng)營(yíng)者自行解決糾紛，和解不成的再向政府部門(mén)進(jìn)行投訴。

(三)健全對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析加強(qiáng)不同受理渠道數(shù)據(jù)整合，打造網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口。國(guó)家、省、市、區(qū)各層級(jí)文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴處理機(jī)構(gòu)及時(shí)將舉報(bào)投訴處理數(shù)據(jù)匯總至網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);引入語(yǔ)音識(shí)別、人機(jī)耦合等新技術(shù)將電話接收到的舉報(bào)投訴實(shí)時(shí)錄入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);將微信、支付寶、APP等移動(dòng)端數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯總到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)文化和旅游市場(chǎng)舉報(bào)投訴平臺(tái)運(yùn)營(yíng)，定期(季度、半年、年)進(jìn)行數(shù)據(jù)報(bào)送，撰寫(xiě)數(shù)據(jù)分析報(bào)告，進(jìn)行深入的研究分析。

(四)引入智能技術(shù)，提升工作效率引入大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)手段提升舉報(bào)投訴處理的智能化水平，提升工作效率。引入新技術(shù)手段智能識(shí)別舉報(bào)投訴核心字段的完整性、重復(fù)性。對(duì)于必要字段填寫(xiě)不完整的，系統(tǒng)反饋舉報(bào)投訴人補(bǔ)充完善必要的信息;對(duì)于重復(fù)提交的舉報(bào)投訴，系統(tǒng)反饋舉報(bào)投訴人已提交過(guò)相同的舉報(bào)投訴，請(qǐng)勿重復(fù)提交。引入語(yǔ)義識(shí)別、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段對(duì)職責(zé)以外的舉報(bào)投訴信息進(jìn)行識(shí)別，系統(tǒng)智能回復(fù)舉報(bào)投訴人舉報(bào)投訴內(nèi)容不屬于本職責(zé)范圍。引入數(shù)據(jù)可視化等手段對(duì)舉報(bào)投訴數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，形成數(shù)據(jù)地圖，輔助政府決策。

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作者：宋洋洋 辛婷婷 單位：中國(guó)人民大學(xué)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院