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《北京觀察雜志》2016年第8期

人口規模對于一個城市具有十分重要的意義，不僅是決定一個城市規模的關鍵因素，也是城市發展的必要條件。改革開放以來，常住人口從1000多萬到現在的2100多萬，主要是外來常住人口增長，其勞動人口有力支撐了經濟和城市建設的高速發展。但人口的過快涌入和高度集中，也給城市運行帶來了困擾。作為一個資源稟賦先天不足的城市，攤大餅似的發展，交通擁堵、污染嚴重，“城市病”愈益嚴重，資源和環境的負擔日益沉重，人居環境逐漸惡劣。事實證明，一個城市的規模有一個邊際效應，因此對人口規模予以有效調控，是城市科學發展的必由之路。

一、中央對城市規模十分關注

在對工作的多次指示中，都把調控人口作為一個重要內容。2014年2月26日視察工作發表重要講話，再一次提出了控制人口規模的要求。隨后中央頒布的《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出到2020年總人口不要超過2300萬的控制目標，并對城六區提出了人口規模下降15%的具體指標。市委、市政府高度重視、堅決貫徹的重要指示和中央一系列決策部署，全市上下統一了認識，堅定了信心，開始了一場人口調控的攻堅戰。從前段時間來看，各區、各部門努力落實人口調控指標，使出渾身解數，也取得了明顯的進展和成績。但仍要看到，人口調控形勢依然嚴峻，任務十分艱巨。在任務目標和主要政策已然明確的情況下，如何有效推進落實，建立和完善適合特點的、有效的人口調控體制機制十分重要。從歷史和現狀看，既有經驗教訓，也存在當前決策、管理、執行體制機制不夠協調統一等問題。

首先，從歷史上看，人口調控缺乏一以貫之的宏觀戰略。改革開放以后，特別是進入上世紀90年代，隨著市場開放，流動人口激增，這里面除了幾十萬外地建筑大軍外，越來越多的脫離了土地的農民涌入城市，給城市管理和運行帶來了極大的壓力，市委市政府適時提出了調控人口問題。1995年，第十屆人大常委會第六次會議審議通過了《外來務工經商人員管理條例》（以下簡稱《條例》），市政府隨之制定了十余個配套規章和規范性文件，試圖用暫住證、務工證、營業執照、租房登記等制度控制人口過多增長的勢頭。進入新世紀以后，我國城市化進程進一步加快，中央有關部門出臺了一系列助推措施，包括鼓勵農民進城落戶、開展經營以及鼓勵在城市購置住房、汽車等政策，也逐步放開了購房、購車的戶籍限制。2005年，第十二屆人大常委會第十九次會議決定廢止《條例》，標志著城市的大門進一步敞開。這一段也正是常住人口增長最快的時期，據統計，平均每年增加約30余萬人。到2009年底，常住人口已經突破了2005年中央批準的城市總體規劃確定的1800萬的人口控制指標，達到1860.2萬，2011年則突破了2000萬。這期間，始終沒有形成一個統一的人口調控的明確指導思想和城市發展戰略，直到2014年視察工作時發表“2•26”講話，才使在人口規模調控上再一次有了明確的要求和目標。我國是一個發展中的大國，城市化和工業化的進程疊加效應，必然給特大城市帶來巨大的人口壓力，在發展的同時有效科學調控城市人口尤其是特大城市規模，是一個不可回避的難題，需要從長遠著眼，建立一以貫之的人口調控戰略。在這個問題上的任何搖擺，都將付出不可逆轉的代價。

其次，作為國家首都的城市特性和核心功能，并沒有在城市人口政策這個問題上得到充分體現。中央對城市性質和核心功能早已明確，是我國首都，是黨中央和中央國家機關所在地，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。作為特大城市，是直轄市“之一”，但作為首都則是“唯一”。從這個意義上說，工作的中心任務就是為黨中央和中央國家機關開展工作服務，為中央和首都人民創造優良的居住和工作環境。因此，必須有與之相適應的城市發展戰略，有區別于其他特大城市、體現首都性質和功能的人口調控政策措施，使保持一個適當的人口規模和城市規模，這是發展戰略的必然要求。而事實上，在國家有關部門出臺的諸多重大政策中，的這一“特殊性”顯然沒有得到完全認可和體現。

第三，是中央國家機關所在地，的人口問題顯然不是政府一家能夠決定的。從實際情況看，戶籍的審批渠道眾多，一直缺乏一個相互協調、統一高效的決策體制和工作機制。改革開放前，戶籍人口僅有849萬，到2014年底增加到1333萬，總的增加數量是相當可觀的。可見，的人口規模影響因素是多方面的，有效控制人口增長的數量，需要得到中央有關部門的支持，統一政策口徑，避免各行其是。

最后，從自身看，人口調控目標和政策的不連貫、不統一、不協調，也是顯而易見的。一段時期，始終未能形成一個貫穿全市各個方面的統一認識和指導思想，沒有形成足以影響城市規劃建設全局的制度和政策體系，存在著說發展談發展，說人口談人口的相互脫節現象。和全國很多城市一樣，也追求著“招商引資”、“吸引人才”、“小城鎮落戶”諸多政策效應，在蓬蓬勃勃的房地產開發帶來了高樓林立的同時，也帶來了人口的高速涌入和集中。在追求GDP的大潮中，在高度開放的市場和商品、服務需求的巨大磁力吸引下，控制人口的行政手段已然失靈，新的政策措施難以出臺，調控人口淪為紙上談兵。一些同志談到調控人口多感底氣不足，這種狀況直到前年“2•26”講話后才有了根本改觀。

二、結語

總之，的人口問題，不是一個單一政策問題，不是哪一個方面的工作，而是關乎首都這座特大城市發展的戰略問題，必須放在宏觀戰略地位和實現首都核心功能高度去研究。當前，對工作的重要指示和中央批準的《京津冀協同發展規劃綱要》，對調控人口規模的目標和基本政策框架已經明確，構建一個符合首都特點的人口決策、領導體制和工作機制，就顯得十分重要和迫切。應建立統一、權威、宏觀的首都人口規模決策機制。的人口問題直接關系首都的城市性質、規模和功能，應當提升到中央層面去決策，應當積極向中央陳情，爭取建立一個類似首規委的國家層面的議事協調機構，發揮為中央決策提出意見和建議，協調和組織各方落實中央決策和重大部署的功能和作用，增強首都人口決策的宏觀和權威性。在市和區級建立統一、高效、有力的人口調控領導管理體制和執行體制。在市級成立市委書記和市長掛帥的人口調控領導小組，貫徹中央重要決策，統一領導全市人口調控工作。整合分散于各部門的人口管理職能，設立跨部門的人口調控信息咨詢、政策研究、組織落實、督促檢查的工作機構，使人口調控工作形成合力，提升決策執行的有效性。構建科學、一貫、協調的政策體系和政策評估機制。人口問題是城市科學發展的基礎要素，各方面重大政策的制定，重大項目的規劃建設等，都要從人口調控角度進行評估，與人口調控目標和政策相一致相協調，釋放明確信號，避免政策沖突，使的人口政策保持穩定性、連貫性和統一性。

作者:周繼東 單位:北京人民政府法制辦公室