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《成都行政學院學報》2016年第3期

引言

由于在城市管理實務中長期存在“七八個大蓋帽管不住一頂小草帽”等多頭執法、重復處罰、執法擾民或者執法空擋等現象，國務院在1997年根據《行政處罰法》第十六條的規定決定在城市管理領域開展相對集中行政處罰權試點工作，很多大中城市陸續開展了以歸并和調整城管執法機構、執法隊伍和相對集中行政處罰權為主要內容的城市管理執法體制改革試點工作。此項試點工作迄今已近20年，但是在城管綜合執法中依然存在“暴力執法、暴力抗法”現象，以及城市化高速發展與城市管理水平不適應等問題。黨的十八屆三中、四中全會通過的決定中都提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”，在黨中央相繼召開的兩次全會通過的決定中提到城管執法問題，這是很少有的，足見黨和國家對城管執法問題的高度重視。城市管理是社會管理的重要組成部分，從社會管理向社會治理轉變過程中，城市管理特別是城管綜合執法也應該創新治理模式，推進城市治理能力現代化。本文擬借鑒社會治理理論，分析當前城管綜合執法實踐存在的問題，并提出走出目前執法困境的路徑選擇，以期對完善城管綜合執法體制、提升執法能力提供一種多視角分析。

一、城管綜合執法體制走向社會治理模式的必然趨勢

（一）社會治理概念的提出和核心要義

黨的十八屆三中全會決定首次提出社會治理概念，是對黨的十六屆四中全會首次提出社會管理概念的理論創新，是對于多年來推行社會建設，處理我國轉型期眾多社會矛盾、社會問題經驗和教訓的吸取和總結。社會治理理論的基本內涵是“多元共治”，強調政府不再是唯一的管理主體和社會資源提供者，社會組織將更有效地參與社會管理和提供公共產品與服務。社會治理的目標是實現“善治”，強調政府與公民對公共生活的合作管理。與社會管理理論相比，社會治理理論的主要內容包含以下幾個方面：

（1）社會治理更強調社會本位。在政府與社會的關系中，那些政府自己無法管理或管理不好的空間，應讓渡給獨立的社會組織自我管理，或者與社會進行共同治理[1]。政府也要逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務、政府對社會進行適度干預的理念，實現政府與社會的合作治理。

（2）社會治理更強調自治與服務。為實現公民和社會組織的自我管理以致成為社會秩序和社會穩定的維護者，國家和政府要培育強大的自我組織和自我管理的社會，建立有限政府和服務型政府，為社會提供優質的公共服務。

（3）社會治理更強調平等與合作。政府與社會作為社會治理的兩大主體，只有關系平等才談得上社會治理，只有最佳合作才稱得上善治。政府要培養公民參與和志愿精神、保障公民基本權利的實現以促進社會的自主自治，提供合理的參與方式和途徑與公民通過對話、討論、協商達成共識。

（4）社會治理更強調依法治理。在我國的改革發展中，政府、企業、群體、組織、家庭、個人都常常遇到很多復雜的矛盾問題，處理社會問題的依據首先要看是否符合法律、法規，法治是前提、基礎和保障。

（二）城管綜合執法體制

借鑒社會治理理論的現實需要城管綜合執法是城市管理執法機關執行法律規范，實施行政管理的公務活動過程，在城市管理中處于決策、執行的末端環節。城市管理是社會管理的重要組成部分，在社會管理走向社會治理進程中，城管綜合執法體制也需要進一步完善。借鑒社會治理理論，城管綜合執法走向社會治理存在以下幾個現實需要：

（1）綜合執法性質決定了需要從“小城管”理念轉變到“大城管”理念。目前城管綜合執法部門行使的是其他政府職能部門的部分或者全部行政處罰權，在執法工作中會跟原來的職能部門有聯系，有的職能部門會認為城管工作是城管部門一家的事，這就是“小城管”的狹隘理念。其實很多城管工作需要多個部門共同完成，需要城市政府統籌協調、多部門會同城管部門協同完成，這就是社會治理中“大城管”之必然。

（2）城市生活共同體有序運轉決定了需要市民和社會組織齊參與、共謀劃。城管綜合執法的目的是維護城市秩序，受益的是城市市民和社會組織，而且所有城市管理立法中都要求市民、組織有遵守法律規則的義務和投訴舉報他人違法行為的權利。因此，城市生活共同體有序運行，需要發揮市民和社會組織的作用，調動其參與城市治理，成為城市管理執法部門的伙伴、助手。

（3）解決當前執法中凸顯的眾多矛盾決定了需要轉變治理模式。黨的十八屆三中全會決定把社會治理體制創新概括為改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，這幾個方面對城管綜合執法領域來講，很有戰略指導性和問題針對性。轉變目前城管執法部門慣用的“行政權力--->公民權利”這種單一權力導向型向“行政權力<--->公民權利”互動型轉變，充分依靠城市中企業、群體、組織、家庭、個人等多元共同參與城市治理的作用和積極性，是順應國家推進社會治理體制建設的發展方向。

二、當前城管綜合執法存在的問題

我國城管執法的機構名稱、職能職責、體制機制等一直處于變動之中，其所顯現的問題和矛盾也比較多，比如執法主體問題、執法手段問題、執法環境問題、執法權限問題、執法依據問題、暴力執法問題等等。學界對此作了大量研究，本文僅就幾個突出的問題略作分析。

（一）執法范圍問題

執法范圍是指城管綜合執法集中執行哪些行政權力事項。各地城市管理綜合執法范圍不盡一致，總的來說主要包括：市容環境衛生、市政設施、園林綠化、城市規劃、環境保護、工商管理、公安交通等部門的全部或者部分處罰權。存在問題主要表現在兩個方面：一是相對集中的行政處罰權事項中仍存在多頭管理，導致部門職責交叉扯皮現象。由于目前我國沒有一部法律性文件專門對城管執法的范圍予以明確規定，很多都是“借法執法”，而且城管執法部門執行的是一個管理事項的行政處罰權，這樣導致一件事情由多個部門來管理。比如城市道路上的各類市政設施，包括電話亭、信息亭、交通指示牌、路名牌、通信交換箱、戶外廣告牌、招牌等等，從行業歸口來講都有行業主管部門，但單從市政設施本身來講又歸城管部門來執法管理，不言而喻城管執法部門在具體管理市政設施時的部門保護、部門推諉扯皮會時有發生。二是行使超職責范圍內的權力事項大量存在，特別是其他部門不想管、不愿管、管不下來的事項交由城管執法部門行使。

（二）執法與管理部門銜接不暢問題

一是部分相對集中的行政處罰事項不合理，特別是需要法定檢驗機構出具檢測結果作為實施行政處罰依據的事項，比如環保部門劃出的部分噪聲超標處罰事項，就需要隸屬于環保部門的檢測單位出具的檢測結果，才能作為實施處罰的證據。二是與管理部門的溝通銜接不暢，雖然城管與其他管理部門的職責基本上分割得比較清楚，但是城管執法在具體實施中需要其他部門的配合和信息通報，比如城管執行園林綠化部門的處罰事項，就需要園林部門將其管理制度規范、審批事項信息以及管理中發現的違法行為告知城管執法部門。

（三）執法人員問題

一是執法人員身份混亂定位不一。從全國范圍內來看，從事城管執法工作的人員各種身份都有，包括有公務員編制身份、參照公務員管理的事業單位編制身份、事業單位編制身份、工人編制身份以及協管員身份等等。雖然從理論上講從事行政執法的人員應該是公務員，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發【2000】63號）明確指出“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員”，但是由于行政系統的編制名額有限，以及政府的統籌考慮和各職能部門利益問題，導致各城管執法部門的編制名額與繁重的工作任務不相適應。二是執法人員的素質參差不齊。由于編制有限，城管執法部門不得不大量聘請編制外人員，這些人員的學歷、經歷、品德修養良莠不齊，特別是法制觀念淡薄、不按程序執法、以權謀私引發暴力執法時有發生。

（四）城管法治建設問題

國家在城市管理領域開展相對集中行政處罰權，一方面是城市管理現代化的需要，另一方面是力圖解決城管執法中長期存在的多頭執法、交叉執法、擾民執法等與現代法治建設目標、方向背離的現狀。但從城管綜合執法實踐看，城管法治建設與現代法治發展進程還存在很大差距，主要表現在：一是城市管理領域立法嚴重滯后，這應該是全國城管部門的一個共性問題，比如《城市市容和環境衛生管理條例》（國務院令第101號）是國務院1992年施行的。特別是全國很多不具有地方立法權的中小城市的城管執法無法可依尤其嚴重。二是不按程序執法或者亂適用強制措施較嚴重。我國行政執法部門長期存在“重實體、輕程序”的問題，缺乏程序意識或者違反法定執法程序的現象比較突出，城管執法部門在日常執法活動中也不例外。比如某些執法人員不表明執法身份，不告知行政處理的事由、原因和依據，搞突然襲擊搞暴力執法，也不告知當事人的權利救濟途徑，不聽取當事人的陳述申辯，不遵守執法程序中的時間、步驟和順序等方面的要求，甚至有些執法人員無法定依據使用行政強制措施或者不按法定程序適用行政強制措施等。

（五）執法宣傳不夠問題

目前由政府主導的城市管理各項宣傳教育活動尚存在著宣傳面窄、深度不夠等諸多問題，主要表現在：一是城管執法工作成績宣傳不夠，特別是執法一線工作宣傳數量不多、形式單一、渠道較窄。二是市民遵守城管法律規則養成教育宣傳不夠，導致一些單位和市民的城市主人翁意識、環境衛生意識跟不上管理工作開展的需要，從而制約了城管執法工作的常態化。

三、從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執法體制的路徑選擇

（一）轉變執法觀念創新

社會治理體制，重在方式、手段的創新，難在觀念的轉變。走出目前城管執法面臨的困境，走向城市治理的進程中，更新傳統執法觀念尤顯重要而緊迫。因為“人們的觀念就是人們的眼睛”[2]，只有轉變觀念才能更好的認識新事物，才能重新審視城管執法的目的。按照推進依法行政、建設法治政府的要求并結合我國城管執法的實際，在新形勢下城管執法人員必須樹立法律平等和行政法治理念。

1.樹立法律平等理念

我國憲法規定“法律面前人人平等”中的人，不僅指公民，而且還包括經濟主體和行政主體，因此行政主體與行政相對人法律地位平等是憲法基本原則應有的價值內涵[3]。長期以來一部分城管執法人員在行使職權過程中粗暴執法、隨意行政、不尊重相對人權利等時有發生，這是傳統行政法制不平等觀念所致。城管執法人員樹立法律平等理念，應當注意兩個方面：一是明白自身的執法權力邊界和執法程序規定，具體執法要有法律依據，查處要按法定程序處理，不得越權執法、口頭執法，不得于法無據使用強制權和處罰權。二是平等對待相對人，不歧視。執法機關和執法人員面對眾多相對人需要作出某種行為時，要公平、全面地考慮相對人所具備的條件和行為程度后作出某種行政行為，不能因為相對人的身份、民族、性別、宗教信仰、經濟實力等的不同而給予不平等的待遇。行政執法人員樹立法律平等觀念，對行政權力與公民權利協調發展、減少政府與公民之間的對抗與沖突以及促進經濟、人際關系健康發展有積極的促進作用。

2.樹立行政法治理念

主要包括行政民主意識，要求行政管理相對人參與到行政決策、行政管理過程中來。比如制定城市管理立法可以組織座談會、論證會等方式邀請相對人參與，聽取其意見。行政權限意識，要求城管執法機關及其執法人員必須具備權力邊界意識，在自己的權限范圍內行使職權，不得越界執法。程序法定意識，要求城管執法人員在執法過程中必須遵守法定的方式、步驟、順序、期限等程序，比如行政處罰過程中的調查收集證據，告知當事人違法事實、理由和依據，聽取當事人的陳述和申辯，告知當事人行政復議、行政訴訟權利救濟途徑，作出處罰決定書并送達當事人等。行政公開意識，要求城管執法機關應當尊重并保障行政相對人的知情權，依法公開行政執法的依據、過程和結果。比如城市管理法律、法規、規章，特別是新頒布的法律規則，應當通過一定的途徑公布，讓相對人知曉哪些可為、哪些不可為、怎樣為。[4]

（二）理順執法體制機制

要通過深化城管執法體制改革，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的城管執法體制。

1.深入開展相對集中行政處罰權工作

綜觀目前各地開展城市管理相對集中行政處罰權工作來看，至少在兩個方面與當初的制度安排相背：一是劃轉的處罰權不徹底或者劃轉的處罰權又回到原部門，比如很多城市將規劃部門“違法建設”等部分執法查處權劃轉給城管執法部門后又回到原規劃部門了，形成了規劃局、建設局、房管局、城管局等各自仍然保留一支執法隊伍。二是城管執法局與城市管理局“兩塊牌子一套人馬”或者變相合并成一個部門（比如將原來的執法局改為城管局下屬的一個總隊），與國務院文件規定的“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任”不相符合。開展相對集中行政處罰權的實質是改變執法主體太多、執法交叉、執法擾民等現象，這種現象在當今有過之而無不及。因此建議將各城市的規劃、建設、房管、園林綠化、市容市政等部門的所有行政處罰權全部集中在城管執法部門，對外僅保留一個執法主體。應該注意到中央和省一級的住房和城鄉建設部門到市、縣一級就分成幾家，導致“七八個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現象，而且住建部門管理的事項和執行的法律依據很多是緊密相關聯的。

2.進一步理順城管執法部門與其他職能部門的關系

城管執法部門行使的職權都是從其他部門剝離出來的，有的是全部劃轉處罰權，有的是部分劃轉處罰權。在實際執法實踐中出現執法權與管理權溝通銜接不暢、信息互通不暢等問題，導致執法效果不明顯。建議進一步研究劃轉處罰權事項的可行性，需要檢驗監測的事項還是應該保留在原管理單位，城管執法部門只管理肉眼可以判斷的街頭違法行為。進一步建立部門之間的管理與執法的信息互享機制，劃轉前部門與城管部門應當將行政審批事項、行政收費事項、行政處罰結果相互主動通報對方。進一步建立部門之間的聯席會議機制，研究分析城市管理中存在的問題和解決辦法。

3.減少城管執法層次，適當下沉執法重心，僅保留區（市）縣一級執法主體

目前在很多大中城市的城管執法部門，市和區都有執法隊伍，經常出現對某一件違法行為市和區執法隊伍都在查處或者相互推諉扯皮不管的現象。從實際情況和執法實踐看，區（市）縣一級城管執法人員對所轄區域的情況最熟悉、執法行動最迅速、執法監督最有效。適當下沉執法重心是指將城管執法力量（包括人員、裝備）下移至區（市）縣一級，所有的執法監管和執法查處都由所在地的區（市）縣城管執法部門承擔。設區的市一級城管執法部門只負責制定標準和規范以及監督檢查，可以保留少量機動監督隊伍，負責工作巡查和事項交辦，不直接查處違法行為。街道辦事處和鎮（鄉）政府要積極支持和配合城管執法部門的執法活動，形成各部門之間相互配合協調，共同實現城管執法目標和效果。

（三）深入推進城管法治建設

1.加強城市管理立法和制度建設

一是城管執法部門自身要高度重視立法、制度和標準的作用，通過立法建設來促進執法主體、執法權限、執法責任的法定化，通過制度和標準建設來明晰管理標準和行為規范。沒有規則的管理，必然是“口頭式”的人治管理，因為它不能給管理相對人預先指明哪些可以為哪些不能為，也不能給管理者設定權力的邊界和程序。二是有立法權的城市應當加快推進城市管理領域立法中的“立、改、廢”進程。對管理事項存在立法空白的領域，應加快立法進程：對現行的法律依據進行系統性的清理，盡量消除法律規范相互沖突的現象，并定期對已經失效的地方性法規、政府規章進行公布，為城管執法工作提供合法依據。

2.加強執法培訓，提高執法人員素質

由于全國各地城管執法人員身份復雜，一定程度上造成了龐大的城管執法隊伍素質參差不齊。從事城管執法工作形成的職業群體，不管是哪一部分人員引發負面事件，都是對整個職業群體的傷害。因此各地城管執法部門要高度重視所有城管職業群體人員的教育培訓，不僅要重視法律依據、執法程序、執法文書規范化使用等執法業務知識的學習，還要重視言行舉止、職業道德的養成教育以及風險防控、執法技巧等知識培訓。同時各地城管執法部門應當把好執法人員進口關，引入一批具有專業學歷、年輕并富有執法工作激情的人員，特別是要把好臨聘協管人員的進口關，對有吃拿卡要、執法粗暴、言行舉止不端等行為損壞執法隊伍群體形象的協管員要堅決清除。這樣通過長期的教育培訓和有效的人員引入、退出機制，對于建設一支職業化、專業化、法治化的隊伍無疑有著重要的作用。

（四）完善執法方式，創新執法方法

1.從根本上扭轉“執法就是罰款、沒收物品”的傳統認識誤區

總結反思各地城管執法出現的暴力抗法事件，不難發現執法方式選擇、執法效果評價上出了很多問題，究其原因就在于“從根本上來說，相對集中行政處罰權的改革仍然沒有走出‘管理即處罰’的傳統認識誤區”[5]。行政處罰法和具體城市管理法律規則中對實施行政處罰規定了“教育與處罰相結合原則、責令改正、警告”等勸誡性方式方法，在具體執法實踐中，執法人員應該區別不同的人和違法行為因時因地采取勸誡或者懲罰的方式。不管執法人員采取哪種方式方法都是為了消除被行政管理相對人破壞的管理秩序，恢復正常的管理秩序。

2.執法中應貫徹適用比例原則

城管執法在執法方式方法選擇、具體處罰種類選擇以及罰款幅度確定上都有一定的自由裁量性，這就需要執法人員在具體的行政行為中，根據具體的情況作出合理的選擇。作為行政法的基本原則之一的比例原則，既可以制約執法者也可以幫助執法者。所謂比例原則，是指行政機關在行使自由裁量權時，應在全面衡量公益與私益的基礎上選擇對相對人侵害較小的適當方式進行，不能超過必要的限度。城管執法人員在具體適用中應遵守以下幾個原則。妥當性原則，該原則要求城管執法人員要考慮所選擇的執法方式能否達到執法目的，如果該執法方式不能達到法律規定的目的甚至適得其反，則該選擇的方式不妥當。必要性原則，該原則要求城管執法人員面對多種可選擇的執法方式以實現執法目的時，應當選擇對相對人影響輕微的損害較小的方式。均衡性原則，要求城管執法人員選擇的執法方式對相對人權益的損害要小于實現公共利益目的限度。[6]

3.執法中應體現柔性管理方式

城管執法人員慣常的執法方式一般是采取罰款、沒收、扣押、強制拆除等強制性手段，這種手段雖然也是法律賦予的，但是往往會引發不可預測的突發事件或者付出很多的執法成本。城管執法人員在掌握運用強制性的行政執法方式的同時，還應積極學習和靈活運用各種非強制行政執法方式，也就是柔性管理方式，比如勸說、教育、行政指導、行政合同等非強制性方式。正如現在各地對流動攤販采取劃分“禁止區、限制經營區、經營區”予以分類管理，這樣與其長期游擊執法不如分類管理，在市容市貌、城市秩序與小販經營、弱勢群體之間取得平衡。博登海默曾指出：“法律的主要功能并不是懲罰和壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要而提供的規范性安排。使用的強制性制裁的需要越少，法律也就能更好地實現其鞏固社會和平與和諧的目的”[7]。城管執法人員應當多思考、多領悟柔性管理、柔性執法的方式方法，既管理好城市秩序又促進社會和諧。

（五）加強法制宣傳，培育市民規則意識

1.在內容上重視規則意識的養成

教育宣傳規則意識是現代文明的根基，人們在社會生活中有權享受秩序所帶來的一切利益和實惠，必然就有義務遵守規則對人們提出的基本要求和限制。但是許多的陳規陋習深植于人們的不知不覺行為之中，構成多元化的城市人口對現代化的城市管理所必要的秩序或者規則依然表現為不適應甚至完全漠視。城管執法的任務，就是引領、教育、示范在城市生活、工作的人們按規則行事，遵守既定的秩序。對于違反城市管理規則的相對人，城管執法人員除了嚴格處罰以捍衛秩序和規則的權威外，還應該宣傳普及法律規則，讓人們充分認識到不是城管執法人在管理他們，而是規則在管理他們；不是他們被迫遵守秩序和規則，而是他們習以為常地遵守秩序和規則。[8]

2.在形式上重視宣傳管理體制建設和宣傳手段方式的多樣化

一是在宣傳管理體制上宜集中一個口徑宣傳，避免對法律規則和政策的理解不一樣迷惑市民。針對不同的法制宣傳事項，應確定市級城管執法部門、區（市）縣城管執法部門以及城管執法隊伍和執法人員的對外法制宣傳權限。二是注意宣傳對象的多元化。應該說生活在城市內所有個人包括常住市民、暫住居民和流動人口、個體經營者等，單位包括黨政機關、學校、醫院、公司、企業等，都是城市管理法律規則的遵守者，都是城市管理法制宣傳的對象。三是注意宣傳手段方式的多樣化。宣傳手段上，除了借助傳統的報紙電視電臺外，還應深入社區、街頭、具體人群、具體行業去實地面對面宣傳，對具體的違法當事人的法律規則解釋宣傳。在方式方法上，除了慣常的發放宣傳書籍資料外，還可以在媒介上把一段時間內執法查處的典型案例以案說法、在重要街道和人員集中區域設置法制宣傳展板、召開新聞會通報新實施的法律、政策規定、執法行動以及執法查處的典型案例等。

參考文獻：

[1]周紅云.作為全新改革理念的社會治理[N].學習時報，2014-2-24.

[2]（美）喬萬尼•薩托利.民主新論[M].馮克利，閻克文，譯.上海人民出版社，2009：1—2.

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[5]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學出版社，2004：312.

[6]馬懷德，王柱國.城管執法的問題與挑戰--北京市城市管理綜合行政執法調研報告[J].河北省政法管理干部學院學報，2007（6）：54—72.

[7][美]E•博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999：345.

[8]楊建順.論構建和諧社會中城管執法的作用[J].法學家，2006（2）：60—69.

作者:陳藝 單位:成都市社會科學院社會與法制研究所