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《成都行政學院學報》2016年第3期

一、檢察建議的行政監督職能正當性分析

檢察機關是否享有對行政機關具體行政行為的監督權一直備受爭議，而這直接決定了檢察建議的行政監督職能的正當性與否。對此，筆者擬從法律和現實論述其行政監督職能的正當性。

（一）法律依據

檢察機關運用檢察建議對行政行為進行監督是具有憲法和法律上的依據。《中華人民共和國憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”也就是說，憲法為檢察院行使其法律監督職能提供了根本上的法律依據。《人民檢察院組織法》第1條也規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，這意味著檢察機關是我國的法定監督機關有權對行政機關的行政行為進行監督。《檢察官法》第33條規定：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著地應當給予獎勵。”從這一規定中，可以得知檢察建議是檢察機關行使其法律監督權的方式之一。除了以上法律之外，最高人民檢察院也通過頒布一系列的司法解釋來闡述其檢察建議監督職能的正當性。1992年最高檢在《關于加強貪污賄賂犯罪預防工作的通知》中明確提出各地檢察機關要“結合辦案，提出針對性的檢察建議，幫助發案單位總結經驗教訓，堵塞漏洞，改善管理，加強防范，特別要采取措施推動在執法部門和直接掌握人、財、物的崗位，建立有效的防范貪污賄賂等范圍的約束機制。”[1]2011年最高檢印發了《人民檢院檢察建議工作規定<試行>》，該規定中對檢察建議的適用范圍、形式、程序等方面進行了詳細闡釋，重點指出檢察建議是人民檢察院建議有關單位完善制度、加強制約和監督、完善社會管理和減少違法犯罪的重要方式之一，是人民檢察院踐行法律監督職能的突出表現。

（二）現實依據

黨的十五大鄭重提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”“發展民主，健全法制，建設社會主義法治國家。”[2]而“依法治國的核心、重心和難點是依法行政”。[3]行政權由于其自身的主動性和擴張性而在國家權力運行過程中表現得最為活躍，因此它的運行狀況直接影響國家的法治建設。行政權的濫用不僅僅會侵犯公民個人的權利和自由，同時也會滋生各種腐敗，更為嚴重點甚至會妨礙法治國家的建設。因此，對行政權力進行有效的制約和監督是依法行政的重要保障。目前，我國對行政機關的監督體系是多層次多方面的，包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督。[4]在整個監督體系中，檢察機關是國家的法定監督機關。由于檢察機關的專業性、獨立性和針對性，它對行政行為的監督發揮著無可置疑的重要性。在現實生活中，一方面，檢察院可以針對人民法院發出的判決、裁定、調解書提出檢察建議，維護司法公正。另一方面，檢察院也可以針對行政機關的違法行為、制度漏洞等發出檢察建議，督促其依法行政。因此，檢察建議是檢察機關行使其法律監督職能的重要方式，也是行政監督體系的重要補充。

二、檢察建議的行政監督職能的實踐探索

自《人民檢察院檢察建議試行規定》《刑事訴訟法》（2012修訂）《民事訴訟法》（2015修訂）中對檢察建議作出相關規定后，各級檢察機關對檢察建議的適用范圍、適用原則、提出程序等方面都有一定的了解，檢察建議被廣泛運用于行政監督中。通過對檢察建議的行政監督狀況的梳理分析發現不足，進而提出優化檢察建議的措施。

（一）檢察建議對行政監督實施現狀

隨著司法體制改革和行政執法體制改革的深化，檢察院的法律監督職能不斷強化，檢察機關運用檢察建議來完善單位制度、加強其內部的制約和監督，防止和減少違法行為的比例日益擴大，其的檢察建議的數量逐年遞增，并取得了一定的成果。目前，檢察建議根據其內容大致可分為五類：（1）再審檢察建議；（2）管理制度檢察建議；（3）民生保障檢察建議；（4）申訴檢察建議；（5）工作改進檢察建議。檢察機關廣泛運用檢察建議參與社會管理，其適用范圍廣泛，不僅針對訴訟活動中的行政機關的違法行為進行糾正，同時也對行政機關在具體的行政執法過程中的侵犯公民利益等違法、犯罪行為以及行政機關自身的體制漏洞進行規制。同時，檢察建議的工作成效明顯，對完善社會管理機制、強化對行政機關的監督、維護社會和諧發揮了重要的作用。從實際來看，檢察建議的回復率較高。根據上海市檢察院的統計，2011年共制發檢察建議1029份，收到回復894份，回復率達到86.9%。[5]可見，行政機關對檢察建議的接受度日益提高，大多行政機關在接收檢察建議后及時采取措施加強其內部的管理、減少違法行為的發生。

（二）檢察建議對行政監督的不足

盡管檢察建議在實踐中對行政行為的監督取得了一定的成效，然而由于我國處于社會轉型期和矛盾凸顯期，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因在一定程度上限制其行政監督職能的發揮[6]，因此，檢察建議對行政行為的監督仍存在不足之處。首先，缺乏法律依據。《人民檢察院組織法》作為檢察機關實行其檢察職能的根本依據，卻絲毫沒有提及檢察建議制度。而《刑事訴訟法》中對檢察建議僅進行原則上的規定，內容寬泛空洞。盡管最高檢出臺了《檢察建議試行規定》等司法解釋，對檢察建議的適用范圍、程序和制度進行了詳細的規定，但是司法解釋不等同于法規不能賦予檢察建議以法律上的效力。由于缺乏上位法，因而司法解釋、地方性法規及規范性文件中關于檢察建議的規定不同致使檢察建議的法律依據、范圍大小以及側重點各異。有的地方人大根據最高檢的《檢察建議試行規定》檢察建議的實施辦法，而有的地方則是根據本地檢察院的規范性文件實行檢察建議；有的機關的檢察建議側重對公益行政行為的監督，有的直接處理相對人的申訴等。當上述的檢察建議進行碰撞時，應優先選擇哪種檢察建議？理論依據是什么？其糾正方式又是什么？諸類的問題層出不窮。而這些問題的根源就在于缺乏統一的法律指導。其次，內容格式不規范。一方面，檢察建議的內容直接影響其被采納與否。實際中，有的檢察建議往往只是針對一個事實作出簡單地說明而并未明確指出問題所在，有的檢察建議雖然指出了問題但是往往缺乏深入的分析，抑或有的檢察建議只點明問題所在但是囿于自身缺乏專業性而未能提出切實可行的措施。這些不足都會大大弱化檢察建議的實施效果。另一方面，檢察建議的格式不統一會限制其嚴肅性和規范性。有的檢察院通過檢察建議書對行政執法機關進行監督，有的檢察院則是發行檢察建議書、糾正通知書來糾正行政執法機關的行為。此外，有的檢察建議上沒有回復期限的規定，有的檢察建議的發行單位落款為檢察院的內設部門等。檢察建議的形式不統一也成為制約其權威性的重大阻礙。最后，配套機制不完善。第一，反饋機制的不到位。在實際工作中，很多行政執法機關可能會采納與自身有利的檢察建議，而對那些不利于自身的檢察建議往往不予理睬。根據調查表明，那些被回復的檢察建議中，行政執法機關僅僅只是回復了該檢察建議并未真正采取措施去改進。因為檢察建議僅僅是種“建議”，并不具備法律上的強制力，所以行政執法機關實際實施與否并不影響其權力。此外，檢察建議的發出方也并未對被建議單位的整改措施進行追蹤調查，致使檢察建議往往只限于文字表面而未產生任何實際效果。第二，救濟機制的缺乏。行政機關由于其管理范圍的廣泛和專業性往往會導致檢察機關針對其行為提出的檢察建議存在錯誤，而在現行的規定中并未對檢察機關的錯誤檢察建議的處理作出具體的規定。

三、檢察建議的行政監督職能的完善

經過上述分析，可以發現我國的檢察建議在對行政行為監督的過程中存在三個問題，分別是法律依據的不統一、內容格式的不統一和配套措施的不完善。對此，筆者認為應從以下三個方面入手來完善檢察建議的行政監督職能。

（一）適用范圍的明確

盡管檢察機關是我國法定的法律監督機關，然而因體制、國情等因素致使檢察機關在實際中獨立行使法律監督職能時受諸多限制。同時，因缺乏專門的上位法規定致使檢察機關在適用檢察建議時存在諸多不足，如隨意性強、范圍不統一等。因此，明確檢查建議的法律依據和適用范圍是完善檢查建議的行政監督職能的必要途徑。首先，應修改《人民檢察院組織法》或出臺專門的法律賦予檢察建議法律效力。目前，《人民檢察院組織法》沒有任何條文對檢查建議作出規定且也沒有任何專門的法律涉及檢查建議，這不僅給檢察機關運用檢察建議帶來了困難同時也降低了檢察建議的嚴肅性。因此，應在《人民檢察院組織法》中增訂有關檢察建議的條文，保證各地區的檢察機關在適用檢察建議時有法可依。同時，還應出臺專門的法律對檢察建議的適用范圍、程序、主體、格式等各個方面作出詳細規定，確保檢察建議從調查環節到制發環節再到實施環節均有序進行。其次，應明確檢察建議的適用范圍保證行政行為不因地區差異而享有不同對待。參考諸多學者的觀點及《人民檢察院檢察建議工作規定》《人民檢察院民事訴訟監督規則試行規定》等規范性文件，筆者認為檢察建議應對以下四種行政行為進行重點監督：（1）行政主體存在的執法不當、違法行政或管理、制度中存在犯罪隱患的；（2）行業主管部門或主管機關存在的違法行為或管理、制度中存在犯罪隱患的；（3）行業主管部門或主管機關對本行業或部門的監督管理制度存在漏洞的；（4）具體的行政機關的違法行為和執法不嚴以及具體的管理、制度漏洞。同時，在檢察建議時，要注意以下四個“不”：（1）檢察建議的內容要與法律監督的本質相一致，要切實可行不可脫離實際，更重要的是不能干涉被建議單位的正常活動。（2）檢察建議不適用于抽象行政行為。（3）檢察建議不適用于無職務犯罪的黨委、政府和人大。（4）檢察建議不能用于協同同其他單位的日常行政安排。[7]

（二）規范性的統一

檢察建議的內容和形式直接關系被采納與否，因此檢察建議的規范性具有極其重要的意義。《人民檢察院檢察建議工作試行規定》中明確規定檢察建議必須包括以下五個方面：（1）起因；（2）問題；（3）意見；（4）法律依據；（5）回復時間。然而，這條規定僅僅只是對檢察建議的內容進行了原則上的規定缺乏后續的詳細闡述。在此，筆者擬對此展開討論。第一，問題的來源或建議的起因。任何一個檢查建議都是針對某一具體行為或現象提出的，檢察機關應對現行或行為的發生原因、特點和規律進行具體分析使被建議者認識問題的嚴重性。第二，應當消除的隱患及違法現象。檢察機關在檢察建議中應指明被建議者存在的問題確保他們能及時準確了解問題、解決問題。第三，具體的解決措施。這部分內容是檢察建議的重點內容，因此對該部分內容的闡述要具體明確，不能因理解不同而產生歧義。在該部分中，檢察機關還應提出具體的解決措施。提出的措施應可行性高、針對性強、操作性強且具有可推廣性，同時提出的措施應屬于法律法規范圍內且不干涉被建議者的正常管理活動。另外，針對某些高度專業性的建議事項，檢察機關應在詳細了解后或聘請相應專家后再提出建議確保檢察建議的實效性。第四，提出建議的法律依據。在檢察建議中，應明確載明該建議的法律依據。在法院的判決書中，對行為人所作出的處理意見均標明其法律依據以凸顯專業性、權威性和公信力。檢察機關應仿照法院的判決書，在檢察建議中明確寫明其建議的法律依據，確保被建議者真正認可檢察建議進而實施該建議。最后，應注明回復日期等其他事項。檢查建議的發出目的在于幫助被建議者停止違法不當的行為、完善管理制度，而及時的回復有利于增強檢察建議的效力，提高社會對檢察建議的認可，深化檢察建議的影響，因此被建議者的及時回復能快速推動檢察建議的實施。另一方面，《人民檢察院檢察建議工作試行規定》第7條第1款規定應當采取統一的格式制發檢察建議，但是并沒有規定到底應采取何種格式。最高人民檢察院可以召集專家，協商制作示范文書，并將該文書推廣至各個地區，要求各地檢查機關均按此格式檢察建議。同時召開檢察建議的學習會議，針對檢察建議的文章結構、文字表達、邏輯論述等進行指導以提高檢察建議的嚴謹性和邏輯性。

（三）配套措施的完善

配套措施的完善與否與檢察建議的實施有著緊密聯系。完善的配套措施有利于增強檢察建議的實踐性、保障檢察建議能有效實施；相反，殘缺的配套措施不利于檢察建議的后續跟進、降低檢察建議的有效性和威信。目前，檢察建議的實施主要存在兩個大問題，分別是回饋的落后和救濟制度的缺乏。對此，應完善檢察建議的反饋機制、增加檢察建議的救濟途徑。

首先，檢察建議的反饋機制應從回復和實施追蹤入手。一方面，應建立回復制度。當被建議者收到檢察建議后，應在規定的日期內回復，回復內容應包括改進進展、改進時間、改進主管人、改進效果。對于積極改進且效果卓越的被建議者，檢察機關可以建議其主管機關給予行政表揚。對于不采納不回復的被建議者，應針對具體情況采取措施。對檢察建議書的內容有異議，被建議者可與檢察機關協商消除異議；對檢察建議不重視的，檢察機關可要求其上級主管部門通報批評；對無當理由不回復檢察建議的，檢察機關可向其上級主管部門發出檢察建議請求其協助執行。另一方面，應當建立追蹤制度。在被建議者采納建議后，檢察機關應要求這些整改機關對其改進進程及時報告，必要情況下也可對機關的改進情況進行調查。對于那些已經取得卓越成效的建議應分析其是否能廣泛應用相類似的問題，并總結成功經驗；對于那些成效不明顯的建議，檢察機關應具體分析問題，找出原因，改進建議。

其次，應建立糾正機制和復議機制。檢察機關在檢察建議后經調查或被建議者申訴過程中發現其的檢察建議存在問題，可直接撤回或變更。若問題直接影響整個建議的實施，應及時追回檢察建議；若問題不大，可直接變更檢察建議。為了確保檢察建議的撤回權、變更權不被濫用，撤回、變更檢察建議都應先報告檢察委員會，經批準通過后方可撤回或變更。當然，如果上級檢察機關對下級檢察機關發出的檢察建議有異議，可直接糾正也可要求撤回。除了檢察機關本身的糾正機制外，也應賦予被建議者對檢察建議申請復議的權利。當被建議者對檢察建議有異議時，可向檢察機關提出書面復議。在復議的過程中，應說明異議的理由和依據。若檢察機關同意其異議理由，可直接撤回該檢察建議。若不同意，被建議者應執行檢察建議。當然，被建議者也可向上一級檢察機關提出復核，最終由上一級檢察機關和其主管部門一致作出決定。

參考文獻：

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[3]鄭傳坤，劉群英，行政公訴初探[J].現代法學，1994（6）：81-85.

[4]應松年.行政訴訟檢察監督制度的改革與完善[J]，國家檢察官學院學報，2005（3）：60-68.

[5]潘文婕.檢察建議制度之運行現狀及完善對策[J].上海法學研究，2013（6）：54-57.

[6]張衛平.轉換的邏輯-民事訴訟體制轉型分析[M].北京：法律出版社，2004：254-255.

[7]楊書文.檢察建議基本問題研究[J].人民檢察，2005（9）：20-24.

作者:邢星 單位:安徽大學法學院