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一、我國農村合作金融的發展特點

隨著我國農村金融市場的逐步開放，農村合作金融在經濟發展較快的地區已成為農村金融體系中不可或缺的重要構成部分。其對于緩解農村資金供需矛盾、提高農村金融市場資源配置效率、拓寬農村金融產品供給路徑、促進農村金融市場多元化競爭格局的形成發揮巨大作用。而落后及欠發達地區農村合作金融支農的作用和效益依然微弱。因各地生產力水平差異較大，而要實現合作金融在各地的規模效益仍需要相當長的一段時間。

二、我國農村合作金融的發展困境

隨著農村經濟改革的逐步深化，因歷史與制度上的各種原因，當前我國農村合作金融組織日益暴露出諸如功能定位不準、基礎立法與制度未跟進等諸多問題。

1、主體功能定位不準。依照國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》的規定，許多農信社已經改制為農村商業銀行或以股份制為主要產權形式的農村合作銀行。由此，按照合作制建立的我國農信社實質上已背離了合作金融的本質屬性和經營原則，正朝向商業性的社區銀行演進。以服務為目標合作制和以投資為取向的公司制，是適應不同市場需求的兩類現代企業制度。農村合作金融的作用不能簡單抹殺。雖然由于合作金融的制度變異，嚴重導致了其原有的功能減弱和異化，出現了有效金融服務不足的局面。但是，我國廣大農村依然存留著合作制生存的土壤。而且其產權結構和分配方式仍然體現了我國現階段生產力水平的層次性和不平衡性，能夠適應我國農村經濟發展的需要。其存在彌補了農業本身弱質性的客觀不足，是滿足農村弱勢群體融資需求的有效保證。因此，我國農村合作金融需要創新思路和重新定位。其合作制的特性依然必須得到政策和法律的扶持和保護。

2、立法相對落后。（1）立法位階相對較低。從上世紀90年代開始，為加強我國對農村合作金融機構進行監督和管理，央行和銀監會依照《銀行業監督管理法》就農村合作金融，先后分別出臺了一系列涉及機構設置、存貸和結算業務、資產負債比例、不良資產監測與考核等內容的相關規定和辦法。這些具體措施的制定為農村合作金融健康有序的發展做了某些制度性安排。但是，我國現行農村合作金融立法主要表現為各種行政規章，其法律位階較低，而且立法分散。而國務院印發的《深化農村信用社改革試點方案》和《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》則純屬政策性文件、穩定性差，很難為農村合作金融改革與發展提供更為充足的保障。（2）立法內容有失偏頗。2007年《農民專業合作社法》正式實施，農村的生產合作、消費合作實現了有法可依。但該法并未對農村社會各類主體舉辦合作金融組織的權利做出具體規定。而且部門規章也僅規定了農村信用社和農村合作銀行這兩種農村合作金融形式。目前我國仍缺少專門立法對農村合作金融的管理體制、業務范圍、經營原則、政策扶持等做出規定。現有立法同樣也忽略了農村合作金融因自身性質特點，在目標宗旨、經營范圍、組織機構、盈利模式等方面與商業銀行的差異。農村合作金融組織的存在及運行仍缺乏全面的法律支持。

3、基本制度缺失。（1）外部：缺乏有效的監管體系。我國農村合作金融組織分布分散，加之其業務管理凌亂無序、經濟運行環境復雜多變等現實因素給政府監管帶來諸多不便。況且，目前政府的監管職能主要是立足于如何強化其對農村合作金融機構進行約束和管制，而不是如何為之營造環境和提供服務。這種監管理念直接導致現有制度中極少有涉及其權益保護的內容。另外，因行業自律監管的匱乏無力，使現有的合作聯社淪落為政府行政干預的一種工具，以服務為主、管理為輔的行業自律組織未真正得以確立。因政府公權力的過度干預，許多農村合作金融機構已異化為以地方政府為支配主體的產權性質較為含混模糊的集體組織。（2）內部：治理機制不健全。合作金融的制度選擇必須建立在市場經濟對其的基本要求上。而合理明晰的產權關系則有助于降低交易成本和提高組織的運作效率。而我國農村合作金融因產權不清而直接導致社員因股權被忽視而脫離經營管理，企業因社員權利被架空而異化為少數人管控，經營原則因片面追求盈利而背離為農服務的經營方向等一系列錯位現象。這種重業務經營輕監督管理的運行模式導致授權方式不科學、職責界限不清晰、治理結構不健全，進而導致社員主體地位基本喪失、內控制度形同虛設、風險范圍與種類日益增多。

三、加強農村合作金融法制創新

當前我國農村合作金融的發展僅靠原有體制內的功能性修補仍難以真正取得實效，必須加強法制建設，進行體制機制和組織形式的創新，才能促進農村合作金融的健康發展。

1、立法理念上，樹立獨立自治理念。合作金融作為一種合作制經濟范疇，其不僅是一種特殊的產權組織形式，還是一種有效的經營模式。農村合作金融立法應本著社員所有、社員自治、為社員服務的立法理念，體現出自愿組織、民主管理和自我服務的自治法本質特征，成為擔負起滿足農村金融需求，促進農村經濟發展的基本功能的自主性市場主體。而這也正是合作金融的比較優勢所在。這種立法理念必然要求其立法改革的方向為：在立法功能上由事務管制功能轉向法制規范功能；在政府角色上由無所不包直接干預的參與者、支配者轉變為外部維護制度規范的服務者和監督者；在運管機制上強調利用資本充足率、流動性、杠桿化比率、資本積累和股權結構等宏觀監管指標來規范與增強合作金融的自治與自立；在組織形態上以允許其他符合農村金融市場要求和滿足農村金融實際需求的合作金融形式的合理存在，以形成布局合理、競爭有序的多元化格局；在立法內容上應明確農村合作金融基本性質和獨立地位，并著重調整農村合作金融在組織機構、業務經營和監督管理三個層面的關系。

2、管理體制上，建立有效的綜合性監管機制。我國農村合作金融組織管理體系的創新，必須確立以服務為主、規范為輔的管理模式，遵循政府間接監管與央行（銀監會）直接監管相結合、企業自主管理與行業自律管理相結合的管理原則。（1）政府對農村合作金融監管要從宏觀上保證農村合作金融的經營自主權，減少行政干預，充分體現經濟民主和經濟自由，將其作為一個獨立的市場經濟主體。（2）央行（銀監會）應對農村合作金融執行有關資本充足率、存貸款比例等關乎其資產質量、運營狀況和內控管理的具體業務實施監控，以引導其規范化運作。（3）企業自身應完善決策權、經營權、監督權的相互分離與監督的制約機制和資本約束下的風險管理機制，促使業務結構和資產結構的合理調配，提高其在人事任命、業務經營、資本運營、內部風險等方面的自我監督和管理能力。（4）建立合作金融協會等行業自治組織，充分發揮其調整成員內部各種關系與金融活動的自律監管作用，增強行業內部的控制力量，實現對農村合作金融的行業自治管理。

3、運行機制上，要堅持合作化和市場化相結合。農村合作金融作為合作經濟的特殊形式，同時體現了勞動者的勞動聯合與資本聯合兩種特性。而現代金融的基本特征是要素投入的集約化、資源配置的市場化。因此，提高其組織化程度和市場化力度，是農村合作金融創新發展和現代化的客觀需要，也是其維持自身生存與發展和提升競爭力的重要途徑。在合作方面，應當順應市場對組織化程度的要求，在堅持維護其合作制特性的基礎上，充分發揮其服務“三農”的比較優勢。在市場方面，農村合作金融的制度創新要充分考慮其市場承受力，有節制地推進其商業化經營改革，優化資源配置，提高資本使用效率，促進其提高管理能力和市場競爭能力。

4、規范內容上，在確立合作金融的性質地位、管理體制和管理原則的同時，還應對合作金融組織的成立條件與經營范圍、組織形態與治理結構、產權形式與股權設置、風險管理與存款保險、社員的權利義務與管理人員的法律責任等加以了全面系統的規范，消除不規范行為，將其日常的經營和管理活動納入法制化軌道，實現規范發展和穩健運營。

本文作者：楊永華單位：鄭州輕工業學院