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《廣東行政學院學報》2016年第5期

摘要：

法治是融匯民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結合；法治思維包括兩方面，即法律應當得到普遍服從的思維和良法之治的思維。法治思維是法治中國建設的主觀要件和重要內容。建設法治中國、培養和提高法治思維的具體途徑包括法治思維的培養、對法治中國建設主體中“關鍵少數”法治思維的引導、“法律應當得到普遍服從”的法治思維的形塑、“良法之治”的法治思維的形塑、營造有利于法治思維建設的社會環境。

關鍵詞：

法治；法治思維；法治中國建設

建設法治中國是黨的十八屆四中全會提出的戰略目標，意義重大、任務艱巨，正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《中央依法治國決定》）所指出：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。”法治中國建設是一個系統工程，需要多方面的要件共同發揮作用才能取得成功，缺乏任何一方面的要件就可能阻滯“工程”的進展，法治思維是法治中國建設非常重要的要件，是法治中國建設重要的主觀要件和融貫性要件，同時也是法治中國建設的重要內容。

一、法治與法治思維

（一）先賢的法治觀

法治主要是相對于人治而言的。古希臘思想家柏拉圖曾認為法律的統治是不可行的，主張賢人之治，“法律從來不能用來確切地判定什么對所有的人說來是最高尚和最公正的從而施于他們最好的東西；由于人與人的差異，人的行為的差異，還由于可以說人類生活中的一切都不是靜止不變的，所以任何專門的技藝都拒斥針對所有時間和所有事物所頒布的簡單規則”。[1]95然而，現實卻使柏拉圖一次次失望，甚至被賣為奴隸。在晚年，柏拉圖只得退而求其次了，他認為，如果統治者不是哲學家，而且在短時間內又無法使統治者變成哲學家，那么就應該以法治國，法律是第二等好的治策。[2]192柏拉圖的思想經歷了從人治到法治的重大轉變，而他的學生亞里士多德則繼承了他的法治思想，并將其發揚光大。亞里士多德認為：“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”[3]199時至今日，這段話仍然是對法治的經典表述，法治包含這兩重含義：

一、法律得到普遍的服從

這要求社會中的任何人無論地位高低，財產多寡都必須守法，這是對專制社會中的法外特權的否定，也必然要求當法律權威與個人權威發生矛盾和沖突的時候，任何個人權威應服從法律權威。

二、良法之治

良法不應僅從其規定的內容是否維護民主和人權來判斷，還要從其形式、制定的主體和程序等來作出判斷。

（二）現代法治的內涵圖像

給法治一個準確的界定仍然是一件很困難的事情，因為“‘法治’是一個融匯多重意義的綜合觀念，是民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結合”。[4]631我們嘗試通過描述現代法治的內涵以期獲得一個較完整的圖像。1.民主。法治中的“法”應當是人民及其代表所制定的法，是人民意志的體現，制定法律是人民當家作主的具體途徑和方式。如果法律由國王或者極少數的貴族制定，體現的是極少數人的意志，那么這樣的“法治”其本質還是人治。2.平等。法治一方面要求法律得到普遍、平等地遵循，任何人不能凌駕于法律之上，另一方面也要求法律的內容應當平等和公正。前者是要求法律適用之平等，后者是要求立法之平等。3.自由、人權、理性、文明。法治中的“法”的內容應當體現自由、人權、理性、文明的理念和價值，應當是“良法”。如果一部法律甚至是一整套法律體現的是奴役、野蠻、非理性以及對人權的漠視，這樣的法律越是嚴格執行不就越是與現代“法治”理念相差越遠嗎？4.秩序、效益。法治的目的是為人民服務，實現人民的福祉和社會的良好秩序。如果一部法律是嚴格依照法律程序由人民的代議機關制定，其內容也體現了“自由、人權、理性、文明”，但是其實施卻沒有帶來人民的福祉和社會的良好秩序，甚至帶來了較大的負面效益，那么這樣的“法”只是“看起來很美”，這樣的法治也不是真正的法治。真正的法治應當是能夠達到保障人權、實現人民福祉、維護良好社會秩序、促進社會發展等目的，實現內容與形式、實體與程序、價值與效益的完美結合。

（三）法治思維的界定

“法治觀念”、“法治意識”與“法治思維”這三個概念的含義比較接近，但又有所不同。《中央依法治國決定》對黨員干部的要求是“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，而對于全社會的要求是“推動全社會樹立法治意識”，對前者的要求明顯高于后者，原因在于黨員干部是法治建設的組織者、領導者、實施者，對其有較之于廣大人民更高的要求是情理之中的事情，公民、法人和其他組織在大多數情況下是守法者而不是立法者、執法者、司法者，對其要求是有法律意識。“法治意識”和“法治觀念”兩個概念比較接近，一方面強調要有這樣的意識和觀念，另一方面又表明這樣的意識和觀念只是眾多意識和觀念的一種，甚至不是主要的意識和觀念，只要有這樣的意識和觀念就可以。法治思維的要求更高，一方面強調這是一種思維方式和模式，另一方面又表明這樣的思維方式和模式非常重要，甚至是最主要的思維方式和模式，再一方面側重于主動性和積極性，即運用法治思維立法、執法、司法。所謂“法治思維”，本文的簡單界定就是行為主體從事社會活動時應當或者已經遵循的最基本的思維方式和模式，包括法律應當得到普遍服從的思維和良法之治的思維，是法治的“知、情、意”①的有機結合，是行為主體依法而行的前提和基礎。具體來說，法治思維應當是具備法律的知識、實行法治的情感和踐行法治的意志三者的有機結合。首先，應當具備法律基本知識，知道行為的準則，不論這種“知”是自發的還是自覺的；其次，要有實行法治的熱情，愿意為此付出努力；最后，要有踐行法治的意志，即使有困難和阻力也有決心實行，即使與自己的利益有沖突也有毅力克服，如果一個人具有法治的“知、情、意”，那么他就具有法治思維，法治的“行”就是水到渠成、順理成章、呼之欲出的事情了。如果一個人僅僅具有法律知識還不能說他有法治思維，難道我們能說一個知法犯法，甚至故意犯罪的人有“法治思維”？一個人具有法律的基本知識，又有實行法治的情感還不能說他有法治思維，因為實行法治必然會遇到各種困難和阻力，如果僅有知識和熱情而沒有意志和毅力是不可能轉化為實行法治的行動的，因此，只有法治的“知、情、意”三者有機結合，才能形成法治思維。隨著時代的發展人們法治意識的提高，公民通過法定方式廣泛參與立法、執法、司法、監督國家機關，人民也逐步從比較純粹的消極的守法主體逐步演變成為運用法治思維參與治國理政的積極主體。因此，我們現在對全社會的要求是“樹立法治意識”，這僅僅是基本的、初步的要求，在全社會的法治意識基本建立起來之后，可以而且應當提出“法治思維”的要求，只有當黨員干部和廣大人民都具有法治思維之時，法治中國的建設才能更好地穩步推進。法治思維是法治中國建設的主體中國共產黨和全體人民都應當具備的主觀要件，同時也是法治中國建設的重要內容和融貫性要件。

二、法治思維的內容

“法治思維”簡言之就是法治的思維，就是依據法治的精神和原則進行思維的方式、活動和過程。法治包含兩重意義，相應地，法治思維也包括兩重含義：其一、普遍服從法律的思維。法治思維最基本的含義應當是服從法律、遵守法律，如果人們視法律為無物，“無法無天”，這樣的社會不管怎樣也不能稱之為法治社會，這樣的思維缺乏法治思維最基本的特性。法治思維要求每一個人都遵守法律，沒有任何例外，連“一把手”也不例外，因為“不管一個國家的政體如何，如果在它管轄范圍內有一個人可以不遵守法律，所有其他的人就必然會受到這個人的任意支配”[5]52。其二、良法之治的思維。如果一個社會只是要求每一個人都遵守法律，法律本身并不符合正義，那么很難將這個社會稱之為法治社會，這樣的思維稱之為法治思維確實有點勉為其難。因此，法治思維包括兩個大的方面，即法律應當得到普遍服從的思維和良法之治的思維，每一個方面都有其豐富的內容。

（一）普遍服從法律的思維

亞里士多德為什么將“法律獲得普遍的服從”作為第一重意義，而將“大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”作為第二重意義，難道說“法律獲得普遍的服從”比“制定良好的法律”還重要？仔細思考一下，確實如此，只要是“法律獲得普遍的服從”，哪怕法律本身是惡法，也能夠讓民眾有一個合理的預期，也比雖有良法而得不到普遍的遵守要好，如同我們玩一個游戲，游戲規則不合理但是參與者都嚴格遵守，那么這個游戲也能夠進行下去，雖有合理的游戲規則但參與者都不遵守，那么這個游戲根本就玩不下去。我國古代的名言“王子犯法與庶民同罪”常常被人們用來說明中國古代的平等執法，其實這句話恰恰說明中國古代沒有“法治”，因為這句話里沒有包括皇帝，恰恰表明皇帝凌駕于法律之上。如果我們說“皇帝犯法與庶民同罪”，那么這個社會就不同了。“法律應當得到普遍服從”的思維，最主要的要求就是政府帶頭守法，接受法律的規范和約束，“真正的法治政府不僅要求依法治理社會，要求公眾守法，真誠信仰法律，樹立法治意識，讓守法用法成為一種習慣，而且更重要的是要求政府公務人員守法誠信，依法用權，真誠信仰法律，樹立法治思維，真正做到嚴格依法行政”[6]。法律應當得到普遍服從的思維具體包括：普遍性思維；規則思維；程序思維；說理思維。

1.普遍性思維

普遍性思維包括兩層含義，一是法律應當得到普遍的服從，法律面前人人平等，反對特權，反對任何人凌駕于法律之上；二是法律本身是一個普遍性的法則，而不是一個特定的、具體的命令。法律簡約掉了諸多的個性和特殊性，只保留了一個規則的框架和形式，例如一個人涉嫌犯罪要追究其刑事責任，在分析主體要件時，我們只考慮法定的要素如年齡、精神狀態等等，其他的非法定要素如血型、星座、基因、身高、體重、種族和家庭出身等等各種個性化的要素都不予考慮也沒辦法考慮。這兩層含義的本質就是：法律提供了一個普遍性的框架和模式，任何人的行為都會被這個框架和模式進行衡量，沒有被納入這個框架和模式的“個性化”的因素都被過濾掉了，都不被考慮，法律之下沒有“法外之人”也沒有“法外因素”。

2.規則思維

法律就是人的行為規范。規則思維也是規矩思維，要求我們每一個人要尊重憲法和法律的權威、敬畏憲法和法律，遇到問題講法而不是講“官”的大小、地位的高低、關系的親疏，哪怕你是總統，我是平頭老百姓，但是你的言行是違法的，我的言行是合法的，那么你的言行就是錯的，我的言行就是對的。“憲法法律至上”的本質就是規則至上，是規則思維的具體體現。

3.程序思維

法律是普遍性的行為規范，規范行為的規則有兩種：實體規則和程序規則。前面講的規則思維就包括實體規則思維和程序規則思維，為什么還要單獨提出程序思維？這是因為一方面，我們常常有重實體輕程序的傾向，很多人認為只要實體合法就行，程序合法與否并不重要，例如在行政處罰時，認為只要處罰數額合法，實施過程中的程序不合法也無傷大雅；另一方面，從法律的角度看，程序優于實體，程序合法是實體合法的前提、基礎和保障，程序如同算術中的運算法則，只有依據先算乘除，再算加減，先算小括號里的，再算中括號里的，最后算大括號里的這樣的“程序”，才能保證運算結果的正確，如果不依據這樣的“程序”也得出了正確的運算結果，那純屬巧合，這樣的運算仍然是錯誤的；再一方面，程序思維也是“說理”的需要，考試的時候做算術題要求有步驟，要讓閱卷人知道答案是怎么來的，法律也是如此，“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”，只有通過合法的、正當的程序，才能“以理服人”，人們才能看得見結論是如何得出的，才能心服口服；最后一方面，程序是實現其他社會價值的重要保證，“為國家治理行為的規范運行構筑了控制軌道，它是實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威的必要條件”[7]。程序思維要求我們嚴格依據法定程序辦事，違反法定程序的行為和違反實體規定的行為同樣都是違法行為。

4.說理思維

法律規則是一個簡約掉了諸多的個性和特殊性的行為模式，法律規則往往具有較高的抽象性和原則性，因此適用法律往往并不是一個非常簡單的、一目了然的、機械的事情，這就需要說理和解釋。在司法實踐中，遵循程序是最起碼的“說理”，不講程序甚至沒有程序就直接給出結論，就是不講道理。一個案件的原被告雙方面對的是同樣的證據和法律，但是雙方都會有一套自己的說法，而且都“于法有據”，法庭可能會選擇支持其中一方的主張，也可能對雙方或者一方的主張給予部分支持，這實際上就是同一個案件有兩種或者幾種說法，那么哪一種說法是“合法”的呢？得到法庭支持的說法應當有充分理由的支撐，這些“理由必須是公開的，而不能是秘密的……理由必須有法律上的依據……理由必須有法律上的說服力”，[8]誰說的更有理誰就“合法”。法律有自己的解釋和適用技術，歸根到底就是說理的技巧和技術。說理思維并不是對法律的“陽奉陰違”，而是選擇和適用更合適、更恰當的法律，其實質是對法律的尊重和服從。

（二）良法之治的思維

法治思維除了普遍服從法律的思維之外，還包括良法之治的思維。良法之治的思維有三方面的要求，即法律應當形式良好的思維、法律應當實質良好的思維、依法民主科學立法的思維。

1.法律應當形式良好的思維

法律首先要符合法律的基本特征和形式要件，也就是說法律首先要是“法”。美國學者富勒關于法的內在道德的論述實際就是對于法律的形式要求，他認為法的內在道德包括八個要素：一般性或普遍性；公布；可預測性或非溯及既往；明確；不矛盾；可為人遵守；穩定性；官方的行為與已公布的規則的一致性。[4]64-65這八個要素就是一部法律應當具備的形式要求，它無關于法律的具體內容是否合符正義、是否保障人權、是否維護了民主，而只是關乎這部法律是否是一部符合基本形式要件的法，這些形式要件保證了它是一部法律而不是一個通知、計劃、廣告、小說或者別的什么東西。因此，法律的制定者和參加者一定要有制定形式良好法律的思維，如果制定出來的“法”連法都算不上，何談“良法之治”。

2.法律應當實質良好的思維

所謂實質良好的法律就是法律的內容體現了公平、正義、民主、人權等良好的價值追求。法律往往通過賦予公民廣泛的權利，規范和限制國家機關權力的行使，來實現人權和民主等價值。當然，不同的國家對于法律應當具體體現怎樣的價值往往會有所不同，但是人性和道德有其相通之處，否則有關人權的對話就不可能進行。另外，一部實質良好的法律不僅要體現對這些價值的追求，還應當能夠通過實施達到好的效果，較好地實現了這些價值。制定實質良好法律的思維就是要求在制定法律時一方面要體現好的價值，另一方面也要達到好的實施效果。

3.依法民主科學立法的思維

良好的法律不僅僅表現在其形式和內容上，還應當表現在立法的主體和程序上，即立法的主體和程序應當是依法民主科學的，應當體現人民主權的精神，應當體現法律是人民的意志，也即是說立法的過程應當是良好的。依法民主科學立法是保證所制定的法律的形式和內容良好的必然要求。依法民主科學立法思維要求我們一方面應當依法制定法律，另一方面應當進行民主立法，特別是重要的法律更應當廣泛征求民意，再一方面應當進行科學立法，應當采取科學、合理的方式方法進行立法。依法民主科學立法的思維，表明“良法之治”也是人民制定的法律之治。

三、法治思維對于法治中國建設的價值

（一）法治中國建設的四個要件法治中國建設需要主體要件、主觀要件、客體要件、客觀要件等四個方面的要件。

1.法治中國建設的主體要件是中國共產黨和全國人民，即黨領導全國人民進行法治中國建設

《中央依法治國決定》指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義”，并且還指出：“堅持人民主體地位，人民是依法治國的主體和力量源泉。”如果不堅持黨的領導，不堅持人民主體地位，法治中國建設就沒有主體，法治中國建設就成了“無源之水、無本之木”。

2.法治中國建設的主觀要件是法治思維，是主體進行法治中國建設所應當具備的思想和思維方式

作為法治中國建設主體的黨員干部和廣大人民應當具備法治思維，特別是黨員干部更應當具備較強的法治思維和依法辦事能力。

3.法治中國建設的客體要件是中國特色社會主義法治體系，也就是說我們要達到的目標就是中國特色社會主義法治體系

《中央依法治國決定》提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”

4.法治中國建設的客觀要件是穩定、和平的國內外環境

戰爭的環境不適合法治建設，急劇轉型的社會也不適合法治建設，因為憲法法律的重要特點就是相對穩定，如果一個社會正處于急劇轉型之中，在這種條件下，即使有憲法和法律也會處于經常變動之中，法治建設難以有效推進。穩定、和平的國內外環境是法治建設的外部條件，同時法治建設的積極推進能保證國家的長治久安。我國正處于千載難逢的建設法治中國的大好時機，一方面要維護好社會穩定，創造法治建設的良好環境，另一方面要抓住當前有利時機積極推進法治中國建設。主體要件、主觀要件、客體要件、客觀要件等四個要件是一個相互影響、密切聯系、缺一不可的有機整體，主體要件揭示誰是建設主體，主觀要件揭示作為建設主體應當具備的思維方式和思維能力，客體要件揭示建設的目標對象，客觀要件揭示進行建設應當具備的客觀外在條件。法治中國建設的四個要件分別是：中國共產黨領導全國人民；法治思維；中國特色社會主義法治體系；穩定、和平的國內外環境。聯結起來表述就是：在當前穩定、和平的國內外環境下，中國共產黨領導全國人民，運用法治思維建設中國特色社會主義法治體系。法治中國建設的四個要件分別表明了這個“系統工程”建設和施工的主體、主體應當具備的思路和思維、工程的藍圖和目標、建設和施工的內外環境。這四個要件都是不可或缺的，缺少任何一個要件“工程”建設就不可能成功。

（二）法治思維是法治中國建設的主觀要件、融貫性要件、重要內容

法治思維是法治中國建設的主觀要件，是法治中國的建設主體應當具備的思維和精神特質；也是融貫性要件，貫穿于法治中國建設的各個要件和整個過程之中；還是法治中國建設的重要內容之一，是我們需要建設的法治中國的核心“軟件”。

1.主觀要件

法治思維是法治中國建設的前提，為法治中國建設主體提供凝聚共識的平臺。“沒有革命的理論，就沒有革命的行動”，同樣，沒有法治思維就不可能有法治建設，從這種意義上說法治思維是法治中國建設的前提，建設主體特別是最主要的領導者一定是有良好的法治思維的，否則不可能提出法治中國建設的目標和構想。法治思維是一種思維的模式和范式，建設主體有共同的法治思維模式，才能有“共同語言”，才能凝聚共識，才能對“法治中國的藍圖是怎樣的、如何建設法治中國”諸如此類的重大問題有相對一致的思考和回答。只有越來越多的人有了較高的法治思維，才能凝聚越來越多的有識之士積極投身于建設之中，法治中國才能啟動、加速、駛上穩步發展的快車道。

2.融貫性要件

法治思維是融貫性要件，貫穿于法治中國建設的各個要件和整個過程之中。具體來說，它貫穿于建設主體之中，是建設主體應當具有的思維；貫穿于客體要件之中，設定法治中國建設的總目標是法治思維的具體體現，而且法治思維本身是是法治中國建設的重要目標；貫穿于客觀要件之中，長期穩定、和平的國內外環境需要運用法治思維、切實實行法治才可能得以實現。法治思維融貫于法治中國建設的整個過程和所有的環節之中，因為法治中國建設的整個過程和所有的環節都是建設主體積極推進的。

3.重要內容

法治思維是重要內容，是法治中國建設目標的重要組成部分。法治中國建設不僅僅是要建設完備的法律及其實施體系，而且還應當進行法治思維建設。如果說前者是“硬件”，那么后者就是“軟件”，兩方面都非常重要，缺一不可；沒有“軟件”的支撐，再好的硬件也不能發揮其作用。“如果只有制度的變革，思維方式不能及時跟進的話，就會因思維路徑的不一致而陷入困境”，[9]因此，我們在建設法律及其實施體系的同時，積極推進法治思維建設，將提高黨員干部和廣大人民群眾的法治思維作為法治中國建設的重要目標和任務。

四、培養和提高法治思維的具體途徑

培養和提高法治思維是一個非常復雜而艱巨的任務，一方面，“法律不是由從上到下的等級決定的，而是不同中心并行地處于相鄰的系統中”[10]158。人們全面、準確、深入地把握法律的含義就不是一件容易的事情；另一方面，“就一般規律而言，治國理政的思維作為價值觀的一種形態，其不僅深受經濟形態、社會結構的影響，而且政法思想、主流意識形態都會對其產生重大影響，”[11]344-345在各種或有利或有弊的影響之下培養和提高法治思維絕非易事。

（一）法治思維的培養：教育、培訓、宣傳和專業人員的輔助

法治思維是一種思維，思維以一定的知識為基礎，有自己的思維模式、方式和技巧，雖然并不要求全國人都成為法律專家，但是要求每一個人具備與其日常生活、本職工作相關的基本法律知識應該說并不過分。即使一個人要掌握基本的法律常識也需要相當時間的學習，更不用說一個領導干部要掌握與本職工作有關的法律知識和技術了。因此，我國應當采取多種方式培養和提高人們的法治思維。

1.教育和培訓

教育和培訓都是有組織的學習活動，只是前者是比較正式的、時間較長的學習活動，后者是比較靈活的、時間較短的學習活動。《中央依法治國決定》多次提到要加強法治教育和培訓：要求把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程；要求用馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領高校、科研機構法學教育和法學研究陣地；要求堅持普法教育，把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作；要求完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課；要求把法律知識學習納入軍隊院校教育體系、干部理論學習和部隊教育訓練體系，列為軍隊院校學員必修課和部隊官兵必學必訓內容。

2.輿論宣傳

我們黨和政府歷來重視輿論宣傳的作用，善于利用新聞媒體把自己的思想主張傳遞給廣大人民。一個媒體的法治思維的高低決定著其節目是引導人們提高法治思維還是相反，一些媒體報道案件時常常先入為主，有的甚至為此造成了不良社會后果，即使對于一些基本事實清楚的案件，媒體也不能添油加醋，極盡夸張之能事，也不能為了博人眼球而沒有起碼的法治思維。除了宣傳以外，文藝作品對人的思想的影響也很大且潛移默化，甚至在某些方面對人的思想的影響力超過了宣傳。批判古代和當代作品中的反法治的、“無法無天”的思想，引導人們創作和推廣蘊含法治思維的文藝作品很是重要。

3.專業人員的輔助

法制機構的人員和法律顧問是協助領導干部從合法性的角度，以法治思維處理問題的法律專業人員，同時也是幫助領導干部提高法治思維的重要力量；一方面他們在工作實踐中讓領導干部知道怎樣運用法治思維處理問題，另一方面他們也直接給領導干部講解法治思維的有關理論和知識。

（二）對法治中國建設主體中“關鍵少數”法治思維的引導：考核、選拔與調離

在省部級主要領導干部“學習貫徹十八屆四中全會精神、全面推進依法治國”專題研討班開班式上，強調全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。各級領導干部是“法治建設的‘責任人’”，也是黨的執政權和國家立法權、行政權、司法權的“執行人”，在全面推進依法治國中舉足輕重，“決定著全面依法治國的方向、道路、進度。”[12]雖然說黨和人民是法治中國建設的主體，但是領導干部是“關鍵少數”，只有“關鍵少數”的法治思維提高了，才能夠引領“最大多數”。“路線確定之后，干部就是決定的因素。”[13]526領導干部應當身體力行、率先垂范，時時以法治思維對自己的言行加以檢視，努力使自己的言行成為提高全社會法治思維的正能量，努力使自己成為踐行法治思維的典范。在現實生活中，有的黨員干部的行為不符合法治思維，有的黨員干部的言語不完全符合法治思維，例如有些領導做決策，只看上級領導怎么說，只看這樣的事情習慣上是怎樣處理，不看法律法規的相關規定，不看法律法規是否已經發生變動。除了教育、培訓和輿論宣傳的引導以外，還可以通過激勵和懲戒的方式對領導干部加以引導，正如《中央依法治國決定》所提出的：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位”。

（三）“法律應當得到普遍服從”之法治思維的形塑：監督和追責、違法必究

“法律應當得到普遍服從”是一個思想理念，教育和倡導還不足以讓它深深扎根于人的內心，只有在要求人們嚴格遵守法律的同時進行監督并對違法者一視同仁地追究責任，人們的法治思維才能得以形塑和深化。這里特別注意兩個問題：一視同仁地監督和追責；嚴格追究違反法定程序的行為。這兩個問題的本質是任何人違反法律都應當一視同仁地被追究，違反法律的任何規則都應當一視同仁地被追究法律責任。

1.一視同仁地監督和追責

法律應當得到普遍服從，法律面前人人平等，當然包括對違法者無差別對待地追究法律責任。如果違法能辦成事，“跑部者”錢進，不守規矩者被提拔；守法辦不成事，老實做事的人吃虧，守規矩者不被重用，在如此法治不彰、違法不究的環境下，還有誰會在乎法治思維？如果一邊高喊“法律面前人人平等”，一邊對有些人的行為不監督或者對其違法行為視而不見而對另一些人的行為嚴于監督或對其違法行為嚴加處罰甚至法外處罰，如此這般還要人們形成“法律應當得到普遍服從”的法治思維？只有違法必究，違法者寸步難行，人們才真正相信“法律應當得到普遍服從”的法治思維，法律的權威才能在人們的心中豎立起來，人們才會心甘情愿地遵守法律、服從法律、信仰法律。

2.嚴格追究違反法定程序的行為

一些人認為違反程序是小事甚至不是事，因此就對違反實體規則者嚴懲不貸，而對違反程序規則的人從輕發落甚至不予追究，這種思想完全不符合法治思維。一方面，既然實體規則和程序規則同樣都是法律規則，就應當同樣被遵守，違反了任何規則都應當被追究法律責任，因為所有的法律規則都應當被遵守，法律是一個整體，法律的尊嚴也是一個整體。另一方面，違反程序的危害性絲毫不亞于甚至要大于違反實體的危害性，因為程序是得出實體結論的前提和先導，處理問題都是運行程序在先、得出結論在后，如果運行的程序都錯了，想要實體結論正確就只有靠運氣了，如同算術的運算法則錯了，運算結果正確就只是巧合。最后一方面，對違反法定程序的態度是判斷一個人是否具備法治思維的重要標志，如果一個人認為違反法定程序無傷大雅，那么這個人頂多只是個“半法治思維者”，實際上他是沒有法治思維的。

（四）“良法之治”的法治思維的形塑：依法民主科學立法，實現有“良法”可依

雖然說立法主要是立法機關的事，但是在當代中國立法也是廣大人民的事，“良法之治”的法治思維只有在人們參與立法或者遵從法律的過程中才能得以形塑，特別是在人們參與立法的過程中形塑，因為在參與立法的過程中人們才會比較全面的考慮法律的“良好”與否。

1.形式良好

形式良好，簡言之就是法要是一部法，符合法的形式要件，一篇論文、散文或者詩歌寫得再好也不是法。上文已經提到美國人富勒關于法的內在道德的論述實際就是對于法律的形式要求：一般性或普遍性；公布；可預測性或非溯及既往；明確；不矛盾；可為人遵守；穩定性；官方的行為與已公布的規則的一致性。

2.實質良好

法律的內容是否公平、合理、保障人權，是否能達到經濟發展、社會進步等好的效果是判斷法的實質是否良好的標準，“從終極性上說，法治的目的在于通過限制公權力，以保障人權”。[14]通常一般民眾判斷一部法律的好壞就是依據這些標準。

3.依法民主科學立法

這是從立法過程上對法律“良好”與否的判斷，包括對立法的主體、權限、程序、方式、方法等方面的考量。以上三個標準是評判法律的基本標準，人們在了解和掌握這些標準的基礎上，積極參與立法并提出可行性建議，依據這些標準來評判現有法律并提出修改意見，長期鍛煉，“良法之治”的法治思維就能夠得到形塑和提高。當然，對于立法工作者來說更應當有意識地在理論的指導下不斷學習和實踐，提高和深化“良法之治”的法治思維和立法水平。

（五）營造有利于形塑法治思維的社會環境：穩定、市場經濟、良法

法治建設和法治思維的形成都離不開穩定、和平的國內外環境，其中政治穩定是首要的條件；市場經濟也是法治經濟，市場經濟建設與法治建設相輔相成、互相促進，市場經濟的發展既需要又激活了人們的法治思維，社會主義市場經濟是我國法治思維成長的經濟環境。良好的法律體系是法治思維形成的重要條件，不可想象在一個法律體系非常不完善，諸多方面的法律還沒有制定出來的情況下，人們可以形成很高的法治思維。在法律嚴重欠缺的國家，人們無法可依，習慣于“無法無天”，法律都沒有，哪里來的法治思維；在一個惡法充斥的國家，法律得不到人們的遵從，不守法成為常態，法治思維無從談起。雖然我國的法律體系還不是很完善，但是到2010年底，一個立足中國國情和實際的中國特色社會主義法律體系已經形成，據《中國特色社會主義法律體系》白皮書“截至2011年8月底，中國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部。”而且從總體上說這個法律體系是“良好”的，體現了廣大人民的意志。我國有利于形塑法治思維的社會環境基本具備，但是我們還應當繼續努力，保持和發展和平穩定的國內外環境，積極建設社會主義市場經濟，繼續完善國家法律體系，營造更加有利于提高法治思維的社會環境。

注釋：

①心理學理論中的“知、情、意、行”有其確定含義，“知”指的是認知、觀念；“情”指的是情緒、情感；“意”指的是意志；“行”指的是行為。知、情、意是人類心理活動的三種基本形式，行是這些心理活動的外現。從本質上說，法治思維是一種內化于心的心理活動。

參考文獻：

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[3][古希臘]亞里士多德．政治學[M]．吳壽彭譯．北京：商務印書館，1983．

[4]張文顯．二十世紀西方法哲學思潮研究[M]．北京：法律出版社，1996．

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[7]蘇曦凌．程序之治:現代國家治理的基本特質與行為樣式[J]．廣東行政學院學報，2016，(1)．

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[9]陳金釗．高度重視法治思維的作用[J]．環球法律評論，2014，(1)．

[12]人民日報評論員．擔負起全面依法治國的重大責任[N]．人民日報，2015-02-04(5)．

[13]選集（第2卷）[M]．人民出版社，1991．

[14]呂世倫，金若山．法治思維探析[J]．北方法學，2015，(1)．

作者:寧立成 鄧超 單位:南昌大學立法研究中心 南昌大學法學院