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《公民與法雜志》2016年第11期

內容摘要：

疫苗接種是目前為止人類預防和控制傳染病的最便捷、最有效的手段。但是疫苗接種并非絕對安全，其包含著人類不可預知的風險。當風險一旦發生將會給受種者及其家庭帶來難以彌補的傷害。因此，需要國家對因接種疫苗導致的人身傷害承擔相應責任。而長期以來我國在相關領域理論和實踐層面都存在嚴重不足，因此需要對我國疫苗接種致害國家責任的現狀及存在問題進行深入研究，分析我國疫苗接種致害國家責任的理論基礎，并為其重構提出合理化建議。

關鍵詞：

疫苗接種；損害；國家責任

一、問題的提出

疫苗接種是目前為止人類預防和控制傳染病的最便捷、最有效的手段。根據世界衛生組織的統計和估算，疫苗接種每年可以避免全球約200萬至300萬人死亡。但不容忽視是，疫苗在預防和控制傳染病的同時，也因其自身無法消除的副作用給人類帶來巨大的風險。科學研究表明，疫苗并非絕對安全，即使疫苗質量合格，接種全過程符合相關規范要求，同樣會產生接種的異常反應。我國將疫苗接種異常反應定義為“合格的疫苗在實施規范接種過程中或者實施規范接種后造成受種者機體組織器官、功能損害，相關各方均無過錯的藥品不良反應”我國自2005年建立疑似預防接種異常反應信息管理系統(未包括港澳臺地區)以來，每年疑似預防接種異常反應人數持續快速增長，自2010年起已突破百萬（詳見表1）。①現實的嚴峻性不得不引起我們的高度關注。雖然從整體上看因疫苗接種造成人身損害的后果是小概率事件，但是這樣的小概率事件一旦發生將會給受害者及其家庭帶來難以彌補的傷害。因此需要國家承擔因疫苗接種致害產生的責任。接下來本文將對這一問題進行詳細闡述。

二、我國疫苗接種致害國家責任現狀及存在問題

我國疫苗接種致害的責任承擔因接種疫苗性質的不同而有所區別。根據2005年頒布實施的《疫苗流通和預防接種管理條例》（以下簡稱《管理條例》），我國疫苗可分為兩類。第一類疫苗是政府免費向公民提供，公民應當依照政府的規定受種的疫苗。具體而言，此類疫苗可分為1.國家免疫規劃確定的疫苗；2.省、自治區、直轄市人民政府在執行國家免疫規劃時增加的疫苗；3.縣級以上人民政府或者其衛生主管部門組織的應急接種或者群體性預防接種所使用的疫苗。包括乙肝疫苗、卡介苗、脊髓灰質炎疫苗等。第二類疫苗為擴大疫苗，是指由公民自費并且自愿受種的其他疫苗。包括甲肝疫苗、流感疫苗等。我國公民因接種第一類疫苗導致人身傷害時由國家承擔補償責任，對此《管理條例》第46條第1款明確規定：“因預防接種異常反應造成受種者死亡、嚴重殘疾或者器官組織損傷的，應當給予一次性補償。”而對于我國公民因接種第二類疫苗遭受人身傷害時，《管理條例》第46條第2款僅規定由相關的疫苗生產企業承擔對受種者的補償責任。由此可見我國疫苗接種致害的國家責任僅存在于因接種第一類疫苗所遭受的損害，而對于接種第二類疫苗導致損害后國家不承擔相應責任。這樣的歸責方式顯然不夠合理，其弊端主要有以下幾點：

（一）國家承擔責任僅限于接種第一類疫苗致害的情形，范圍上過于狹窄

我國將接種第一類疫苗視為公民對國家和社會應盡的義務，并通過國家強制力保障疫苗接種工作的實施，如果公民違反規定將受到相應懲罰。因此我們可以將接種第一類疫苗視為一種國家行為，當受種者因接種該類疫苗導致人身傷害時獲得相應的國家補償便無可厚非。雖然就第二類疫苗來講，公民可自主決定是否接種。當公民選擇接種時與醫療機構之間形成的是一種民事法律關系，且該種民事法律關系“是民法伴隨醫療行為調整醫患雙方人身關系和財產關系的結果，是醫患雙方間的人身關系和財產關系與民事法律形式相結合的產物，本質上是受民法強制保護的民事關系”。②但是這并不能免除相應的國家責任。如果國家在該類疫苗的監管環節存在問題時必須承擔相應的責任，而不是像目前該類疫苗的致害責任僅由疫苗生產企業承擔。

（二）國家責任僅限于補償形式，未規定國家賠償責任

《管理條例》僅規定我國公民因接種第一類疫苗導致人身傷害時由國家承擔補償責任，但并未引入國家賠償責任。理論上認為國家責任制度由國家補償制度和國家賠償制度組成。尤其是在疫苗接種領域，基于接種行為違法的國家賠償責任和基于損害結果發生的國家補償責任可能會同時存在，缺少任何一個都不利于當事人獲得完整的救濟。③然而當國家在預防接種工作中因為自身違法違規造成受種者人身傷害時，現有的補償責任顯然不足以彌補受種者因此遭受的損失。為了更好的彌補受種者所遭受的損失同時督促國家履行相關職能，筆者建議在疫苗接種致害時同時引入國家賠償責任。

（三）疫苗接種致害補償標準低且地區差異較大

《管理條例》第46條第2款規定：“因接種第一類疫苗引起預防接種異常反應需要對受種者予以補償的，補償費用由省、自治區、直轄市人民政府財政部門在預防接種工作經費中安排。”由于目前我國各地預防接種工作經費普遍有限，完成正常的預防接種工作尚且緊張，再承當相應的補償責任將使原本有限的經費更加捉襟見肘，不但無法提高補償標準彌補受種者損失而且會影響當地本年度正常的預防接種工作。又由于《管理條例》第46條第3款規定：“預防接種異常反應具體補償辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定，”因此各地區的補償標準存在較大差別。不僅表現在各地補償范圍不統一，還表現在各地補償金數額差別巨大，這樣嚴重影響了補償公平的實現。

三、我國疫苗接種致害國家責任理論基礎

通過對相關學說以及我國行政法一般理論的分析我們可以判斷我國疫苗接種致害中的國家責任性質上屬于行政補償。

（一）特別犧牲說

該學說起源于德國。19世紀末，德國著名公法學者奧托•邁耶提出了特別犧牲理論。奧托•邁耶認為，隨著社會經濟的不斷發展，國家公共職能也隨之擴大，因此國家侵犯公民利益的現象時有發生。當國家為了公共利益的需要而不得不侵犯公民利益時公民有義務承受由此帶來的各種負面影響。但是公民所受的損害具有公益性，應當由全體社會成員共同分擔。因此國家應給予這部分人以適當補償用以彌補其為了公共利益所遭受的損失。奧托•邁耶還認為，任何財產權的行使都要受到一定內在的、社會的限制，當財產的征用或限制超出這些內在限制時，即產生補償問題。也就是說，對行使所有權的內在的社會的限制是所有公民都平等地承受的一定負擔，不需要補償。然而，當這種負擔落到某個個別公民頭上，它即變成了一種特殊的犧牲，就必須進行補償。④例如國家推行疫苗接種是為了預防和控制傳染病，但是對于因接種疫苗造成的人身傷害國家必須給予一定的經濟補償。因為受種者接種疫苗是為了整個社會的利益考量，對此受害人作出了特別犧牲，根據特別犧牲理論應當獲得相應補償。

（二）公共負擔平等說

公共負擔平等說起源于法國。該學說認為，在民主、法治社會中每個公民都應當平等地享受權利、平等地分擔社會負擔。國家在任何情況下都應當平等地為全體公民設定義務。當社會上一部分人或個別人因為國家行為而承擔重于其他人的義務時，國家應設法平衡。因為國家行為的實施目的是為了公共利益，受益者是全體社會成員，由此產生的成本應當有整個社會分攤，當部分受害人承擔了社會全體成員的負擔時，國家應對這部分人所遭受的損失予以適當補償以實現社會公平。疫苗接種致害的國家補償責任正是來源于公共負擔平等說。國家出于預防和控制傳染病的目的強制要求社會成員接種規定的疫苗，通過預防和控制傳染病受益的是整個國家的全體公民。當部分受種者因為接種疫苗導致人身傷害時，國家應對這部分人遭受的損失予以適當補償，這體現了公共負擔平等說的精神。

（三）我國行政法一般理論

我國行政法一般理論認為，一行為若在性質上屬于行政補償必須具備以下三個構成要件。首先，該行為必須是由行政主體實施。理論上講，一個行政行為要想產生法律效果，不僅在內容上、程序上必須符合法律要求，而且行為主體必須同樣適格。我國《傳染病防治法》將傳染病防治工作的實施主體分為三類:各級政府衛生行政部門、各級各類衛生防疫機構以及各級各類醫療保健機構。依據行政法學的一般原理，各級衛生行政部門作為同級人民政府的工作部門，屬于國家機關，當然具有行政主體資格；各級衛生防疫機構作為法律、法規授權的組織，同樣具有行政主體的法律地位。各級各類醫療保健機構(主要指醫院)則屬于行政法上的受委托組織，雖然不具有行政法上的主體資格，但它作為計劃免疫工作的實施者,是基于法律、法規的規定并接受政府衛生行政部門的委托，在委托的范圍內行使職權。因此，各級政府衛生行政部門、各級各類衛生防疫機構以及各級各類醫療保健機構均是引起行政補償責任的適格主體。其次，該行為必須是行政主體實施的合法行政行為。《管理條例》第40條對預防接種異常反應這一概念作出了準確定義，因此在出現疫苗接種致害的情況下不存在賠償問題，對受種人因此遭受的損失應給予適當補償。再次，疫苗接種是政府履行社會公共服務職能為公民提供公共衛生服務的表現，國家基于醫療行為的特殊性以及對公民生命健康的考量，在法律上賦予相關機構以強制接種的權力并對公民課以相應的義務，此即公權力的行使。因此在我國因接種疫苗導致人身損害的責任屬于行政補償。

四、我國疫苗接種致害國家責任的重構

（一）拓展疫苗接種致害國家責任范圍

目前我國疫苗接種致害的國家責任僅包括因接種第一類疫苗所造成的人身傷害，未來我國有必要將接種第二類疫苗所造成的人身傷害納入到國家責任的范疇。第一類疫苗接種致害的國家責任很容易理解，由于我國相關法律法規對接種該類疫苗有強制性規定，因此，該類疫苗接種作為傳染病防治的重要手段已經被完全置于國家的管理之下。疫苗接種不僅是相關機構醫務工作人員依據法律法規的授權對特定對象實施的一種職務行為，而且是政府履行公共衛生職能為公民提供公共衛生服務的表現，更是國家意志的體現。有學者認為接種第一類疫苗所形成的法律關系在性質屬于政府行為，所形成的法律關系是一種行政法律關系。⑤接種第二類疫苗雖然是我國公民的個人行為，但是由于疫苗接種有著極強的專業性，普通公民由于受自身知識水平的限制根本無法對疫苗接種必要性、自身所需接種的疫苗種類以及適合接種的體質特征等相關專業知識作出準確把握，以至于在選擇接種時往往存在著盲目性，容易因為接種疫苗而造成人身傷害。而國家基于信息獨占性優勢相對于民眾自然具有較強的判斷力，國家能通過其擁有的專業能力、知識和信息，對風險領域中的錯誤、損害、因果關系等作出專業評估。⑥國家應充分利用其在醫學領域的專業知識引導公民在接種疫苗時作出正確選擇，而當國家怠于履行這種義務時便應當承擔相應責任。因此我們可以將接種第二類疫苗時的國家責任限定在國家怠于履行信息等告知義務的情況下。這種國家責任應當屬于補充責任，即公民在接種第二類疫苗導致人身傷害時仍應當首先向疫苗生產企業或接種單位追究其侵權損害責任，當國家存在可歸責的事由時再由國家承擔與其過錯相應的補充責任。這樣不僅對國家履行公共服務職能起到了督促作用而且可以在損害發生時適當提高補償標準以彌補受種者所遭受到損失。

（二）在國家責任中引入國家賠償責任，補充現有的國家補償責任

雖然《管理條例》規定我國目前的疫苗接種致害國家責任屬于補償責任，但是這樣的規定不利于疫苗接種致害國家責任的構建，應當在現有的國家責任中引入國家賠償責任。我國可以借鑒日本在相關領域的經驗，規定國家在疫苗接種前應當履行相應的告知義務，這類義務以受種者可以做出正確判斷為限。如果國家怠于履行該義務或者履行義務不適當則應當承擔違反規定義務的賠償責任，此時受種者可以依據《國家賠償法》向相關部門追究責任。這樣將國家補償責任和國家賠償責任并列，當受種者因接種疫苗致害時國家承擔補償責任，當國家違反告知義務時受種者可以向相關部門請求損害賠償。國家補償責任作為普通責任適用于一般情形，國家賠償責任則適用于國家存在過錯的特殊情形，顯然這樣規定較現有規定而言更加具體，對受種者權益的保障也更充分。

（三）適度提高疫苗接種致害的補償標準并減小各地差異

不同于因行政機關損害公民財產權而給予的行政補償，由于疫苗接種致害侵犯的是公民的生命健康權，而這一損害將給受種者及其家庭帶來難以彌補的傷害，因此國家在給予這部分人補償時應當適當提高標準，從而更好地實現補償公平。筆者建議我國應當改變現有的補償資金來源于疫苗接種工作經費的做法，借鑒美國和臺灣地區實行的疫苗傷害救濟基金制度，拓展籌措資金的渠道以提高補償標準。國家依法設立疫苗傷害救濟基金會，管理和運作基金，負責支付受種者所受損失。該基金會基金一方面來自預防接種工作經費，另一方面從疫苗生產企業該年度疫苗銷售金額中提取的適當比例，此外還可以來自社會各界的捐款。只有保證基金會有充足的資金才能提高受害者的補償標準，從而更好地實現補償公平。由于現階段我國不同地區經濟發展不平衡，各省份財政能力差異較大，因此我們應允許一定程度的補償差額的存在。但是目前補償費用差異過大并非僅由各省份經濟發展水平決定，更重要的是由不同的測算方法決定。⑦例如《四川省預防接種異常反應補償辦法》規定受種者因疫苗接種致害僅支付一次性經濟補償。而《北京市預防接種異常反應補償辦法(試行)》中，補償金額則覆蓋了醫療費、誤工費、護理費等相關費用。當受種者死亡時還包括死亡補償金、喪葬費、尸檢費用等。上海市的標準在此基礎上甚至包括交通費、鑒定費等。因此我們有必要在補償費用的原則性問題上進行統一規定。筆者建議各省份補償標準應在支付一次性經濟補償的基礎上增加醫療費、誤工費、護理費等相關費用的補償，具體補償范圍和補償標準允許各省份根據本地區社會經濟發展水平進行規定，在無法保證補償數額均等的情況下通過規定相同或相似的補償范圍一定程度上實現補償公平。此外國家應當根據本年度國民經濟發展水平制定出一個補償數額參考標準，允許各地區根據實際情況在此標準的基礎上適當調整，但是調整幅度不應超過一定限度。此外該標準應該根據國民經濟的發展每年適度提高以充分補償受種人所遭受的損失。

五、結語

雖然我國已經建立起較為完善的預防接種體系，但是與之相配套的科學合理的疫苗接種損害救濟制度尚未建立。只有真正理順疫苗接種致害時的國家責任，建立起符合我國國情的疫苗接種損害救濟制度，才能將公民因疫苗接種所遭受的損失降低到最小，才能更好地發揮疫苗在預防和控制傳染病方面的積極作用。

作者:樊裕 單位:鄭州大學法學院