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摘要：當(dāng)前水警執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題有：立法缺失，致使執(zhí)法無(wú)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)不一；水警機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，職責(zé)各不相同；水警隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、裝備落后，水上執(zhí)法能力有限；多頭管理，管轄范圍不明，協(xié)作機(jī)制不健全，等。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因主要有：管理部門(mén)對(duì)水警業(yè)務(wù)不夠重視，學(xué)界和從業(yè)者對(duì)水警業(yè)務(wù)的特殊性研究不夠，缺少水警專門(mén)人才培養(yǎng)，沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的水警培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，等。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一全國(guó)水警業(yè)務(wù)立法，整合水上執(zhí)法力量，加強(qiáng)水域治安裝備建設(shè)，建立全國(guó)性的教育訓(xùn)練體系，并開(kāi)展水警警務(wù)研究。

關(guān)鍵詞：水域警務(wù)；水警執(zhí)法；治安治理

在我國(guó)，水上警察通常被稱為“水警”，是警察隊(duì)伍的有機(jī)構(gòu)成部分。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，我國(guó)逐步引入西方警察制度，除香港、澳門(mén)和臺(tái)灣外，大陸最早建立的現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)就是1869年在上海成立的上海港港警總部［1］。民國(guó)初期，以清末水師舊制為基礎(chǔ)，沿江沿海省份相繼建立了較為完備的水上警察機(jī)構(gòu)。中華人民共和國(guó)成立后，水上警察機(jī)構(gòu)的名稱和管理體制幾經(jīng)變化。在此次機(jī)構(gòu)改革前，我國(guó)大陸內(nèi)陸及沿海地區(qū)負(fù)責(zé)水域警務(wù)執(zhí)法的力量共有五個(gè)部分組成，分別為港口公安機(jī)關(guān)、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)、公安邊防部隊(duì)、公安海警隊(duì)伍以及地方水上公安機(jī)關(guān)。依目前學(xué)者的劃分方法［2］，水域警務(wù)執(zhí)法分為水警執(zhí)法和海警執(zhí)法兩種，本文試從水警執(zhí)法存在的問(wèn)題入手，提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、水警執(zhí)法存在的問(wèn)題

與其他警種相比，水警雖建警時(shí)間較早，但目前隊(duì)伍規(guī)模較小，在體制機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、法制建設(shè)等方面都存在著許多亟待解決的問(wèn)題。

（一）立法缺失，致使執(zhí)法無(wú)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)不一當(dāng)前，水警執(zhí)法的依據(jù)主要有三類：一是法律層面，即最高立法機(jī)關(guān)制定頒布的法律，如《治安管理處罰法》《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，與這個(gè)層面具有同等效力的還有立法及司法機(jī)關(guān)的相關(guān)法律解釋；二是國(guó)務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，如《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《大型群體性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》等；三是公安部制定頒布的部門(mén)規(guī)章或相關(guān)文件，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安部關(guān)于重新統(tǒng)一內(nèi)河船舶戶口簿、船民證、臨時(shí)船民證的通知》《關(guān)于做好水上簿證牌管理工作的批復(fù)》等；四是各地方立法機(jī)關(guān)出臺(tái)的地方性法規(guī)，如江西、江蘇、重慶等省級(jí)人大出臺(tái)的水上（域）治安管理?xiàng)l例，武漢、廣州等省會(huì)所在地市人大出臺(tái)的水上治安管理?xiàng)l例等；五是各地方政府出臺(tái)的政府規(guī)章，如《浙江省內(nèi)河水域治安管理規(guī)定》《上海市水上治安管理暫行規(guī)定》《天津市水上治安管理規(guī)定》等。以上法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為水警執(zhí)法提供了相關(guān)的法律保障，但水上立法仍落后于實(shí)際需要，目前的立法僅僅解決了某一領(lǐng)域或部分領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)問(wèn)題，沒(méi)有從整體上規(guī)范水上執(zhí)法活動(dòng)。以問(wèn)題最為突出的水上治安管理為例，尚有不少法律規(guī)范上的真空地帶。一是部分水上危害行為未納入規(guī)范范圍，《治安管理處罰法》雖增加了一些對(duì)水上具有社會(huì)危害性行為的處罰規(guī)定，但遠(yuǎn)不能涵蓋現(xiàn)實(shí)中水上發(fā)生的所有具有社會(huì)危害性的行為。比如非法扣船、非法打撈或使用“三無(wú)船舶”、非法載客等行為都未納入管理行為之列，也未設(shè)定相應(yīng)處罰。二是當(dāng)前法律賦予的水上治安管理手段欠缺，不能應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的治安形勢(shì)。比如，對(duì)船舶缺少相應(yīng)的管理措施。水上的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和違法犯罪活動(dòng)都離不開(kāi)船舶，可是船舶登記的主管部門(mén)是海事或漁政管理部門(mén)，尤其是快艇還未納入相關(guān)部門(mén)的管理范圍。公安機(jī)關(guān)如不掌握船舶的有關(guān)信息和資料，實(shí)施治安管理將無(wú)從談起［3］。三是當(dāng)前法律對(duì)涉水行業(yè)缺少治安監(jiān)管措施的規(guī)定。如采砂業(yè)、打撈業(yè)、船舶擱淺施救業(yè)、船上油污及垃圾處理環(huán)保服務(wù)業(yè)、船舶超載減載過(guò)駁業(yè)等行業(yè)的企業(yè)，往往打著合法、環(huán)保、服務(wù)、救助的旗號(hào)實(shí)施亂收費(fèi)、強(qiáng)迫交易、敲詐勒索等違法犯罪活動(dòng)。四是對(duì)船舶簿證牌的管理對(duì)象及發(fā)放范圍也未通過(guò)立法進(jìn)行統(tǒng)一，各地規(guī)定不同。

（二）水警機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，職責(zé)各不相同在我國(guó)，負(fù)責(zé)大陸水上（內(nèi)河、湖泊、港口）及周邊區(qū)域公安執(zhí)法工作的水警機(jī)構(gòu)名稱各不相同，且隸屬關(guān)系不同。有交通運(yùn)輸部所屬的航運(yùn)公安局及其公安分局、派出所，港口公安局及其公安分局、派出所和海事公安局及其分局，還有地方省、市、縣公安機(jī)關(guān)所屬的水上公安機(jī)構(gòu)。以地方水上公安機(jī)關(guān)為例，基層水警機(jī)構(gòu)的設(shè)置和名稱較為混亂，有的稱水上派出所，有的稱水上分局，有的稱水警大隊(duì)、水上治安管理大隊(duì)、水上警察綜合執(zhí)法大隊(duì)。因水警機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系不同，權(quán)力來(lái)源不同，各地水警機(jī)構(gòu)的職責(zé)也各不相同。比如，交通運(yùn)輸部下屬的長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)長(zhǎng)江干線中央水域的事權(quán)管轄，港口公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)港口水上及周邊區(qū)域的事權(quán)管轄；同樣是港口公安機(jī)關(guān)，因歷史原因，各自職責(zé)也不相同；同樣是地方水警機(jī)構(gòu)，職責(zé)范圍也不相同。比如《重慶市水域治安管理?xiàng)l例》規(guī)定：“本市行政區(qū)域內(nèi)江河及其河道內(nèi)、常年洪水警戒線以下的區(qū)域，湖泊、水庫(kù)及其消落帶，江河、湖泊、水庫(kù)中的島嶼以及水域相關(guān)場(chǎng)所的治安管理適用本條例。”而《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》則規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊、水庫(kù)等水域及其岸坡鄰水一側(cè)區(qū)域，以及岸坡兩側(cè)從事水產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位的治安管理，適用本條例。”

（三）水警隊(duì)伍整體素質(zhì)不高、裝備落后，水上執(zhí)法能力受限經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為執(zhí)法一線的水上派出所民警年齡普遍偏大，平均在40歲以上，除長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)外，其他水警部門(mén)近十年新進(jìn)人員很少。同時(shí)水警機(jī)構(gòu)的編制多數(shù)被占用，編制數(shù)與實(shí)有數(shù)相差較大。目前從事水域警務(wù)工作的人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)水警專業(yè)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，絕大部分是在進(jìn)入水警機(jī)構(gòu)后進(jìn)行在職培訓(xùn)上崗，其知識(shí)的系統(tǒng)性和專業(yè)性普遍不強(qiáng)，民警水上執(zhí)法應(yīng)當(dāng)具有的駕船、游泳、救護(hù)、攀爬、跳幫等技能普遍缺乏。同時(shí)，水警機(jī)構(gòu)普遍缺少水上執(zhí)法專用裝備，沒(méi)有裝備就談不上訓(xùn)練和使用，執(zhí)法的效果大打折扣。以近海港口為例，一方面缺少專用的海上執(zhí)法船只，無(wú)法做到快速反應(yīng)。遇有警情要么臨時(shí)借用港口作業(yè)拖輪，該類船只在穩(wěn)定性、防碰撞方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但其航速低，操作性不夠靈活，還要受到吃水等因素的制約，即使發(fā)現(xiàn)作案船只也無(wú)法實(shí)現(xiàn)快速圍追堵截；要么爭(zhēng)取當(dāng)?shù)貪O民的幫助，利用他們常年經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)漁業(yè)資源的海上技能對(duì)涉案船舶進(jìn)行阻攔，但該方法同樣存在諸多弊端和安全隱患。另一方面缺少空中力量支援，碼頭海域范圍大，僅憑肉眼平面搜索目標(biāo)難度極大，很難在第一時(shí)間有效甄別嫌疑船只，一旦嫌疑船只脫離視線，則很難追蹤偵查，如果有直升機(jī)或者無(wú)人駕駛航拍設(shè)備，則可以給搜索工作提供不少便利。

（四）水域警務(wù)多頭管理，管轄范圍不明，協(xié)作機(jī)制不健全水域管理涉及公安、漁政、海事、港口、有關(guān)地方政府等多個(gè)部門(mén)，部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)往往缺乏一定的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，單一管理部門(mén)執(zhí)法力度不夠，方法不多。有時(shí)甚至有互相推諉的情況，導(dǎo)致管理不力。就水域警務(wù)來(lái)講，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.水警機(jī)構(gòu)管轄范圍不明以近海港口為例，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《辦理行政案件程序規(guī)定》，港口公安的海上管轄范圍是港口、碼頭工作區(qū)域或者水運(yùn)航線，但實(shí)際工作中對(duì)于近海錨地、航道等區(qū)域的管轄，與邊防部隊(duì)、地方公安機(jī)關(guān)存在爭(zhēng)議，給執(zhí)法工作帶來(lái)了阻礙。以長(zhǎng)江為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于長(zhǎng)江港航公安管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔2002〕1號(hào)）規(guī)定：“長(zhǎng)江港航公安機(jī)構(gòu)作為國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)。”該規(guī)定的管轄范圍較為籠統(tǒng)，而地方水警機(jī)構(gòu)也管轄長(zhǎng)江水域上發(fā)生的案（事）件，長(zhǎng)江港航公安機(jī)關(guān)與地方水警機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)江干流的管轄界限比較模糊，實(shí)踐中容易發(fā)生糾紛。2.與地方司法機(jī)關(guān)工作銜接不順暢比如，交通運(yùn)輸部于2012年下發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，要求海事局將發(fā)生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地港口公安機(jī)關(guān)辦理。海事案件多為發(fā)生在近海海域的交通肇事案件、重大責(zé)任事故案件等，但海事系統(tǒng)管轄是跨行政區(qū)域管轄，案件往往超出了港口公安的管轄范圍，指定管轄存在障礙，而地方檢法機(jī)關(guān)都是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，管轄的都是所屬行政區(qū)域內(nèi)的案件，需要多方協(xié)調(diào)，因此導(dǎo)致案件常常不能順暢辦理。3.水陸警務(wù)部門(mén)間執(zhí)法銜接不順暢以某沿海港口公安機(jī)關(guān)為例，該公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)客輪航運(yùn)過(guò)程中的乘警勤務(wù)，因此客輪船舶配備有乘務(wù)警察，但因受客觀條件限制，航行中公安機(jī)關(guān)無(wú)法依法進(jìn)行案件審核審批，不具備辦理案件的條件。當(dāng)航行中的船舶發(fā)生刑事、治安案件時(shí)，依照規(guī)定可以移交到達(dá)港公安機(jī)關(guān)辦理，但遇有疑難復(fù)雜案件，到達(dá)港公安機(jī)關(guān)多以船舶配備有乘警為由予以推托，對(duì)案件不予接收。

二、水警執(zhí)法問(wèn)題成因分析

（一）對(duì)水警業(yè)務(wù)重視程度不夠長(zhǎng)期以來(lái)，作為“水警”的水上公安機(jī)關(guān)僅僅是公安部門(mén)的一個(gè)小警種，一直處于邊緣地位。同時(shí)，基于事多事雜、多小事少大事、投入要求高收益見(jiàn)效慢等原因，相比其他領(lǐng)域警務(wù)建設(shè)，相關(guān)政府部門(mén)包括公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)水警業(yè)務(wù)普遍重視不夠，人員配備及建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入較少，裝備的更新和補(bǔ)充都不夠，難以滿足新時(shí)代水域警務(wù)建設(shè)的要求。水警隊(duì)伍的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約著水域警務(wù)的開(kāi)展和執(zhí)法能力的現(xiàn)代化。

（二）對(duì)水警業(yè)務(wù)的特殊性研究不夠與陸上警務(wù)相比，水域警務(wù)具有以下六個(gè)方面的特殊性：一是水上作業(yè)船舶和人員的流動(dòng)性特點(diǎn)；二是船舶登記和水上交通的主管部門(mén)是海事部門(mén)或漁政管理部門(mén)而不是公安機(jī)關(guān)；三是水上執(zhí)法基礎(chǔ)工作沒(méi)有戶籍管理為依托；四是船舶用途的多樣性和船舶價(jià)值的巨大性；五是有大量只在水上存在的行業(yè)及經(jīng)濟(jì)體；六是水域警務(wù)活動(dòng)易受環(huán)境影響，取證困難。上述水域警務(wù)的特殊性決定了水上案件辦理的特點(diǎn)和辦案的難度。以某近海港口為例，案件辦理存在以下難點(diǎn)：一是作案時(shí)間均為凌晨，海面能見(jiàn)度低，作案地點(diǎn)位于海上，海域不像陸地那樣可以建設(shè)龐大密集的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，案件調(diào)查缺少人證物證。二是該類案件基本屬于水域異地流竄，甚至是跨省作案，得手后，作案船只立即駛離該水域，異地銷贓，沿途水域地形復(fù)雜，可以靠泊的碼頭眾多，對(duì)守候和抓捕帶來(lái)的難度極大。三是雖然可以利用追蹤船舶AIS軌跡以船找人，但是船上的AIS系統(tǒng)有可能是隨人流動(dòng)，也就是說(shuō)需要時(shí)將設(shè)備帶到船上使用，使用完后將設(shè)備直接帶走，或者在使用過(guò)程中突然關(guān)閉，所以，很難通過(guò)捕捉AIS信號(hào)確定嫌疑船只的準(zhǔn)確位置。另外移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營(yíng)商在海上并未建設(shè)基站，因此海上沒(méi)有手機(jī)信號(hào)或者信號(hào)飄忽不定，無(wú)法保障通訊聯(lián)絡(luò)。四是近海發(fā)生的案件系重點(diǎn)地區(qū)高危人群所為，犯罪嫌疑人具有極強(qiáng)的反偵查、反審訊意識(shí)。從多地水上公安機(jī)關(guān)反映的情況來(lái)看，犯罪嫌疑人如遇到抓捕，絕不會(huì)束手就擒，往往選擇放棄所盜燃油，并棄船跳水，即使被捕也要頑抗拒供，如果不是當(dāng)場(chǎng)抓獲并掌握了充足的證據(jù)，很難將其定罪。針對(duì)水警業(yè)務(wù)的特殊性，無(wú)論是公安院校還是警務(wù)實(shí)戰(zhàn)部門(mén)，均缺少系統(tǒng)研究和梳理，相關(guān)研究的欠缺也是導(dǎo)致當(dāng)前水警業(yè)務(wù)落后的重要原因。

（三）缺少水警專門(mén)人才培養(yǎng)以交通公安系統(tǒng)為例，交通部公安局曾經(jīng)在北京開(kāi)辦過(guò)一所警察院校，設(shè)置航運(yùn)警察專業(yè)，2000年移交給公安部，隨后并入中國(guó)人民公安大學(xué)，這所院校培養(yǎng)的畢業(yè)生在一線部門(mén)發(fā)揮了骨干作用。交通部警校停辦后，沒(méi)有專門(mén)的警察院校培養(yǎng)水域警務(wù)人才，地方公安院校也無(wú)法專門(mén)為交通公安培養(yǎng)人才。公安院校招錄培養(yǎng)體制改革之后，屬于公務(wù)員編制的航運(yùn)公安和海事公安每年的招錄人數(shù)太少，屬于企業(yè)編制的港口公安機(jī)關(guān)因編制問(wèn)題，已十余年沒(méi)有招錄新民警，就算有新招錄人員，其質(zhì)量和專業(yè)性也大不如從前。目前，全國(guó)沒(méi)有一所警察院校培養(yǎng)水警專門(mén)人才。寧波海警學(xué)院主要培養(yǎng)的是海上執(zhí)法人才，與內(nèi)陸所需的水警人才不是同一規(guī)格。

（四）沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的水警培訓(xùn)機(jī)制在交通公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局目前保留了一所人民警察培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，又稱長(zhǎng)江航運(yùn)人民警察學(xué)校，2004年停止招生后，專門(mén)承擔(dān)航運(yùn)、港口、海事交通公安機(jī)關(guān)在職民警的培訓(xùn)任務(wù)。培訓(xùn)內(nèi)容包括新警入職培訓(xùn)、司晉督培訓(xùn)和各專業(yè)（偵查、消防等）培訓(xùn)。但其規(guī)模較小，且長(zhǎng)期面向交通行業(yè)公安機(jī)關(guān)，培訓(xùn)能力及培訓(xùn)層次有限，難以承擔(dān)全國(guó)性水警培訓(xùn)任務(wù)。在地方水上公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，沒(méi)有專門(mén)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)水警進(jìn)行培訓(xùn)，各地往往依托所在省市的公安教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展培訓(xùn)，針對(duì)性普遍不強(qiáng)。全國(guó)各地水上公安機(jī)關(guān)曾經(jīng)建立了警務(wù)協(xié)作機(jī)制，該機(jī)制對(duì)加強(qiáng)水域警務(wù)交流、溝通信息起到了一定作用，但由于其是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)，且不具有學(xué)術(shù)性，因而起不到系統(tǒng)的教育培訓(xùn)作用，對(duì)提高水警業(yè)務(wù)能力沒(méi)有普遍意義。

（五）缺少水警執(zhí)法裝備及配備標(biāo)準(zhǔn)水警機(jī)構(gòu)面臨的工作任務(wù)與工作環(huán)境與陸上公安機(jī)關(guān)明顯不同，因而除配備一般執(zhí)法裝備外，還需要配備專門(mén)適用于水上執(zhí)法的專用設(shè)備。但從實(shí)際情況看，各地配備情況各不相同。一方面，受財(cái)力限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的情況普遍好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)；另一方面，因水警裝備沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家層面也沒(méi)有統(tǒng)一要求，因此各地方?jīng)]有強(qiáng)制配備的壓力和需求，導(dǎo)致各地自行其是。這種局面必然會(huì)影響水警業(yè)務(wù)的開(kāi)展和辦案水平的提高，在部分有水警的地區(qū)，水警被戲稱為“撈尸隊(duì)”，承擔(dān)了一些社會(huì)機(jī)構(gòu)的任務(wù)，其本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)因辦案條件達(dá)不到而無(wú)法履行，其中辦案條件主要是指辦案裝備，更有甚者，有些地區(qū)水警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法裝備普遍弱于違法犯罪者。

三、加強(qiáng)水警執(zhí)法的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)一全國(guó)水警業(yè)務(wù)立法針對(duì)全國(guó)各地在水域警務(wù)立法上各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，建議由公安部起草制定具有水域特點(diǎn)的水域治安管理辦法或水域治安指導(dǎo)意見(jiàn)。管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)應(yīng)圍繞水上治安管理的特殊性進(jìn)行，統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容可包括：水警機(jī)構(gòu)的設(shè)置、名稱和裝備配備；水警機(jī)構(gòu)的職責(zé)、管轄范圍和執(zhí)法主體資格；水域治安基礎(chǔ)管理手段和監(jiān)管措施；政府及其部門(mén)和涉水行業(yè)的責(zé)任；水警執(zhí)法強(qiáng)制措施；具有水域特點(diǎn)的處罰規(guī)定；警務(wù)協(xié)作機(jī)制等。

（二）整合水上執(zhí)法力量2018年3月21日，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）全文對(duì)外公布。此前，《方案》中涉及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容已由全國(guó)人大審議通過(guò)。根據(jù)《方案》規(guī)定，涉及沿海水域警務(wù)管理的機(jī)構(gòu)及管理體制進(jìn)行了重大調(diào)整：（1）公安邊防部隊(duì)改制。“公安邊防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役。公安邊防部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方后，成建制劃歸公安機(jī)關(guān)，并結(jié)合新組建國(guó)家移民管理局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整整合。現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制。”（2）公安海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。“按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局（中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。”加之不久前已經(jīng)實(shí)施的交通運(yùn)輸部公安局下屬的港口及海事公安局移交地方的管理體制變化，現(xiàn)在大陸沿海水域警務(wù)的機(jī)構(gòu)及管理體制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。按照《方案》“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮……減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉”的改革思路，內(nèi)河（含江、湖、水庫(kù)等）水域的水警機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合和管理體制創(chuàng)新。但《方案》畢竟是一些原則規(guī)定，具體到全部改革成功還需要具體研究，統(tǒng)籌考慮。比如，在沿海，海警部隊(duì)與整合后的沿海地方水警機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工和權(quán)限劃分問(wèn)題；在內(nèi)河，水警機(jī)構(gòu)的整合及沿河水域警務(wù)的整體協(xié)調(diào)問(wèn)題等，這一系列問(wèn)題還需要有關(guān)部門(mén)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上拿出具體實(shí)施方案。

（三）加強(qiáng)水域治安裝備建設(shè)當(dāng)前，水域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人、財(cái)、物的流動(dòng)加大，水域治安形勢(shì)趨于復(fù)雜化、多樣化，水域治安信息采集、人員排查和案件處置難度增大，水警執(zhí)法面臨新的挑戰(zhàn)，尤其是應(yīng)對(duì)日益猖獗的超標(biāo)排污、非法采砂、非法捕撈等水域環(huán)境犯罪問(wèn)題，以及水上反恐防爆、危化品管理等水域公共安全問(wèn)題，水警隊(duì)伍及裝備保障明顯捉襟見(jiàn)肘，與陸上隊(duì)伍及裝備水平差距較大。從總體國(guó)家安全觀的視角看，水域治安防控體系是全國(guó)治安防控體系的有機(jī)構(gòu)成部分，因此，構(gòu)建完善的水上治安防控體系迫在眉睫。為此，需要進(jìn)一步提高對(duì)水域治安重要性的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)水域治安的戰(zhàn)略性投入。首先，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的水警裝備配備標(biāo)準(zhǔn)。水警機(jī)構(gòu)及其水上執(zhí)法人員除具有陸上公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員應(yīng)有的一般裝備外，還需要配備水上執(zhí)法的專用裝備，如船艇裝備、水上搜救裝備、通訊裝備等。其次，要明確要求各級(jí)政府將水上執(zhí)法裝備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。各地水警機(jī)構(gòu)所屬公安機(jī)關(guān)應(yīng)將水警裝備購(gòu)置列入本部門(mén)年度預(yù)算中，按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定報(bào)送本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)。第三，水上執(zhí)法裝備前期投入較大，后續(xù)維護(hù)費(fèi)用較高，且需要配備專門(mén)技術(shù)人員，因此在列支購(gòu)置專用裝備經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并考慮后續(xù)維護(hù)及人員經(jīng)費(fèi)。

（四）建立全國(guó)性的教育訓(xùn)練體系根據(jù)《人力資源社會(huì)保障部等六部門(mén)關(guān)于公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革的意見(jiàn)》，“公安院校公安專業(yè)招生規(guī)模要與公安機(jī)關(guān)招警需求相銜接，同公安院校培養(yǎng)能力相適應(yīng)”。“招生計(jì)劃按照定向原則編制。部屬公安院校（含中國(guó)人民公安大學(xué)、中國(guó)刑事警察學(xué)院、鐵道警察學(xué)院、南京森林警察學(xué)院）根據(jù)各省（行業(yè)）公安機(jī)關(guān)的需求預(yù)測(cè)，編制分省分專業(yè)招生來(lái)源計(jì)劃”［4］。目前，交通公安機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的公安院校為其承擔(dān)警務(wù)人才培養(yǎng)，地方公安機(jī)關(guān)需要的水域警務(wù)人才，各省屬公安院校也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的專業(yè)（或方向），或各省每年需要量少，不足以開(kāi)設(shè)一個(gè)專業(yè)（或方向）和班級(jí)。鐵道警察學(xué)院作為部屬院校，又是行業(yè)院校，既有輻射全國(guó)的優(yōu)勢(shì)，又有大交通行業(yè)辦學(xué)的特色優(yōu)勢(shì)，集交通公安機(jī)關(guān)和地方水域公安機(jī)關(guān)人才需求于一體，培養(yǎng)適當(dāng)規(guī)模的水警專門(mén)人才，在政策上可行，在需求上必要，在目標(biāo)上與該院的辦學(xué)定位一致。借鑒我國(guó)臺(tái)灣和香港地區(qū)水警人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，將來(lái)鐵道警察學(xué)院培養(yǎng)的水域警務(wù)人才應(yīng)當(dāng)是集警務(wù)與船務(wù)于一身的綜合性專門(mén)人才，與公安海警學(xué)院在培養(yǎng)規(guī)格上有所區(qū)別。此外，在開(kāi)展學(xué)歷教育的同時(shí)，組織全國(guó)性的水警在職培訓(xùn)，從不同層次提升全國(guó)水警的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

（五）開(kāi)展水域警務(wù)研究一項(xiàng)研究從理念走向應(yīng)用有四種狀態(tài)：一是工作研究，通常由實(shí)際部門(mén)在工作中進(jìn)行，以解決實(shí)際工作中的具體問(wèn)題；二是實(shí)踐研究，通過(guò)將工作策略應(yīng)用于實(shí)踐來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而展開(kāi)相關(guān)研究；三是應(yīng)用研究，通過(guò)對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，形成概念、范疇、模式或模型；四是基礎(chǔ)研究，從概念、理論和范式上對(duì)應(yīng)用研究進(jìn)行提升，形成完整的體系［5］。前兩者可概括為實(shí)務(wù)研究，后兩者可概括為理論研究。水域警務(wù)研究應(yīng)從實(shí)務(wù)研究開(kāi)始，逐步向理論研究拓展。從現(xiàn)有的資料看，清末至民國(guó)時(shí)期，水域警務(wù)的研究較為系統(tǒng)，不僅有大量著作、教材、刊物，還有較為完備的全國(guó)省以下水警系統(tǒng)作為實(shí)踐支撐。中華人民共和國(guó)成立后，大陸水警系統(tǒng)呈萎縮趨勢(shì)，不僅水警機(jī)構(gòu)隸屬不同系統(tǒng)，水域警務(wù)研究也日漸式微。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，從表面上看水上風(fēng)平浪靜，實(shí)則暗流涌動(dòng)。以長(zhǎng)江為代表的內(nèi)河水域因大規(guī)模開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致水質(zhì)污染嚴(yán)重，非法排污、非法采砂、非法捕撈等破壞環(huán)境的案件觸目驚心。加之水域環(huán)境的特殊性和打擊的難度，水上及周邊區(qū)域儼然成為違法犯罪的避風(fēng)港，水域治安面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)要求我們必須重視水域警務(wù)研究。

作者：樂(lè)有金 單位：鐵道警察學(xué)院治安學(xué)系