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借調(diào)一般是指編制在原單位、被借調(diào)到上級(jí)或主管單位短期工作的行為，是游離于《公務(wù)員法》之外的一種干部使用方式，作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，借調(diào)存在著一定的合理性，但由于借調(diào)本身的諸多不確定性與隨意性，也給借調(diào)單位和個(gè)人帶來了諸多影響。

一、行政事業(yè)單位對(duì)外借調(diào)現(xiàn)象的特征

(一)數(shù)量較大當(dāng)前在很多政府機(jī)構(gòu)中都存在嚴(yán)重的對(duì)外借調(diào)現(xiàn)象，所涉及的人員和部門數(shù)量和范圍也是極為龐大的，在一些地方政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)編外人員比重甚至達(dá)到了百分之四十。

(二)集中度高盡管各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中都存在對(duì)外借調(diào)的現(xiàn)象，但是也呈現(xiàn)出了集中度高的特點(diǎn)，大都存在于執(zhí)法執(zhí)紀(jì)行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)中，且有一種特別的現(xiàn)象，就是喜歡借調(diào)學(xué)校的老師，因?yàn)槠淦毡槟贻p且文化層度高。

(三)管理難度大由于很多被借調(diào)人員的原單位和借調(diào)單位存在上下級(jí)的關(guān)系，通常都是上級(jí)單位到下級(jí)單位抽調(diào)人員開展新工作，有時(shí)候借調(diào)時(shí)間不明確或者一延再延，增加了管理的難度，出現(xiàn)管理空擋，被借調(diào)人員被原單位以“調(diào)出”處理，提拔重用基本不會(huì)考慮，在參加組織活動(dòng)、思想教育上往往是不愿管或放任不管；借用單位對(duì)他們也只側(cè)重于工作管理，組織生活一般不要求他們參加，從而造成管理上的脫節(jié)，形成“兩不管”現(xiàn)象。

二、行政事業(yè)單位對(duì)外借調(diào)現(xiàn)象帶來的影響

(一)正面影響首先是推動(dòng)了工作的順利開展。隨著行政工作環(huán)境的不斷變化，政府需要處理和解決的事情也變得越來越多，這就給原本人員緊張的政府部門增添了很多的壓力。因此通過對(duì)外借調(diào)的方式，積極應(yīng)對(duì)一些臨時(shí)性的任務(wù)就成為了顯著地改善措施。而面對(duì)這些時(shí)間緊任務(wù)重而且要求也很高的工作，抽調(diào)事業(yè)單位的精兵強(qiáng)將來充實(shí)政府部門，對(duì)提升工作效率和推動(dòng)工作的順利開展起著積極地作用。其次是加強(qiáng)了對(duì)優(yōu)秀干部的發(fā)掘。行政單位因?yàn)楣ぷ餍枰枵{(diào)外來人員，就會(huì)主動(dòng)深入到基層中去尋找有實(shí)力的優(yōu)秀人才，為那些在基層默默無聞辛苦奉獻(xiàn)的人提供了一個(gè)更好的發(fā)展趨契機(jī)，在將這些基層人才選調(diào)進(jìn)入行政機(jī)關(guān)之后，還能提高他們的理論水平和業(yè)務(wù)能力，在一定程度上就是對(duì)基層干部的再培訓(xùn)，是幫助青年干部獲得快速成長(zhǎng)的有效途徑。最后是增強(qiáng)了單位之間的交流互通。通過相關(guān)人員的借調(diào)，能夠在借調(diào)單位和被借調(diào)單位之間架構(gòu)起一座橋梁，增加相互之間的溝通和交流，更加方便了資源信息的互享，能夠明顯的加強(qiáng)政策落實(shí)工作中的協(xié)調(diào)與合作，極大地提升了行政工作的效率。

(二)負(fù)面影響首先是破壞了機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)定。近年來國(guó)家針對(duì)行政事業(yè)單位對(duì)外借調(diào)現(xiàn)象出臺(tái)的政策不在少數(shù)，對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)的編制工作要求也愈加規(guī)范。從本質(zhì)上而言借調(diào)現(xiàn)象就是一種變相形式的混編，各單位的人員借調(diào)現(xiàn)象其實(shí)就是對(duì)編制管理機(jī)制的一種破壞，很容易造成借調(diào)人員占著原單位的崗位卻不去工作，而原單位的崗位空缺卻無法補(bǔ)充新人的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)編制管理的紀(jì)律性。其次是阻礙了機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的建設(shè)。對(duì)于一些行政機(jī)構(gòu)來說，借調(diào)人員并不是因?yàn)殚_展工作的人員緊張，而是由于缺少專業(yè)的行政人員。因此在借調(diào)形式的存在情況下，這些機(jī)構(gòu)在面臨新工作之際，想到的不是要加快干部隊(duì)伍的建設(shè)和再學(xué)習(xí)，而是想方設(shè)法的將工作推到借調(diào)人員的身上，這就造成了干部資源的浪費(fèi)，很大程度上也阻礙了高素質(zhì)干部隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)展。最后是造成了被借調(diào)人員的工作窘?jīng)r。被借調(diào)者為了更好的開展工作留在借調(diào)單位，就會(huì)更加積極地投身到工作之中，經(jīng)常會(huì)承擔(dān)工作中最繁忙的部分，以期望能夠在工作中突出表現(xiàn)而得到留用，因此再苦再累也不退縮。但是另一方面他們的職務(wù)和待遇還都保留在原單位，在被借調(diào)單位內(nèi)根本得不到工資獎(jiǎng)金和職務(wù)晉升以及考核評(píng)優(yōu)方面的保障，而原單位也不會(huì)給借調(diào)人員提供更多的便利條件，因此就造成被借調(diào)人員夾在兩個(gè)單位之間的尷尬情況，對(duì)人員的長(zhǎng)期成長(zhǎng)和發(fā)揮工作積極性都產(chǎn)生了很大的影響。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位借調(diào)現(xiàn)象的約束策略

(一)強(qiáng)化政府法制建設(shè)要進(jìn)一步約束行政事業(yè)單位的借調(diào)現(xiàn)象，首先就需要加強(qiáng)政府的法制建設(shè)，強(qiáng)化相關(guān)法律的約束性，提高執(zhí)政能力和行政管理水平，為從根本上杜絕借調(diào)人員現(xiàn)象提供保障。首先是做好政府職能的轉(zhuǎn)化，要通過加強(qiáng)政府的法制建設(shè)，將職能順利轉(zhuǎn)化到加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和做好公共服務(wù)上，對(duì)于一些久治不改的頑疾要借助市場(chǎng)的力量來進(jìn)行改變，通過職能的轉(zhuǎn)化明確機(jī)關(guān)單位的編制數(shù)量，減少借調(diào)人員的隨意性和人為性。其次是要發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府工作的公開透明化，嚴(yán)厲處罰暗箱操作等違規(guī)違法的現(xiàn)象，認(rèn)真聽取群眾的舉報(bào)消息，切實(shí)做好接受群眾監(jiān)督的工作，為規(guī)范政府工作消除借調(diào)人員現(xiàn)象提供更有效的解決措施。

(二)提高編制管理科學(xué)化要進(jìn)一步約束行政事業(yè)單位的借調(diào)現(xiàn)象，還需要貫徹科學(xué)化的編制管理，根據(jù)實(shí)際的工作需求制定具體可行的管理策略，為社絕出現(xiàn)借調(diào)人員的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。首先是要嚴(yán)格借調(diào)紀(jì)律，建立和規(guī)范借調(diào)制度，防止借調(diào)的隨意性。政府機(jī)關(guān)除了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和工作的需求可以適當(dāng)允許臨時(shí)借調(diào)的情況外，原則上不允許借用下級(jí)或其他單位的人員。其次要規(guī)范審批程序，對(duì)借調(diào)的條件和程序進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)計(jì)。堅(jiān)持“按需申請(qǐng)、從嚴(yán)控制”，明確需要借調(diào)人員的資格、能力標(biāo)準(zhǔn)，要與被借用單位進(jìn)行協(xié)商并書面確定借調(diào)的時(shí)間，還要按照程序的具體要求辦理借調(diào)手續(xù)，要嚴(yán)厲杜絕單位自行借調(diào)人員的現(xiàn)象。最后是完善借調(diào)人員的各項(xiàng)保障，加強(qiáng)教育管理。切實(shí)明確借用單位和原單位的責(zé)任，加強(qiáng)定期聯(lián)系，確保借用人員思想、學(xué)習(xí)、工作三到位，積極幫助他們解決政治、經(jīng)濟(jì)待遇等后顧之憂。

(三)完善公務(wù)員用人機(jī)制要進(jìn)一步約束行政事業(yè)單位的借調(diào)現(xiàn)象，還需要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員用人機(jī)制的完善，逐漸提升公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，強(qiáng)化公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，從而減少借調(diào)人員現(xiàn)象的發(fā)生。首先是要加強(qiáng)對(duì)在編公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)重視，確保每一個(gè)公務(wù)人員都能各司其職做好本職工作，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)提升自我以滿足新工作的更大需要，并在此基礎(chǔ)上逐漸清退借調(diào)人員，保證公務(wù)人員履行好各自的崗位職責(zé)。其次是要根據(jù)工作需求的不斷變化適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大公務(wù)員編制，進(jìn)一步完善當(dāng)前的用人機(jī)制，探索出更加合理的能夠保證公務(wù)人員進(jìn)出規(guī)范的有效策略，提升人員編制配備的科學(xué)性，對(duì)一些工作任務(wù)繁重和社會(huì)責(zé)任重大的機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行人員配置傾斜，避免出現(xiàn)空編和超編的現(xiàn)象。結(jié)語(yǔ)本文圍繞我國(guó)行政事業(yè)單位的借調(diào)現(xiàn)象進(jìn)行研究，描述了其特征并從正反兩方面對(duì)其進(jìn)行了分析，針對(duì)性地提出了強(qiáng)化政府的法制建設(shè)、提高編制管理的科學(xué)化、完善公務(wù)員用人機(jī)制等約束策略。

作者：劉雪嬌 單位：廣西壯族自治區(qū)南寧航道管理局