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［摘要］辛亥革命的勝利喚醒了中國人民的憲政意識。以制定國家憲法來限制個人權力濫用成為人們的殷切期盼與不懈追求。各利益集團，特別是以袁世凱為代表的北洋軍閥集團與以資產階級革命派、立憲派為代表的國會議員圍繞國家憲法權力展開了激烈斗爭。然而，雙方既缺乏協商的民主精神，也缺乏妥協的政治智慧，最終導致了民國初年制憲理想的破滅。

［關鍵詞］民國初年;政治妥協;憲制對抗;憲制失敗

辛亥革命勝利后，以孫中山為代表的資產階級革命黨人領導制定了《中華民國臨時約法》，這不僅是中國資產階級民主意識在民國時代的啟蒙，而且使共和憲政成為其時人們的殷切期盼與不懈追求。然而，在憲政萌芽與新政權初創時期，人們想在利益集團激烈的斗爭中尋找國家民主進程的和平對策，顯然是困難和不太現實的。先是資產階級革命派依靠武力推翻了晚清政權，接著是具有豐富宮廷斗爭經驗和強大軍事實力的舊軍閥袁世凱掌握了民國政權，成為了中華民國大總統。剛開始，袁世凱試圖用法律的手段影響近代憲政的進程，以實現其統治來源的合理性和權力擴張的合法性。但在資產階級革命派和立憲派議員主導下的制憲會議中，其憲制要求根本無法得到滿足，幻想復辟封建王朝、建立起君主專制政體的袁世凱不惜動用武力，解散國會，致使民國初年的共和憲制陷入了混亂和失敗。

一民國初年的政治妥協與革命黨的憲制預防

社會學家認為:“信任是交往雙方對于兩人都不會利用對方的易受攻擊性的相互信心。”［1］從某種意義上說，信任是政治組織進行合作和民主協商的基礎，是推動國家和平治理的基本前提。然而，民國初年的革命黨、立憲派與袁世凱各懷權力擴張心思，在政治斗爭中時時展示著妥協的虛偽，在憲制的權力架構中時時防備著他方的權力滲透，從而使新生的民國政權與其憲制理想和目標漸行漸遠。辛亥革命的勝利標志著封建主義的滅亡和資產階級在中國革命進程中取得了領導地位。孫中山作為資產階級民主革命的精神領袖，領導著中國近代的憲制改革和民主思潮。但資產階級所固有的階層分裂并沒有在事實上形成以孫中山為代表的資產階級革命黨人穩定的政權基礎。1911年底，南京舉行臨時大總統選舉，孫中山當選，但各方圍繞臨時政府組織是采取美國式共和制還是法國式責任內閣制進行斗爭，互不相讓。雖然最終以美國式共和制占據上風，但在共和政體的組織形式上已然埋下了隱患和沖突的種子。在各種政治勢力的糾纏和武裝集團的軍事威脅中，革命黨人很快喪失了自己的陣地，將剛剛獲得的民國政府權力拱手讓渡給了以袁世凱為代表的新興軍閥勢力。在國家權力結構上，被迫選舉袁世凱為中華民國臨時大總統，資產階級革命黨以法律的正當程序放棄了國家領導權。雖然這種政治妥協在選舉袁世凱為臨時大總統的過程中獲得了袁世凱贊成共和政體的口頭承諾，但資產階級革命派并沒有足夠的軍事與政治實力確保袁世凱兌現其承諾。革命黨人以限制個人權力為目標的制憲行動，必然會影響到政治主體雙方的制憲、護憲立場與憲政道路選擇。雙方缺乏政治互信的合作導致的政治對抗突出體現在《中華民國臨時約法》的制定與廢除中。從資產階級民主革命開始，革命黨人并不相信袁世凱的政治品格，在立憲過程中試圖以國家憲法的形式防備袁世凱的權力擴張與濫用。其明顯案例就是革命黨人一改《臨時政府組織大綱》所規定的總統制為《中華民國臨時約法》的責任內閣制，試圖將國家的最高行政權力從原初設計的臨時大總統轉移到內閣手中，通過在參議院中占據多數席位的同盟會成員控制議會的立法權力，以實現限制臨時大總統行政權力的目的。在責任內閣制下，總統權力受到了極大限制。《中華民國臨時約法》規定:“中華民國以參議院、臨時大總統、國務院、法院，行使其統治權”，“臨時大總統任命文武職員，但任命國務員及外資大使、公使，須由參議院之同意”;“國務員于大總統提出法律案，公布法律及公布命令時須付署之。”臨時約法還增加了對臨時大總統的彈劾權。總體而言，“國家的大政方針都由參議院決定，由臨時大總統并國務員負責執行;行政機關的重大決定均須由參議院同意”。［2］131顯然，革命黨人的目的就是試圖限制袁世凱，以防止其利用個人權力作出從根本上變更政權性質的決定，從而使袁世凱成為了“虛君”，這種“共和”與孫中山曾經力主的總統共和制做法大相徑庭。有學者認為，從總統制到責任內閣制，“與其說是制度上的選擇，不如說是權力斗爭的需要”。［3］這種權力斗爭所導致的一個災難性后果就是各方相互產生強烈的政治對抗意識，并制定了相應的憲制預防措施。作為國家根本大法的《中華民國臨時約法》在國家政權初建時更是關系到國家基本制度的穩固，不應輕易更改，但《中華民國臨時約法》制定者試圖以合理的憲法形式達到限制袁世凱個人政治野心的目的，對其進行了修改，所修條款處處透露著防范袁世凱的政治企圖。這種行為“表現出立憲的隨意性，也暴露了《臨時約法》的虛偽性……這種因人設法的隨意性的做法，在近代中國憲政史上開了一個很不好的先例:根據立憲者需要而隨意修改憲法”［2］136，從根本上違背了保持憲制穩定的法治精神。雖然隨后革命黨在與袁世凱的“約法三章”中被迫做出讓步，同意袁世凱在北京擔任中華民國臨時大總統，但這種暫時性的政治妥協并沒有隱藏他們對袁世凱的極端不信任，也沒有換來袁世凱對革命黨的信任與好感。袁世凱認為革命黨人只是將他作為一個推翻清王朝的工具，并沒有真正選舉他為民國共和總統的真實意愿，《中華民國臨時約法》約定責任內閣制完全是為了限制他個人作為總統的權力。二次革命后，袁世凱獨裁統治的地位得到了鞏固，他一改過去對革命黨人的容忍，著手修改甚至廢除《中華民國臨時約法》，以實現其威權統治的合法化。而革命黨武力討伐袁世凱的愿望落空，只能寄希望于通過憲法的力量進行制衡，但這種既缺乏民眾廣泛支持又缺乏軍事力量保障的制衡對袁世凱顯然沒有什么約束力。雙方在各自的權力幻想中都具有了修憲的意愿，只不過心懷不同的目的而已。制憲議員吳宗慈一言以概之:“其實臨時總統袁世凱對于臨時約法束縛極感不便，思于憲法根本糾正。國民黨以國基初奠，袁世凱野心躍躍，亦思于憲法嚴厲預防之。”［4］86但不管怎樣，雙方利用憲法和法律制約或強化總統權力的期望使和平立憲成為雙方的共同追求，民國初期的社會也因此獲得了短暫的政治穩定和和平制憲的機會。

二國會制憲權的追求與袁世凱的帝制反攻

通過和平立憲方式獲取最大化的政治權力，以維護民國政權合法統治的象征和符號，緩解民眾對權力衍生的指責是袁世凱和北洋政治集團追求和平立憲的最大動力。在辛亥革命激烈的政治斗爭中，袁世凱憑借個人的強制手段，實現了權力的和平更迭，但其權力統治的合法性一直倍受爭議。在“憲法、國會、總統、內閣這些形式，以及選舉、立法等程序已成為民主共和的象征和符號”［5］的情況下，袁世凱采取暴力的方式野蠻擴張權力的做法，顯然會面臨很大的風險，也不符合袁世凱當初逼迫清帝退位并以國家憲法的形式獲取統治權威性和合法性的愿景。袁世凱曾公開表示，只要憲法對于總統權力“無牽制過甚之弊”，那么無論是總統制還是內閣制，他“均無所容心于期間”。［4］85他對其心腹楊度說:“假如他們(國會)不堅持責任內閣制，我也可以做革命黨，你也可以做革命黨。”［6］160在袁世凱的政治信條中，只要國會制定的憲法賦予大總統以統治實權，他將支持憲法的和平制定與實施。但這并不意味著袁世凱會被動地接受憲法所規定的不利于其統治力量擴張的權力配置。袁世凱當選臨時大總統后，利用種種手段首先破壞了其與革命黨人達成的“約法三章”，將臨時參議院和臨時政府一同遷往北京，開始擺脫革命黨人牽制總統權力的第一步，這種做法加劇了雙方的政治猜忌。面對革命黨人出臺的《中華民國臨時約法》和改總統制為內閣制的情況，他提議由唐紹儀組閣，企圖打造“親袁內閣”。然而，唐紹儀不僅沒能與他建立統一戰線，反而加入同盟會，堅持民主憲政，試圖建立真正的責任內閣制，這與袁世凱個人集權思想是不相容的，唐紹儀內閣很快倒臺。隨后，國民黨提出“絕對政黨內閣”的主張，極力號召建立“一黨內閣”。讓袁世凱害怕的是，在這一主張下的國民黨獲得國會參、眾兩院全部870席議席中的392席。這使袁世凱感到了虛位的危險。他對楊度說:“我現在不怕國民黨以暴力奪取政權，就怕他們以合法手段取得政權，把我擺在無權無用位子上。”［6］163于是，他通過暴力和血腥，扼殺了革命黨人掀起的“二次革命”，槍殺了堅決主張內閣制的宋教仁，制造了和平制憲道路上的慘案。“二次革命”后，袁世凱憑借其強大的軍事實力掌握了民國政權，并且借勢提出先進行總統選舉后制憲的主張。在袁世凱組織的數千人“公民團”的逼迫下，眾議院和參議院分別通過提議，于1913年10月6日選舉袁世凱為中華民國第一任正式大總統。袁世凱雖然掌控了政局，但對于權力合法性來源的追求使他對國會的立憲活動表現得相對克制，其不斷以和平與理性的方式同國會議員們展開權力爭奪的周旋與博弈。在制憲會議起草“天壇憲草”的三個半月時間里，袁世凱并沒有過多地干預，也沒有以非法的手段強迫國會改變憲制內容，國會議員們的制憲工作基本上是在比較平和與穩定的環境中完成的。即使在國會憲法會議違背《中華民國臨時約法》中關于法律公布權專屬于總統而于1913年10月4日《大總統選舉法》時，袁世凱也僅在10月18日咨文憲法會議指出，根據《中華民國臨時約法》第23條和30條，“民國議會，對于民國憲法案，只有起草權及議定權，實無所謂宣布權。此為國會組織法所規定，鐵案如山，萬難任意搖動”［7］101，重申總統的憲法公布權。從當年的8月至10月，袁世凱5次提出對憲法和憲法性文件的意見，企圖恢復總統制，都遭到國會和憲法起草委員會拒絕。袁世凱甚至委托一些政界名流，如梁啟超、周自齊等人“疏通意思，冀于草案有所改正也”［8］，以尋求政治妥協。但他的這些請求沒有得到國會議員們的響應。當袁世凱認為自己用盡一切合法手段，其所實施的妥協政策無法達到目的和對于憲法上希望幾乎斷絕的情況下，他重構了“欲挽回憲法，非破壞憲法會議不可，欲破壞憲法會議，非破壞國會不可”［9］的惡性循環。1913年10月25日，袁世凱一改過去對國會保持克制的做法，指責由國會通過的《中華民國大總統選舉法》為非法，并致電各省都督及民政長官，公開反對憲法草案，指責憲法草案之制定悉為國民黨議員所破壞，所定條文“違背共和政體之憲法，影響于國家治亂興亡者極大”［7］102，要求文武長官群起攻擊。各省軍政長官迎合袁世凱意圖，紛紛回電，主張解散國民黨、國會以及憲法起草委員會。面對袁世凱對抗式的詰難，憲法起草委員會依然堅定地通過了貫徹《中華民國臨時約法》內閣制路線的中華民國第一部正式“憲法草案”，史稱“天壇憲草”。1913年11月4日，袁世凱下令解散國民黨，取消國民黨黨籍議員資格，導致國會半數以上議員空缺，不足法定開會人數，無法對“天壇憲草”進行正式討論和通過，“天壇憲草”流產了。1914年1月14日，袁世凱武力下令停止國會議員職務，第一屆國會瓦解。3月18日，袁世凱提出修改《中華民國臨時約法》。3月20日，袁世凱向“約法會議”提交了《增修臨時約法大綱》7條，認為實行約法是國家開創時代的事情，而憲法則是守成時代的事情。“約法會議”接受袁世凱的意見，很快完成了《中華民國臨時約法》修改稿，并將修改后的“臨時約法”改名為《中華民國約法》，其宗旨“在于增加總統之權力，減削議會之牽製，與臨時約法之精神完全相反”［4］91，這集中體現了袁世凱的個人意志，為他復辟帝制鋪平了道路。10月27日至28日，“約法會議”先后通過了《立法院組織法》和《修正大總統選舉法》，規定總統任期改為10年，連任不受限制;總統繼任人由現任總統推薦等。至此，無論在法律上，還是在事實上，袁世凱都已經成為終身制之獨裁元首。［10］235然而，帝制剛建，憲法草案還未出臺，袁世凱即于1916年6月6日死于自己編織的權力幻想中，憲法起草委員會也隨之流產。

三制憲議員立場幻想與民主憲制的失敗

“憲政的基本價值，就在于尋求一致協調、解決沖突的有效的政治機制，將個人利益與公共利益、集團利益與國家利益結合起來，以達到某種程度上的利益平衡。”［11］按照建國憲法制定的一般原理，各種政治力量之間的平衡與妥協是建立國家憲政模式的根本手段。因為參與立憲的利益(或利益集團)是多元的，“立憲的過程必然是一個協商和妥協的過程，由此產生的憲法也必然是一個多元利益相互妥協的產物。”［12］無論在哪個憲制國家，協商與妥協都是立憲過程中的一種常態，是解決權力沖突與爭斗的有效途徑。美國的建國者們通過創造“康涅狄格妥協案”和“五分之三條款”，有效解決了南北各州眾議院代表問題，為搭建美國《聯邦憲法》和構建現代民主國家打下了堅實的基礎。“康涅狄格妥協案”和“五分之三條款”被稱作是“偉大的妥協”，其內容是在康涅狄格州代表羅杰•舍曼提議下，議會分成上下兩院，眾議院中每個州的代表數目由州內自由民加上五分之三的奴隸數目決定，參議院中每個州都有兩個代表，由州議會選舉。這個方案使得人口較少的州可以在參議院中占有與人口大州相匹配的權利。“康涅狄格妥協案”基本解決了廣受關注的奴隸代表權問題，實現了南北雙方在政治上的妥協，這種妥協是雙方利益的對等出讓，是保持尊嚴又充滿建設性的妥協。社會不和諧與政治沖突常常被認為是有效治理的天敵。［13］在中國的古代文化中，本身并不缺乏和諧的理念與妥協的政治智慧。但在民國初年的憲政改革中，中國社會各政治派別的利益博弈始終處于一種不穩定狀態。辛亥革命后所宣揚的民主共和觀念雖然受到贊成，但并未成為全社會普遍認同的政治準則，更難以作為全社會共同遵循的政治信念。以《中華民國臨時約法》為代表的憲法規范雖然實施了，但《中國民國臨時約法》按照個人意愿或政黨利益歷經修改，已經失去了其憲制的本初價值，成為各方政治力量開展權力斗爭的工具。按照美國制憲的妥協方案，要解決這些憲法制定過程中所出現的尖銳矛盾，除了一個利益各方都可接受的方案外，還需要一群有著社會影響力、能代表各方利益的賢明人士來主導憲法的制定。而1913年制憲會議的主導者是一群新興資產階級的代表人物，他們并不具備廣泛的階級或階層的利益代表性，也不具備立憲的政治智慧。這些人除了部分人短暫地擔任過臨時政府、地方都督府官員和臨時參議員、省議員外，有三分之一是直接從學生過渡到議員，基本上都沒有參與地方政府管理的經驗，“也不是什么重要的有決策影響力的人物。”［14］258

“中國傳統社會本質上是個身份社會，充滿著人治的理想，缺乏法治的內容。”［15］這樣的人治社會再加上這群議員們在政治上的個人愿望、經濟上的自利追求和憲政的浪漫主義，使得他們難以與袁世凱達成制憲的妥協，實現權力的平衡分配。他們在處理錯綜復雜的情況時經驗不足，立場偏激，懷抱理想卻不知協商、不易妥協，無法應對復雜的政治局面。在憲法的制度設計中，他們害怕袁世凱獨裁，在憲法中處處限制他的行政權力，自己卻不愿接受任何制約，幻想成立一權獨大的超級國會。這種幻想帶來的天然優勢讓議員們以一種近乎執拗、妄自尊大的方式，采用了一種“畸形的、存在嚴重結構性缺陷”和“并不符合憲政制度原理”的“極端議會制度”［14］98，將憲政本該有的基本民主拋之腦后，導致無法在制憲過程中凝聚民眾力量以對抗袁世凱集團的權力壓制。民國初年，掌握政權的是以袁世凱為代表的北洋軍閥，這是民國初期中國政治制度變遷的主要力量和憲法應當確定的利益集團。制憲委員們顯然忽視了這一基本的憲法制定權力架構，以一種封閉性的國會制憲模式，追求所謂維護自身利益的民主制度，拒絕與袁世凱達成任何妥協。事實上，從一開始，雖然袁世凱有著極力擴張自己總統權力的愿望，但其依然尋求在民主、法治范疇內鞏固自己的地位和推行自己的統治，但國會的不妥協和議員們政治上的不成熟，把他完全推向了憲政民主的對立面。雖然我們無法證明制憲委員們的妥協就一定能換來袁世凱的和平制憲和中國憲政的一帆風順，但至少可以設想，雙方的協商有利于推進近代中國的憲政歷程，并將為后世的憲法制定提供可資借鑒的經驗。“一個社會的政治發展水平，在很大程度上取決于這些政治活動分子從屬和認同于各種政治制度的程度。”［16］除自身缺陷外，議員們并沒有能團結一批能夠團結的力量，導致在制憲進程中孤軍奮戰。再加上他們本身對于民國諸多政治制度也沒有達成一致，更談不上對社會政治制度的普遍認同。他們忽略了憲法制定的規則在于確定和維護統治集團的階級利益，更忽視了人民群眾的權利訴求，所制定的憲法得不到人民的擁護，自然也難以得到人民的支持。歷史的經驗告訴我們:探討依法治國、依憲治國的中國特色社會主義法律體系和國家治理體系的時候，不能忽視民國初年中國憲政運動的一次次嘗試，更不能忽視中國的具體國情，因為民國憲政實踐不僅是中國憲政發展史上的重要一筆，更對我國實現依憲治國的法治中國夢有重要的現實意義和借鑒價值。從某種意義上說，近代中國憲政未能取得理想效果，不在于文本或模式是否先進，而在于異域憲政文化與中國國情沒能實現協調和統一，在于“憲政之于中國，則恰恰是在不具備發育土壤甚或排斥之的社會和文化背景下的刻意追求”［17］。即便如此，我們依然不能抹殺“清末民初是中國嘗試以政黨來從事政治參與的萌芽階段，失敗的結果，不能減損其在中國政治發展上的意義”［18］。

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作者：周亮 單位：湘潭大學公共管理學院