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一、法制保障的必要性

(一)法制保障的內涵法制是指國家的法律和制度，法制是法治的前提和條件。法制保障是指通過法律制度設計的方式進行保障。經濟發展方式轉變中的法制保障就是通過法制的方法來解決經濟發展方式轉變過程中出現的各類社會問題。法制保障研究首先要探討法制保障的理念，只有先進的理念方能指導正確的實踐。其次，法制保障的內容應該包括立法、行政、法等制度建設等多方面，涵蓋實體法與程序法，而不應僅僅局限于經濟立法。再次，法制保障的最終目標不僅是要推動和促進經濟發展方式轉變，而是要實現經濟和社會和諧發展。因此，能否最大限度地維護和協調全社會公民的利益和訴求，是衡量法制保障得力與否的主要標準。要維護社會全體公民的合法利益，滿足其利益訴求，就必須先要最大限度地創造社會財富，這是前提。創造了社會財富后，還要在全社會范圍內公平地分配社會財富，才能協調全社會公民的利益和訴求。無論是創造還是分配社會財富，都需要法制的服務和保障。

(二)經濟發展方式轉變需要法制保障的原因為什么經濟發展方式轉變了，法制也必須與時俱進地跟著轉變?這是因為上層建筑對經濟基礎具有反作用，現在進入經濟發展方式轉變的新時期，法制必須順應經濟發展方式轉變的要求，實現保障經濟發展方式轉變，實現經濟與社會的和諧發展的目的。第一，法制保障是市場經濟發展的必然要求。市場經濟是法治經濟，市場經濟需要法律來保證政府對市場的宏觀調控在有限的程度內，深化財政體制改革，完善稅收法律制度，健全中央和地方的財政與權力分配，打破壟斷和價格壁壘，保護市場主體的生產經營自主權，規范市場主體的競爭行為，打擊市場主體的不法行為，為市場競爭創造一個公平、有序、透明的法治環境，確保最大限度地增加社會財富。第二，法制保障是確保政府依法行政的必然要求。要實現社會的和諧發展，政府必須負擔起傾聽普通公民利益訴求，維護和協調普通公民合法權益的職責，而不是變成優先保護和發展自己的利益。在中國這樣一個政府主導型社會，唯有法律可以規范政府的行為，確保政府在法律允許的限度內行政，使其真正建設成為一個民主、高效、有限的服務型政府，而這里的法律則是建立在民意基礎上的良法。第三，法制保障是實現社會發展和諧的必然要求。雖然發展經濟的最終目標是要實現社會領域的和諧發展，但這不代表經濟領域的和諧發展必然就能帶來社會領域的和諧發展，經濟和諧發展的必然結果只是增加社會財富，但最終大部分財富是分配到政府、富人階層還是全民手中，還要由社會領域的和諧程度決定。社會發展不和諧的話，就可能會發生國富民窮或貧富不均的現象，從而帶來社會問題，引發社會矛盾。要實現社會領域的和諧發展，就必須做到社會財富的公平分配，協調社會各階層主體的不同利益訴求，這一點只有法制手段可以保障。第四，法制保障是經濟全球化的必然要求。隨著中國加入WTO，大量的外資企業涌入國門并享有國民待遇，要維護中國企業的核心利益，保證中國企業能與強大的外資企業開展平等競爭，法制就必須與國際接軌，借鑒外國先進的立法、執法與司法經驗，打造適合我國國情的法制環境，為中國企業的發展壯大提供保障。

二、法制理念的解析

何為法制理念?法制理念是對法律制度所持有的信念，是指導法律制度設計的價值追求。要完善法律制度，先要研究什么是符合經濟發展方式轉變需要的理念，如何在這一理念的指導下實現法律制度的完善。經濟發展方式轉變中的法制理念究竟應該是什么?筆者以為應該是依法行政和公平正義。首先，前文已述，經濟發展方式轉變是要實現經濟和社會的和諧發展，和諧只能以及必須建立在公平正義的基礎之上。無公平正義，就不可能真正實現和諧。經濟發展方式轉變過程中由于法律制度欠缺，很容易導致強勢主體侵犯弱勢主體利益的現象發生，這恰恰是經濟發展方式轉變過程中社會問題與矛盾發生的根源。于此，必須秉承公平正義的理念，以追求公平正義為目標，法制也必須以公平正義為指導，如此方能從根本上解決問題。因此要實現經濟發展方式轉變的法制保障，法制自身就必須立足于公平正義之上，將追求公平正義作為指導法律制度設計的最高價值。其次，經濟發展方式轉變的前提條件是轉變政府的角色定位，將政府建設成為一個民主、高效、有限的服務型政府，這就要求政府依法行政。中國是一個政府主導型社會，如果政府不遵守法律，在法律允許的范圍內行事，那么法制是沒有意義的，法制也無法實現對經濟發展方式轉變的保障。2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，體現了國務院對推進依法行政的高度重視。因此，依法行政應該作為經濟發展方式轉變中法制的基本理念，法律制度設計應該以督促和實現政府依法行政為指導原則。

三、法制的現狀

改革開放三十多年所涌現的這些社會問題都與法制不完善息息相關，導致經濟發展方式轉變缺乏法制推手。第一，當前的政府依然是一個全能政府，以發展經濟和社會管理為己任，行政管理體制滯后于經濟發展方式轉變的要求。經濟發展方式轉變需要政府從改進行政工作出發，找出行政行為影響經濟發展方式轉變的主要因素，制定相應的法律制度來確保依法行政，推動政府的工作重心從發展經濟轉移到公共服務上去。第二，立法滯后于經濟發展方式轉變的要求，缺乏規制經濟發展方式轉變的全國性法律法規，地方性法規僅存在于少數幾個城市如深圳，立法嚴重不足。經濟發展方式轉變需要立法機關通過制定完善的法律制度來規范和約束政府和市場主體的行為，為司法裁決提供法律依據。第三，我國的行政執法工作滯后于經濟發展方式轉變的要求，在一定程度上存在重處罰、輕教育的現象，服務意識不足，行政執法不夠規范。依法行政、建設法治政府是轉變經濟發展方式的重要前提和要求，行政執法應堅持服從并服務于轉變經濟發展方式這個工作大局，為經濟和社會的和諧發展保駕護航。第四，司法工作滯后于經濟發展方式轉變的要求。各級人民法院應該將司法審判工作與轉變經濟發展方式的要求相結合，準確把握司法價值取向，明確司法工作導向，充分發揮人民法院的終裁職能，維護好這一關鍵時期的市場經濟秩序和社會秩序。這些問題，都應該通過法制的完善來解決。

四、法制保障的內容創新

改革開放三十多年來我國出現的社會問題，集中于三方面:一是資源消耗大，環境污染問題嚴重;二是過于依賴基礎建設和出口拉動經濟增長，內需嚴重不足;三是收入分配差距大，引發社會矛盾。這三方面問題又是由以下原因造成的:一是國家缺乏全局發展戰略，對市場的宏觀調控乏力，使得經濟結構不合理，缺少有利于轉變經濟發展方式的機制和制度。二是政府角色沒有轉變，工作過于偏重經濟效益，而對公共服務領域關注不夠。三是立法層次過多，關于經濟與社會和諧發展的法律制度過少，缺乏全局性立法，也缺乏地方性立法。四是立法的不足以及現行的司法體制導致司法對市場的規制乏力，缺少獨立性。對于這些問題，只能通過法制來解決，先完善法律制度設計，才能最終保障經濟發展方式的轉變。

(一)完善宏觀調控法，形成公正、有序的市場機制和競爭環境要始終堅持可持續發展觀，加快調整經濟結構，增強市場主體的競爭力和生產經營的積極性，就必須完善宏觀調控法。完善宏觀調控法，可以明確政府干預市場的界限和領域，將政府行為控制于宏觀調控領域，不允許政府再親自或通過指示國有企業的形式參與市場競爭，確保市場競爭秩序公正、透明。完善宏觀調控法，加強財政法律制度建設，健全計劃法、價格法和貨幣法等調控法律，通過財政手段、定價手段和貨幣手段，鼓勵市場主體積極自主創新，經營高科技領域，從而實現調整經濟結構的目標。加強農業法制建設，推動土地管理法制改革，解決三農問題。完善宏觀調控法還可以實現節能、節水和資源循環利用，保護生態環境，實現社會可持續發展和人們生活質量的不斷提高。

(二)完善行政法，創新行政理念，推動政府角色轉變保障經濟發展方式的順利轉變，必須先進行政府角色的轉變，將政府建設成為有限、高效、民主、法治的服務型政府。只有有限、高效、民主、法治的服務型政府，才會切實地維護和保障公民的利益，以增加公民的社會財富、公平地分配公民的社會財富為職責，才是實現經濟與社會的長久和諧發展的根本保證。為此，必須創新行政理念，完善行政法，促使政府把提供公共服務，發展社會民生作為工作的中心。為了確保依法行政，制定《信息法》，規范政府的信息和公開，維護公民的知情權;完善《憲法》，增加違憲責任及處罰的內容，增加懲治違法的政府及官員的法律途徑;制定《行政監督法》、《行政責任處罰法》和《新聞媒體法》，完善《行政訴訟法》，細化立法機關、司法機關、新聞媒體和公民監督政府的法律權利和程序;修改《立法法》，解決我國的立法層次過多和授權立法過濫的問題，強化立法機關的立法權威;制定與修改專門的《價格法》、《貨幣法》、《計劃法》、《資源法》、《能源法》、《環境保護法》、《稅法》和《社會保障法》，實現對經濟結構調整和社會保障領域的法律保障。

(三)完善政府法制，加強地方政府立法深刻認識法制在建設服務型政府，促進經濟與社會和諧發展中的重大責任，充分發揮法制的重要作用，積極提升法制在政府行政工作中的地位。要完善立法程序，堅持民主立法、科學立法，重點完善調整經濟結構、節約能源、保護環境、公平分配與改善民生等領域的立法。地方政府應緊緊抓住國家推進經濟發展戰略轉變這一重要歷史機遇，準確把握規范政府行為對地方政府法制工作的影響，注重強化職責，做好地方性立法工作，用法律制度來控制與解決地方政府的債務危機，實現地方政府債務的法制化。推行行政工作法律責任制，健全行政責任追究制度、行政工作評價與監督制度。重視市場規制法的研究和制定，保護市場主體的經營自主權和自由競爭權，打擊市場主體的不法行為，維護消費者的合法權益。地方政府立法還應該高度重視公共服務方面的立法，完善立法前的調研制度，廣泛征求轄區社會主體的意見和建議，使立法能夠真正代表民意。

(四)轉變司法工作理念，通過司法程序實現法制保障法律是社會最高的規則，具有凌駕一切的地位。法律必須經過特定的立法程序產生，以確保法律符合公民的集體意志，能夠保障公民的自由和權利。經濟發展方式轉變過程中出現的社會問題和矛盾都應該通過法律手段解決，而不應該訴諸其他方式，否則只會激化社會矛盾，并不能從根本上解決問題。同時，法制應該是實體法與程序法的有機統一，要實現經濟發展方式轉變的法制保障，就必須依據法律程序。因此，通過司法程序是解決經濟發展方式轉變中出現的爭議與問題的最后方法。通過司法程序實現法制保障的目的，關鍵是要轉變司法工作理念，確保司法機關至高無上的被動性、獨立性與中立性。司法機關以及工作人員不得積極主動地介入市場紛爭，裁判時應該只對法律負責，如此方可保證司法的公平正義。同時，人民法院要認真研究經濟發展方式轉變對審判工作提出的新要求，為切實加快經濟發展方式轉變提供有力的司法服務。

五、結語

國家轉變經濟發展方式將是一個漫長的過程，期間必然引發眾多的利益糾葛與沖突，唯有完善法律制度，實現法制保障，方可以正確梳理與協調社會各主體的利益要求，促進經濟和社會的協調發展。

作者：王珺單位：江蘇聯合職業技術學院連云港財經分院