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一、國外養(yǎng)老保障法制中政府職能的考察及借鑒

1.德國養(yǎng)老保障法制中的政府職能及啟示德國是社會保障立法較早的國家之一，經過多年發(fā)展，已經建立了一個從國際公約到國內立法、從基本法到部門法的多層次、多方位的養(yǎng)老保障法律體系。1889年頒布的《傷殘及養(yǎng)老保險法》，確立了養(yǎng)老保險的基本思想和原則，標志其建立起了養(yǎng)老保險制度。1919年頒布了《魏瑪憲法》，第一次規(guī)定了公民的經濟權利，并特別規(guī)定公民擁有基本的社會保障權。二戰(zhàn)后，聯邦德國于1957年頒布了《農民老齡救濟法》，1972年和1992年再次對養(yǎng)老保險制度進行了改革。1989年頒布了《養(yǎng)老金改革法》，1993年頒布了《補充養(yǎng)老保險法》，這些立法和法律修訂使德國的養(yǎng)老保險制度能夠不斷適應市場經濟發(fā)展的需要。積極借鑒和吸收德國在養(yǎng)老保障中的經驗教訓，對完善我國的養(yǎng)老保障制度有重要意義。首先，始終堅持并重視立法工作。縱觀德國社會保險制度的發(fā)展歷程，立法工作一直備受重視，其相關法律不但健全，而且能隨經濟社會發(fā)展狀況及時修改和調整。其次，政府在養(yǎng)老保障制度中發(fā)揮著重要作用。無論是養(yǎng)老保障制度的形成，抑或改革，政府都起著主導作用，龐大的改革成本都主要依靠政府，政府的財政成為推動養(yǎng)老保障制度形成和完善的關鍵因素。再次，高度重視人口老齡化對養(yǎng)老保障的影響。日益嚴峻的人口老齡化將對養(yǎng)老保障的運行造成相當大的壓力和挑戰(zhàn)，在養(yǎng)老保障制度的建立與完善過程中，必須統(tǒng)籌處理好當前和未來、消費和積累的關系，要充分考慮未來人口結構變化對制度運行造成的影響。

2.美國養(yǎng)老保障法制中的政府職能及啟示美國頒布的與養(yǎng)老保障有關的兩部最重要的法案是《美國1965年老齡法（2006年修訂本）》和《美國老齡管理局2007-2010年戰(zhàn)略行動計劃》。縱觀政府在養(yǎng)老保障中的功能發(fā)現，在組織體系方面，由衛(wèi)生部負責長期照料服務事務，各州衛(wèi)生部門負責長期照料服務機構的資格審查等工作。住房與城市發(fā)展部和農業(yè)部分別設立了推動長期照料服務的項目。美國老齡管理局和美國退休者協(xié)會、老齡居家服務協(xié)會等組織為老齡人口提供長期照料的信息咨詢和投訴服務。在管理體系方面，政府不直接提供養(yǎng)老服務，而是提供財政支持，承擔制定政策和監(jiān)管服務的職責；為了加強管理，政府制定規(guī)范的服務對象準入、服務機構審查、服務質量檢查等制度，以確保老齡服務的質量。美國的養(yǎng)老保障制度經過多年的發(fā)展完善，已經形成了健全的運行體系，對我國養(yǎng)老保障法制建構也具有重要借鑒意義。首先，政府塑造積極的保障理念，一方面充分發(fā)揮老齡人的主動性，使老齡人參與到有關政策和規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)督中；另一方面積極構建以家庭和社區(qū)為基礎的養(yǎng)老服務體系，政府著力于構建一個低水平、廣覆蓋的養(yǎng)老服務保障體系。其次，政府擁有統(tǒng)一的資源配置，美國老齡管理局作為老齡服務系統(tǒng)的最高領導機構和資源調配中心，為資金的撥付審計、人員的培養(yǎng)審核和機構的成立運行審批提供統(tǒng)一的標準，對其進行統(tǒng)一管理，有效實現了資源的整合配置，保證養(yǎng)老服務體系的健康運行。再次，政府積極進行管理創(chuàng)新，美國的養(yǎng)老服務保障體系始終根據經濟社會的發(fā)展和老齡人口需求的變化積極進行制度和服務創(chuàng)新，采取適宜的管理模式，使整個保障體系始終處于健康的發(fā)展軌道。

二、政府在養(yǎng)老保障法制改革中的職能定位

1.引導職能政府在養(yǎng)老保障法制改革中首先應發(fā)揮引導作用。養(yǎng)老保障具有的公共產品和準公共產品的性質，決定了政府在供給上的核心地位和主導作用。政府所具有的公共性和壟斷強制性，使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現出了特有的責任能力和效能；同時，政府在克服市場缺陷和家庭養(yǎng)老缺陷時，政府機制固有的非市場缺陷也使政府在養(yǎng)老保障供給上產生消極影響。因此，政府的作用應嚴格限制在并謹慎發(fā)揮于市場和社會力量失靈的領域。具體說來，就是政府應以增進社會公平為中心，并以有效率的方式，在提供制度環(huán)境和最基本的養(yǎng)老保障產品、調動市場和社會參與養(yǎng)老保障上發(fā)揮引導的作用。

2.監(jiān)督職能政府應確保社會保障基金的保值增值，建立健全社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制。養(yǎng)老保障的對象具有廣泛的社會性，保障結果擁有公益福利性，這要求養(yǎng)老保障的發(fā)展不能脫離社會環(huán)境和社會力量自身的能動作用，片面強調政府的作用反而使養(yǎng)老保障的真正實現陷入困境。因此，應該堅定“有限政府”和“責任政府”理論，轉變政府職能。轉型期我國政府職能的轉變包括三個層次，即需要退出的領域，需要強化的領域，需要轉變的領域。一般而言，政府職能存在“三位”現象，即“錯位”，“失位”，“逾位”。對于“錯位”現象政府需要轉變，對于“失位”現象政府需要強化，對于“逾位”現象政府需要退出。政府在養(yǎng)老保障基金管理中應轉變角色，把運營角色轉給市場，更好的承擔起監(jiān)督的責任。

3.管理職能政府根據經濟發(fā)展水平構建養(yǎng)老保障制度框架，建立健全養(yǎng)老保障的管理體制。目前我國養(yǎng)老保障體系中，一個長期性的問題就是保險基金缺乏安全、有效的投資方式，社會保障基金保值增值問題突出。就我國目前的資本市場發(fā)育狀況而言，社保資金進入證券市場，能否實現保險市場與證券市場的雙贏局面還有待作進一步的實踐檢驗。據全國社會保障基金理事會理事長戴相龍透露，社保基金2011年投資范圍還增加委托股票投資的組合，對社會保障房建設的投資，增加對未上市公司股權和股權投資基金的投資，擴大對境外投資的范圍和金額。雖然從原則上來講，社保基金的投資方向增加了，但我國資本市場的現實情況限制了這種可能性。因此，完善養(yǎng)老保障基金管理體系，培育資本市場，加強養(yǎng)老基金的管理和運營是養(yǎng)老保障制度順利運行的重要保證。

三、實現政府在養(yǎng)老保障改革中定位的對策

1.完善現行養(yǎng)老保障法律法規(guī)政策體系根據馬克思主義法學的觀點，法是社會的產物，社會性質決定法律性質，社會物質生活條件在歸根結底的意義上最終決定著法律的本質。同時，法對經濟具有能動的反作用，健全的法律能夠促進社會經濟的健康發(fā)展。現行養(yǎng)老保障立法是以2010年頒布的《社會保險法》為藍本，輔之國務院的行政法規(guī)和地方政府實施的地方性法規(guī)，社會保險法主要規(guī)范了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，而對于農村養(yǎng)老保險制度則授權國務院另行規(guī)定，國務院通過指導意見的形式加以推行，而指導意見并不是法律，這導致農村養(yǎng)老保險的覆蓋面很窄。政府應完善現行養(yǎng)老保障法律法規(guī)政策體系，建構規(guī)范的養(yǎng)老保障法律制度體系。羅爾斯在《正義論》中提出“政府應給社會上最不幸者以盡可能多的照顧；特別是給缺乏天賦者以教育和關注”。隨著我國人口老齡化的趨勢加劇，老齡撫養(yǎng)比例越來越高，高齡、空巢和失能老人越來越多，養(yǎng)老保障需求越來越大，這亟需政府出臺健全的養(yǎng)老保障法律制度。筆者認為，政府應整合現有養(yǎng)老保障法律規(guī)范，出臺全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，進一步修訂現行社會保險法，建構城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障制度，加強該法的可操作性，完善違法的法律責任承擔，提高法律的可執(zhí)行性和震懾力。

2.充分確立并努力發(fā)揮政府的主導地位根據德國社會學家達倫多夫的“沖突理論”，社會基本上是一種不均衡權力分配的組合團體，只要人們在一起組成一個社會，必然有一些人擁有指揮他人的權利，同時也必然有一些人受到他人的指揮。依據此種理論，老齡人口養(yǎng)老保障問題一直存在是因為擁有權力的團體主要是由中年人和青年人組成的。換言之，老齡人問題的發(fā)生在一定程度上是由于年齡階層內權力不均等分配，是以年輕人和中年人為主的政府團體的不作為所導致的。因此在完善養(yǎng)老保障法制中要以確立政府主導地位為切入點。筆者認為，只有把養(yǎng)老保障法制的建構與政府責任相結合，使政府切實重視老齡人口養(yǎng)老所面臨的問題，并自覺的接受社會監(jiān)督，才能避免政府的不作為和責任的缺失。目前改革養(yǎng)老保障法制必須要明確其中政府和個人的責任邊界，確立政府的主導地位。因為養(yǎng)老保障既有“準公共物品”的屬性，又具有明顯的“私人特征”，從經濟成本來講，養(yǎng)老保障屬于一種稀缺性資源，具有一定的排他性，它的建立以維護老齡群體的基本生存權為目的，這一特點決定了在養(yǎng)老保障制度中，樹立政府主導地位，同時個人和政府都應負有一定的責任，只有這樣才能使養(yǎng)老保障制度的設計更合理更符合實際情況。

3.進一步明確并強化政府的監(jiān)督管理責任隨著人口老齡化趨勢的加快、家庭規(guī)模的縮小、家庭養(yǎng)老能力的逐步下降，老齡群體問題特別是老齡人口的養(yǎng)老保障問題日益突出，直接影響到和諧社會的建設，因而越來越需要政府作為社會公共管理機構來承擔相應的監(jiān)督管理責任，統(tǒng)籌解決相關的問題。養(yǎng)老金制度是老齡養(yǎng)老保障法制的核心，養(yǎng)老金的收繳、支付和運營管理等是其改革的主要內容。針對目前我國老齡養(yǎng)老保障法制改革中出現的歷史欠賬問題、養(yǎng)老金來源單一、保值增值困難等一系列問題，我們必須進一步明確并強化政府在養(yǎng)老金收繳和支付中的監(jiān)督管理責任。進一步完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系。我國目前的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系是以行政監(jiān)管為核心，審計監(jiān)管和社會監(jiān)督為補充的。筆者認為，這種看似完備的監(jiān)管體系實質缺乏公開透明度，參保者對養(yǎng)老基金的投資收益情況無從查知，因而也曾發(fā)生過基金被挪用和違規(guī)操作的嚴重后果。對此，應借鑒智利模式，由政府宏觀調控，而不直接干預，成立專門的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管委員會，對基金公司的資格審批、運營、投資收益、風險及退出實施嚴密而高度透明的動態(tài)監(jiān)督，并向社會及時披露監(jiān)督信息，使參保者可以知曉個人賬戶基金的投資收益情況。

4.建構規(guī)范的財政供給機制和養(yǎng)老服務體系政府必須建立規(guī)范的養(yǎng)老保障的財政供給機制。盡管近幾年我國養(yǎng)老保障財政支出連年大幅增加，但與龐大的老齡人口數量相比，政府用于養(yǎng)老保障的資金投入比例仍較低，尤其是在農村建立的“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的新型農村社會養(yǎng)老保險制度，一方面農民經濟條件有限難以負擔過多的養(yǎng)老保險費用，另一方在絕大多數地方集體補助難以落實。歷史經驗表明在農村養(yǎng)老保險的建立過程中，只有政府保證充足的財政投入才能調動廣大農民的積極性，才能使新型農村養(yǎng)老保險持續(xù)發(fā)展下去。政府還應建構規(guī)范的老齡養(yǎng)老保障服務體系。老齡養(yǎng)老保障的服務體系是由服務主體（政府機構、社會團體、企業(yè)與養(yǎng)老機構等）、服務對象（符合法定條件的老齡人口）、服務內容（養(yǎng)老金服務、醫(yī)療保健服務等）以及服務方式（居家養(yǎng)老的社會化服務、社區(qū)就近養(yǎng)老護理服務、大型老齡生活社區(qū)服務等）等多種要素組成的一個龐大系統(tǒng)。老齡養(yǎng)老保障服務體系的形成意味著服務理念的提升、服務內容的豐富、服務品質的提高以及對服務管理與監(jiān)督的便利，可以充分保障老齡人口的合法利益。因此，充分發(fā)揮政府職能，建設完善的老齡人口養(yǎng)老保障服務體系，對我國養(yǎng)老保障法制改革具有重要意義。

四、結語

針對人口老齡化的背景和我國養(yǎng)老保障中政府責任定位不清的客觀現實，通過整合政府養(yǎng)老的有關理論，在借鑒國際經驗的基礎上，研究目前我國養(yǎng)老保障中政府責任定位不清的相關問題，提出相應的法律對策。這對進一步完善我國養(yǎng)老保障法律制度，轉變政府職能，保障老齡人口的基本養(yǎng)老問題，維護法律賦予老齡人口的合法利益，彰顯社會公平正義，體現社會主義本質，構建社會主義和諧社會都具有重要的理論價值和現實意義。

作者：項賢國單位：唐山師范學院歷史文化與法學系南開大學