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《南洋資料譯叢》2017年第4期

摘要：通過構建緬甸民主化程度與美緬關系發展之間的解釋框架，從緬甸的民主化進程和美國對緬甸經濟援助的變化兩個方面考察緬甸民主化程度與美緬關系發展之間的關系，發現：緬甸的民主化程度是影響美緬關系發展的關鍵因素，緬甸的民主化程度高則美緬關系發展較好，緬甸的民主化程度低則美緬關系發展較差。可見，人權外交仍然是美國外交政策的主要內容。美國以自身的價值觀劃定“朋友圈”，在這個“朋友圈”中的國家可以享受其作為超級大國提供的公共產品，這在一定程度上促使了不在這個“朋友圈”中的國家修正自己的內政外交行為，以符合美國的價值觀，從而搭上美國的“便車”；反過來，美國通過經濟、軍事、技術援助等手段進一步推進這些國家的民主化。特朗普入主白宮后對美國的東南亞政策進行了一些調整，包括退出跨太平洋伙伴關系協定（TransPacificPartnershipAgreement，簡稱TPP），弱化民主、人權等觀念，輕視東盟框架下的多邊合作機制等。這一方面顯示了美國的外交政策逐步轉向孤立主義，堅持美國優先的原則，用美國的利益至上取代全球主義；另一方面也表明美國在反思自己的外交布局，重新定義東南亞在其對外關系中的地位和作用。同時也應看到，特朗普對于奧巴馬的東南亞政策并沒有全盤否定，“除了貿易和人權，特朗普還是延續了奧巴馬時期介入亞太的外交政策”［1］，從特朗普上臺后與東南亞國家間高層次的互動可以看出，東南亞在美國外交布局中的重要地位并沒有喪失［2］。美國卡內基國際和平基金會亞洲項目高級研究員維克拉姆•尼赫魯曾指出，美國“亞太再平衡”戰略的出臺是基于自身利益的考量，“美國傳統的東南亞政策很大程度上是出于安全方面的考慮，但是在經濟和地區治理方面發展得并不均衡，因此美國需要制定一個全面的戰略框架，從而尋求與東南亞國家建立一種有著共同戰略利益和共同價值觀的更全面、更深層次的關系”［3］。這是奧巴馬時期美國調整其東南亞政策的出發點。在“亞太再平衡”戰略的背景下，美國積極改善和增強與東南亞各國間的關系。以東盟十國為例，按照與美國關系的親疏程度大概可以把它們分為兩類：一類為盟友國家，一類為非盟友國家。美國與東南亞盟友國家的關系可以分為三個層次：第一層次是“重要的非北約盟友”———菲律賓和泰國；第二層次是美國安全利益的親密伙伴、準盟國———新加坡；第三層次是特別關注的國家———印度尼西亞、馬來西亞和越南等。［4］美國在東南亞的非盟友國家包括文萊、緬甸、老撾和柬埔寨等國，其中，文萊為君主制國家，國家實力有限且奉行不結盟和同各國友好的外交政策；緬甸、老撾和柬埔寨為中國的傳統友好國家。在美國重返亞太的強大攻勢下，美國高層不斷出訪以上三國且互動頻繁，面對美國拋出的“橄欖枝”，老撾、柬埔寨并沒有改善同美國關系的強烈愿望，中國同老撾、柬埔寨的關系也未受到很大沖擊。而緬甸對改善同以美國為首的西方國家的關系則十分迫切，并且已作出實質性的舉動。鑒于此，本文擬探討美國亞太再平衡戰略背景下美緬關系因何得到了緩和與改善，以求教于學界。

一、美緬關系改善的原因：現有研究與不足

對于美緬關系改善的原因，中外學者進行了多種解讀，綜合考察現有研究文獻，有代表性的觀點有“美國反思對緬制裁說”“配合重返亞太戰略說”“昂山素季個人因素說”等。

1．美國反思對緬制裁說

1948年美國與緬甸建交后，雙邊關系時好時壞，美國也不時以民主、人權問題為由對緬甸實施制裁。有學者認為，今日美緬關系的改善是美國出于對緬甸制裁效果的反思：一方面，自1988年對緬甸實施制裁以來，美國并沒有實現幫助緬甸建立民主政權的目標，結果反而加重了緬甸民眾對美國的怨恨情緒；另一方面，制裁造成了美國在緬甸的利益弱化，進而把緬甸推向了亞洲其他國家。這種解釋是不充分的。建交后的美緬關系一直是在好與壞之間波動，如果上述解釋能夠成立，那么美國在1962年首次對緬甸實施制裁后就應反思其效果，從而實現美緬關系的平穩發展。

2．配合重返亞太戰略說

不少學者在分析美國調整對緬甸外交政策的原因時會把其放在美國重返亞太的大背景下，認為調整對緬政策是美國重新布局外交重心、實施亞太再平衡戰略的考慮。這種分析并沒有理清美國調整對緬政策與亞太再平衡戰略之間的因果關系，而將美國改善與緬甸關系、逐步解除對緬甸的制裁看作是美國亞太再平衡戰略的一個表現，因而難以站得住腳。3．昂山素季個人因素說美國喬治敦大學外交學院大衛•斯坦伯格教授認為，“昂山素季塑造了美國的對緬態度”［5］，是昂山素季的個人魅力和美國民眾對于昂山素季的廣泛支持，致使昂山素季的觀點和主張在一定程度上成為美國制定對緬外交政策的基礎。此說也很牽強。事實上，美國改善對緬關系雖然確實考慮到昂山素季的個人因素，但也不應過于拔高。分析國際關系一般是將體系層次、國家層次和決策者個人層次結合起來作綜合分析，微觀層次上的研究雖然會比較精確地發現具體的行為，但是很難發現系統變化的一般性規律［6］。當然，除了上述幾種觀點外，也有學者把美緬關系改善的分析重點放在緬甸國內的形勢上。例如，倫敦政治經濟學院容根•哈克教授就指出，伴隨著內比都的一系列改革方案，奧巴馬正在采取行動重新調整美國的對緬政策，美緬的雙邊關系已經發生了巨大的變化［7］。但該研究并沒有對緬甸國內的民主政治改革進行系統分析，將其與美國對緬政策的調整聯合起來同樣牽強。中緬關系的定位是“全面戰略合作伙伴關系”，從伙伴關系的層級上來看，中緬關系是僅次于中俄關系和中巴關系的［8］，緬甸獨特的地理位置優勢和豐富的礦產資源也決定了緬甸在中國周邊外交中的重要價值。而隨著緬甸國內改革進程的加快，其在對外政策中不斷通過引入域外大國尤其是美國來平衡中國在緬甸的影響力，從而逐步減弱緬甸對中國的不對稱依賴。也就是說，平衡乃至削弱中國對緬甸的影響，有可能是美緬關系改善的原因之一。

二、美緬關系改善：理論分析通過對美緬關系

研究文獻的梳理可以發現，緬甸的民主化程度與美緬關系存在著某種相關性，下文將從可操作角度探討兩者之間的關系。政治民主化是政治體系現代化的一個重要體現，對民主的定義和衡量標準學界已有廣泛的討論，總體而言，民主可以從兩個層次進行定義：一是從哲理上確定政治民主，這里指的是一種政體，在這種政體下，人民進行統治，主權屬于全體人民，經過他們自己或他們選出的官吏行使這項權利；二是全體人具有平等權利，不存在世襲或專制的差別，每個人享有法律賦予的自由權，尊重人的尊嚴，建立充分和自由的溝通，并且注重人的發展。［9］現代民主政體需要滿足四項最低標準：（一）行政和立法機關是公開、自由和公平選舉出來的；（二）幾乎所有成年人都享有投票權；（三）公民享有被法律保護的政治權利和公民自由，包括新聞出版自由、結社自由和不受報復的批評政府的自由等；（四）民選當局擁有真正的統治權，他們不受軍人或神職領導人的控制［10］。羅伯特•達爾從民主權利的視角指出民主至少要滿足五項標準，即“有效的參與，投票的平等，充分的知情，對議程的最終控制和成年人的公民資格。”［11］本文所講的民主主要指的是民主政體，它區別于羅伯特•達爾定義的民主權利或議事規則。美緬關系好壞程度的衡量指標主要通過測量美國對緬甸經濟援助的變化獲得。對外援助是一個國家或國家集團對另外一個國家或國家集團提供的無償或優惠的貨物或資金，用以解決受援國所面臨的政治經濟困難或問題，以達到援助國家特定目標的一種手段［12］，援助的數量與頻次能大體反映援受雙方關系的親疏。二戰后，美國根據自身的利益和戰略考量，將對外援助作為其外交政策的重要內容，盡管有學者批評美國的對外援助“披著政治色彩濃厚的外衣”，但不可否認的是，它在幫助受援國（國家集團）解決政治經濟困難、維護地區穩定方面還是發揮了比較重要的作用。另外，分析美國對受援國（國家集團）援助的差異和變化，也可以看出美國與該受援國（國家集團）關系的親疏。美國的對外援助包括經濟援助、軍事援助、技術援助等，本研究主要分析美國的對外經濟援助。美國的對外經濟援助大部分由美國國際開發署承擔，除此之外美國的農業部、國務院等部門也會參與其中。本研究中，美國對緬甸經濟援助的數據主要從美國國際開發署每年向美國國會所作的報告和由此編制的綠皮書《美國海外貸款和贈款》中獲取。將國家間互動的具體事件進行賦值并作數據分析，是定量衡量雙邊關系的基本方法。事件的獲取主要來源于相關國家公開的可靠信息和數據，例如，衡量中國與大國的雙邊關系，選擇《人民日報》和中國外交部網站的事件數據就可基本滿足需要［13］。從研究的邏輯上看，把對外援助作為衡量美緬關系好壞的指標是很有說服力的。一方面，美國對外援助的實施機構都是由美國國際開發署、國務院、國防部、農業部、財政部等聯邦政府部門構成的，這些部門是在以美國《對外援助法》為基礎的對外援助法律體系指導下開展工作的，所以美國的對外援助具有很明顯的官方性質，這種官方性質不僅包括行政部門，而且包括立法機構；另一方面，美國對外援助通常帶有民主、人權等價值觀色彩，這也恰恰佐證了美國提供經濟援助與緬甸的民主化發展之間存在密切關系。

1．緬甸的民主化程度

根據1947年1月英緬兩國簽訂的《昂山—艾德禮協定》，緬甸于1947年4月舉行制憲議會選舉并于9月24日通過了歷史上第一部憲法———《緬甸聯邦憲法》（也稱1947年憲法）。該憲法規定，緬甸獨立后“實行議會民主制”［14］60，“緬甸聯邦的最高立法機構是聯邦國會，緬甸聯邦的行政權授予以總理為首的內閣組成的聯邦政府”［15］。1962年，奈溫發動軍事政變并解散聯邦國會，緬甸結束了議會民主制進入軍人統治時期。政變發生后，奈溫建立了革命委員會體制，各級革命委員會掌握了國家的立法和行政權力，同時奈溫還成立了社會主義綱領黨，綱領黨的主要對象是部隊成員，因此，“綱領黨與以奈溫為首的革命委員會實際上是同義的”［16］。聯邦革命委員會明令取締社會主義綱領黨之外的一切政黨，并宣布政府有權禁止除宗教團體外任何團體的政治活動。1973年，緬甸以社會主義綱領黨一黨制為基礎制定了新憲法（憲法于次年生效，故又稱為1974年憲法），新憲法規定緬甸國家機構由人民議會、國務委員會和部長會議組成。1974年3月，緬甸選舉產生了第一屆人民議會并在人民議會的基礎上產生了新政府，同時革命委員會宣布解散。1988年9月18日，緬甸軍方發動政變，平息了動蕩不安的局勢并解散了人民議會和各級行政機構，隨后宣布由軍人組成的國家恢復法律和秩序委員會接管國家政權，軍政府嚴厲鎮壓群眾爭取民主的斗爭并拒絕交權于在1990年全國大選中獲勝的全國民主同盟。［17］2003年8月，緬甸軍政府對外公布了推進民主進程的民主路線圖，具體步驟為：“第一步，重新召開1996年中斷的國民大會；第二步，國民大會召開后，逐步開始各項工作進程，建立一個真實的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照國民大會制定的基本原則起草新憲法草案；第四步，舉行全民投票，通過憲法草案；第五步，舉行大選，組成議會；第六步，根據新憲法規定召開議會；第七步，由選舉產生的國家領導人、內閣及權力機構領導國家邁向現代化的、發達的現代民主國家。”［18］2008年5月，《緬甸聯邦共和國憲法》公投通過并批準生效，新憲法規定緬甸實行多黨民主制度，總統既是國家元首也是政府首腦［14］61－62。2010年11月，緬甸舉行了自1990年以來的首次大選，產生了新的聯邦議會，聯邦議會于次年2月選出了民選政府，緬甸聯邦鞏固與發展黨主席吳登盛當選為總統，標志著緬甸民主路線圖的最終完成。吳登盛執政后，緬甸政治體系的運轉逐步走向正常，長期遭受監禁的緬甸民權運動領袖昂山素季獲得釋放并在2015年的全國大選中領導全國民主聯盟獲得壓倒性勝利。根據上文對緬甸1947—2015年民主化進程的梳理，結合史蒂文•列維茨基和盧肯•A．威對民主的定義和衡量標準，通過定性分析制得1947—2015年緬甸民主化程度演變表（見表1），通過分別整合5個時間段的衡量指標，我們可以判定：1947—1962年和2011—2015年兩時段緬甸的民主化程度最高，1963—1973年和1989—2010年兩時段緬甸的民主化程度最低。

2．美國對緬甸經濟援助的變化

1950年9月，美國和緬甸簽訂了第一個《美緬經濟合作協議》，從協議簽訂到1962年的十多年時間里，美國政府通過美國國際開發署向緬甸提供了一系列的經濟援助，包括貸款、贈款、農業設備、技術培訓等，這對建國初期緬甸經濟的發展起到了重要作用。1962年緬甸發生軍事政變，此后美國對緬甸的經濟援助急劇減少但并沒有完全停止：一方面，美國國際開發署繼續投入資金支持在建項目的建設直至項目完成，如1966年美國和緬甸簽署了一份貸款償還協議支持緬甸學校和醫院的建設［19］；另一方面，奈溫迫于國內的經濟壓力于1978年要求恢復與美國的援助／被援助關系，美國同意后重建了美國國際開發署在緬甸的辦事處，但此時美國的援助主要集中在農業和衛生方面。1988年緬甸發生軍事政變后，美國于次年再次關閉了美國國際開發署在緬甸的辦事處。美國國際開發署編制的綠皮書《美國海外貸款和贈款》顯示：1990—1995年的5年間美國對緬甸的經濟援助額為零。從1998年開始，美國國際開發署逐步恢復了在緬甸的衛生援助項目，通過世界衛生組織、世界糧農組織和其他非政府國際組織支持瘧疾、艾滋病、結核病、禽流感等傳染性疾病的預防［20］。美國對緬甸經濟援助的大量投入是在緬甸2010年大選后，尤其是吳登盛當選總統后大刀闊斧的民主改革讓美國對緬甸“充滿信心”。2011—2012年，美國時任國務卿希拉里和總統奧巴馬先后訪問緬甸，奧巴馬在訪問緬甸期間宣布“今明兩年將向緬甸提供17億美元的發展援助，同時為美國國際開發署緬甸代表處揭幕”［21］。2016年10月7日，奧巴馬行政命令，宣布自1997年以來在緬甸境內的國家緊急狀態終止，標志著美國解除了對緬甸的經濟和金融制裁。根據美國國際開發署每年編制的綠皮書《美國海外貸款和贈款》，繪制1947—2015年美國對緬甸經濟援助變化統計圖，見圖1。由圖1可知，美國對緬甸的經濟援助大致分為5個階段：1947—1962年美國對緬甸的經濟援助波動較大但總體援助程度較高；1963—1973年美國對緬甸的經濟援助基本處于停滯狀態；1974—1988年美國對緬甸的經濟援助程度較高；1989—2010年美國對緬甸的經濟援助程度整體較低，其中1999年之前援助額基本為零，1999年以后援助逐步增加；2011—2015年美國對緬甸的經濟援助程度較高。

3．緬甸民主化程度與美緬關系的發展

通過對照表1和圖1，我們可以發現，緬甸的民主化程度與美國對緬甸的經濟援助呈正相關關系，即緬甸的民主化程度越高則美國對緬甸的經濟援助額就越大，反之，就越小。究其原因，在于緬甸民主化程度的提高契合了美國對別國的外交政策和人權狀況的判定標準，也解除了美國對受援國掌權人政治權力合法性的懷疑。一般認為，美國的人權外交開始于卡特政府，1977年5月22日卡特在圣母大學畢業典禮上發表的演講中提到：對人權的承諾和保證是今后美國外交政策的基本原則［22］。但是美國在外交戰略中融入人權因素并非始于卡特，而是早已有之，比如與美國對外援助政策相關的3項基本法律條款（502B條款、116條款、701條款）都是與人權相掛鉤的，其中第116條款就明確規定：“對于不斷地、大量地參與侵犯國際上承認的人權的國家，美國不得向其提供援助。”［23］31。1962年和1988年緬甸兩次軍事政變發生后，軍政府解散民選政府并剝奪公民民主權利的一系列行為是和美國人權外交的價值取向相違背的，因此以1962年和1988年為時間節點，此后兩個時段（1963—1973年和1989—2010年）美國對緬甸的經濟援助大幅減少。緬甸建國初期實行議會民主制，以及2003年公布民主路線圖等推進民主化的努力讓美國產生并增強了改善雙邊關系的意愿，因此1947—1962年和2003年之后這兩個時間段，美國對緬甸提供了大量的經濟援助。現代政治區別于傳統政治的本質特征，就是社會政治生活從官員的權力本位轉向公民的權利本位。［24］緬甸民主改革的最重要意義就是解決了政治權力來源的合法性問題。與軍政府執政時的專制政權或威權體制不同，民選政府一方面規定了公民的民主權利，另一方面也疏通了公民參與國家政權的通道，從而在內容和形式兩個方面擴大和鞏固了政府的執政基礎。與非民主政府相比，民主政府在決策時更加理性，其中安全和發展又是理性的兩個主要維度。在安全方面，由于吸收了不同黨派、不同利益團體的意見，民主政府的外交決策不會特別激進而會傾向于平緩；在發展方面，經濟利益最大化是民主政府所追求的重要目標，反映到外交政策層面就是維護地區和平和國際秩序的穩定，從而保證自由貿易的順利開展。結合美緬關系的發展進程，我們可以看到，在民選政府時期，緬甸在制定外交政策時非常重視同其他國家維持和改善關系，因此美緬關系就比較好，美國對緬甸的經濟援助額也比較大。

三、美緬關系改善：實踐檢驗本文的研究對象

為美國與緬甸的雙邊關系，由于研究對象為單一案例，無法進行大樣本的求同比較，所以我們采用案例內求同求異比較的檢驗方法。通過文獻回顧和文本分析，我們發現，影響美緬關系發展的變量主要包括3個，即國際體系格局（體系層次）、美國的戰略重心布局（國家層次）、昂山素季是否參與緬甸政治（個人層次）。美緬關系案例內正向求同比較排除了國際體系格局的影響，美緬關素案例內反向求同比較排除了美國戰略重心布局和昂山素季個人的影響，美緬關系案例內求異比較進一步控制了以上3個變量對美緬關系的影響（見表2）。通過對美緬關系案例內的求同求異比較，證實了我們上文所提出的觀點，即緬甸的民主化程度高則美緬關系發展較好，緬甸的民主化程度低則美緬關系發展較差。下面我們將通過對1947年至今的美緬關系的梳理，來進一步印證這一結論。1947年1月，緬甸與英國簽訂了《昂山—艾德禮協定》，英國同意緬甸獨立。根據該協定，英國同意緬甸在充分獨立前可以組建一個與其他國家建立外交關系的臨時政府，在緬甸完全獨立前的1947年9月18日，美國國務院就宣布與緬甸建立外交關系。美國國務院在聲明中談到，美緬兩國政府同意以大使身份互派外交代表并把美國駐仰光總領事館提升為大使館的地位［25］。美緬建交后雙邊關系并不穩固，波動較大，大體上可以分為以下幾個階段：（1）1948—1962年。緬甸實行議會民主制，在對外關系上“奉行積極的中立主義外交政策”［26］109，美國對緬甸的態度也越來越積極，此間的美緬關系態勢良好；（2）1963—1973年。由于1962年奈溫發動軍事政變，緬甸進入軍人政權時期，“政治上實行近乎沙文主義的集權統治，外交上實行嚴格的中立政策”，緬甸此舉讓美國非常反感，兩國關系因此趨于冷淡；（3）1974—1988年。1973年后緬甸逐步對西方實行開放［27］，一方面借助中美關系正常化的機會加強與西方的接觸，另一方面“開始爭取不帶任何政治附加條件的外國援助，恢復與各國的對外交往”［26］114，美緬雙方高層互動頻繁；（4）1989—2010年。

緬甸軍方于1988年通過流血政變執掌政權，在1990年大選后又拒絕交權于獲勝的緬甸全國民主聯盟［17］，緬甸軍方對人權和民主的嚴重侵犯，使得美國以緬甸存在民主、人權和問題為由不斷加大對其制裁，兩國關系走向惡化；（5）2011年至今。2010年10月緬甸舉行大選并產生了新一屆聯邦議會，2011年2月聯邦議會選舉產生了以吳登盛總統為首的準文職政府，結束了緬甸的軍事統治。緬甸的舉動得到了美國的積極回應，“美國恢復了與緬甸的大使級外交關系，重新發揮其國際開發署在緬甸的作用，支持國際金融機構為緬甸提供貸款和技術援助，放松對緬甸的經濟和投資制裁，同時也增強了雙方政府官員和社會人士的互動”［28］，最終奧巴馬政府于2016年10月宣布終止針對緬甸的《國家應急法》，解除對緬甸的相關制裁措施。在上文中，我們將美緬關系的發展歷程劃分為5個階段，但是在驗證時則只囊括了4個階段，沒有包含1974—1988年階段。這一階段屬于奈溫軍政府統治的后一時期，相較于前一時期（1963—1973年），奈溫軍政府進行了一定的政治改革并且在對外關系上也逐步恢復同西方國家的交往，所以從圖1中可以看到，1974—1988年，美國對緬甸的經濟援助相較于前后兩個時期是較高的，但由于這種改革是有限的，因此從圖1中也能夠看到這一時期美國對緬甸的經濟援助相較于1947—1962年和2011—2015年是較低的。這也從另外一個角度印證了本文研究結論的正確性。

四、余論

從本文的上述分析可以看出，人權外交仍然是美國外交政策的主要內容。在人權外交中，美國以自身的價值觀劃定“朋友圈”，在這個“朋友圈”中的國家可以享受其作為超級大國提供的公共產品，這在一定程度上促使了不在這個“朋友圈”中的國家修正自己的內政外交行為，以符合美國的價值觀，從而搭上美國的“便車”；反過來，美國通過經濟、軍事、技術援助等手段進一步推進這些國家的民主化。在美國的外交戰略中始終存在著現實主義與理想主義的矛盾，“現實主義與理想主義對立的另外一種表達就是國家利益優先還是道德優先”［23］47，更進一步說，現實主義主要指的是安全和經濟，理想主義主要指的就是人權。特朗普上臺后曾多次在公開場合談到今后美國的外交政策要淡化人權的概念，同時美國宣布退出“跨太平洋伙伴關系協定”“巴黎協定”等國際主流社會的協議，這一系列反全球化的行為，表明美國的外交政策正在逐步走向孤立主義和保守主義。與美國形成對比的是，中國正逐步參與全球治理并努力在全球治理中發揮更大的作用，“一帶一路”倡議就是中國積極參與全球治理的重要表現。對于中美之間目前出現的這種差異，官方和學界都應理性看待，一方面應努力抓住并利用好這個戰略機遇期，另一方面進行外交決策時也應科學規劃和論證。

作者：曹國良 單位：北京語言大學