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摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，地方政府在金融監(jiān)管中的作用日漸突出。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)金融的虛擬性、流動(dòng)性和混業(yè)經(jīng)營(yíng)等特征也給地方政府監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)。囿于當(dāng)下地方金融監(jiān)管權(quán)尚處于灰色地帶，在防范互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)中仍然存在著諸多漏洞和不足。本文立足地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的正當(dāng)性，從監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、央地分權(quán)等方面分析地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的困境。通過(guò)借鑒英國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)、合理配置中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)、地方政府協(xié)作為核心的金融監(jiān)管體系，并創(chuàng)新性地提出地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中采用軟法治理、監(jiān)管沙箱的監(jiān)管方式和以原則性監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管理念。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管；地方政府監(jiān)管；混業(yè)經(jīng)營(yíng)；互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)；技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管套利；軟法治理；監(jiān)管沙箱；動(dòng)態(tài)監(jiān)管；原則性監(jiān)管；金融消費(fèi)者保護(hù)；金融穩(wěn)定

互聯(lián)網(wǎng)金融肇始于傳統(tǒng)金融，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及、運(yùn)營(yíng)模式和思想觀念的變革，互聯(lián)網(wǎng)金融不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)方式，從最初的支付向借貸、貨幣、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域滲透，對(duì)傳統(tǒng)金融產(chǎn)生了重大沖擊。2007年，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸引入后在我國(guó)飛速發(fā)展，成長(zhǎng)為互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域一枝獨(dú)秀；2013年隨著余額寶的出現(xiàn)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融開(kāi)始出現(xiàn)奔涌之勢(shì)，被稱(chēng)為“網(wǎng)絡(luò)金融元年”；2014年眾籌交易進(jìn)一步發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融呈現(xiàn)出一片繁榮的景象。這一新生事物也被我國(guó)官方所重視并予以認(rèn)可。2014年3月5日，總理在政府工作報(bào)告中提出“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展”，這一提法還于2015年11月被正式寫(xiě)入我國(guó)的“十三五規(guī)劃”之中。可以說(shuō)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的興起為旺盛的民間資金提供了理財(cái)途徑，滿足了多群體、多行業(yè)的資金需求，具有重要的創(chuàng)新意義。但毋庸諱言，在互聯(lián)網(wǎng)金融不斷創(chuàng)新的同時(shí)，也催生了大量利用金融創(chuàng)新逃避監(jiān)管的行為，使得在繁榮的表象下危機(jī)重重，風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，嚴(yán)重影響了金融穩(wěn)定。而之所以出現(xiàn)這樣的情況，一方面與互聯(lián)網(wǎng)金融本身的復(fù)雜性有關(guān)，但還有一個(gè)重要的原因則在于地方政府監(jiān)管的欠缺，因此本文擬對(duì)此展開(kāi)研究。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融的基本說(shuō)明

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融的界定要探討

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的地方政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)對(duì)何為“互聯(lián)網(wǎng)金融”有一個(gè)基本的界定。然而關(guān)于如何界定互聯(lián)網(wǎng)金融，目前還尚未有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。就國(guó)外而言，其實(shí)并沒(méi)有“互聯(lián)網(wǎng)金融”這一提法，與之相似的概念為“數(shù)字金融”（DigtialFinance），包括了互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)支付、網(wǎng)上銀行、金融服務(wù)外包及網(wǎng)上貸款、網(wǎng)上基金等。而國(guó)內(nèi)的研究則相對(duì)豐富：謝平和鄒傳偉（2012）最早提出了“互聯(lián)網(wǎng)金融”的概念，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)精神的影響實(shí)現(xiàn)資金的融通，既有別于商業(yè)銀行間接融資，又不同于資本市場(chǎng)直接融資的第三種金融交易模式。之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)界還提出了許多的觀點(diǎn)，但基本上都大同小異。法學(xué)界比較有代表性的觀點(diǎn)則是由楊東教授提出的，他認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是眾籌金融，是依據(jù)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算實(shí)現(xiàn)支付結(jié)算、資金融通、風(fēng)險(xiǎn)防范等金融本質(zhì)的金融形式。這種觀點(diǎn)顯然比經(jīng)濟(jì)學(xué)家界定的范圍要窄。目前，官方的定義來(lái)自《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2014》，該報(bào)告認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)與金融的結(jié)合，是借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動(dòng)通訊技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金融通、支付和信息中介的新興金融模式；2015年《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2015〕221號(hào)）進(jìn)一步指出，互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金的融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新興金融業(yè)務(wù)。從前述可知，雖然對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融有不同的界定，但一般都認(rèn)為它是以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托從事的資金融通業(yè)務(wù)，是一種不同于傳統(tǒng)金融的新型金融模式，是以“開(kāi)放、平等、協(xié)作、共享”作為互聯(lián)網(wǎng)的精神。綜合上述分析，我們可以將互聯(lián)網(wǎng)金融界定為：互聯(lián)網(wǎng)金融是在“開(kāi)放、平等、協(xié)作、共享”的精神影響下，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金的融通、支付、投資和信息中介服務(wù)的新型金融業(yè)務(wù)模式。如果以經(jīng)營(yíng)模式為標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)金融可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)化，包括網(wǎng)上銀行、證券和保險(xiǎn)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售、網(wǎng)上基金等形態(tài)；第二類(lèi)是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)展的金融服務(wù)，典型代表是第三方支付平臺(tái)；第三類(lèi)是全新的互聯(lián)網(wǎng)金融模式，這種模式與傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)模式完全不同，其典型代表是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和眾籌融資。總之，廣義的互聯(lián)網(wǎng)金融包括前述的三種，而狹義的互聯(lián)網(wǎng)金融只包括后面兩種，本文采用狹義說(shuō)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的區(qū)別

其一，服務(wù)對(duì)象不同。傳統(tǒng)金融的服務(wù)對(duì)象主要是大型的企業(yè)，貸款的額度比較大，相較之下，互聯(lián)網(wǎng)金融主要服務(wù)于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)服務(wù)不到或者重視不夠的長(zhǎng)尾客戶，通過(guò)利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)、降低交易成本，使得金融服務(wù)能夠惠及這些長(zhǎng)尾群體。例如，P2P網(wǎng)貸的出現(xiàn)能夠在全國(guó)范圍為中小企業(yè)和個(gè)體戶提供跨時(shí)空、跨地域的金融服務(wù)，滿足了中小企業(yè)和個(gè)體戶的資金需求，同時(shí)也提高了資金的配置效率。其二，交易方式不同。傳統(tǒng)金融注重與客戶面對(duì)面進(jìn)行溝通，資金的結(jié)算也大多是以線下交易為主，比如銀行的存貸款、證券公司中的金融產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)等。互聯(lián)網(wǎng)金融具有虛擬性，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，交易方式變成雙方當(dāng)事人即時(shí)的在線溝通，資金的結(jié)算多是通過(guò)第三方支付平臺(tái)進(jìn)行，例如網(wǎng)購(gòu)消費(fèi)者通過(guò)第三方支付平臺(tái)向電商經(jīng)營(yíng)者付款，甚至有的交易以虛擬貨幣的方式進(jìn)行。其三，融資方式不同。傳統(tǒng)金融的融資方式主要是以商業(yè)銀行間接融資為主，成本高并且周期長(zhǎng)。互聯(lián)網(wǎng)金融的融資方式有別于傳統(tǒng)的金融，在取得融資牌照后，可以直接通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)渠道對(duì)資金需求雙方進(jìn)行選擇和匹配，融資成本低、周期短，極大提高了資金的融通效率。例如，國(guó)產(chǎn)動(dòng)畫(huà)電影《大圣歸來(lái)》在制作前就采用股權(quán)眾籌的方式融資了780萬(wàn)元。其四，金融風(fēng)險(xiǎn)不同。互聯(lián)網(wǎng)金融除了具有傳統(tǒng)金融流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外，還存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、虛擬交易的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、信息安全風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，因?yàn)椤案唢L(fēng)險(xiǎn)性的金融與涉眾性的互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，必然使互聯(lián)網(wǎng)金融比傳統(tǒng)金融更具涉眾性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)面更廣，傳染性更強(qiáng)”，而與傳統(tǒng)金融相比，最為突出的兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)則是信息科技風(fēng)險(xiǎn)和“長(zhǎng)尾風(fēng)險(xiǎn)”，尤其后者，更是互聯(lián)網(wǎng)金融所具有的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：第一，互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)人群的金融知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和承擔(dān)能力相對(duì)欠缺，屬于金融領(lǐng)域的弱勢(shì)群體，容易遭受誤導(dǎo)、欺詐等不公正待遇；第二，他們的投資額小而分散，作為個(gè)體投入精力監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)的成本遠(yuǎn)高于收益，所以搭便車(chē)問(wèn)題更突出，從而針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的市場(chǎng)紀(jì)律更容易失效；第三，個(gè)體非理性和集體非理性更容易出現(xiàn)；第四，一旦互聯(lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，從涉及人數(shù)上衡量涉及金額可能不大，但對(duì)社會(huì)的負(fù)外部性更大。

（三）互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管的沖擊

首先是技術(shù)革新帶來(lái)的沖擊。互聯(lián)網(wǎng)金融本身就是依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立起來(lái)的，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的更新速度非常快，這就對(duì)監(jiān)管技術(shù)提出了更高的要求。具體包括：第一，既有的監(jiān)管技術(shù)難以跟上互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的步伐，從而產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。在互聯(lián)網(wǎng)背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等功能被應(yīng)用到互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)中去，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、客戶追蹤、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，然而既有監(jiān)管技術(shù)的滯后難以對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢測(cè)和精確的風(fēng)險(xiǎn)控制，從而使得監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。例如在支付領(lǐng)域，近年來(lái)出現(xiàn)了近場(chǎng)支付、聲波支付等，但既有的監(jiān)管難以跟上新型支付技術(shù)的步伐。第二，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)具有開(kāi)放性，其業(yè)務(wù)也主要是依托互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行，有的平臺(tái)缺乏雄厚的技術(shù)支持，信息儲(chǔ)存不安全、防火墻技術(shù)差，很容易受到黑客、病毒的攻擊，造成平臺(tái)信息泄露，技術(shù)損失。第三，互聯(lián)網(wǎng)金融屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，需要大量的技術(shù)和金融復(fù)合型人才對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行維護(hù)和監(jiān)管，而這樣的人才相對(duì)稀缺。其次是混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)沖擊。就目前我國(guó)的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)來(lái)看，遵循的是分業(yè)監(jiān)管的理念，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行和信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分別對(duì)口保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)，人民銀行在執(zhí)行貨幣政策的同時(shí)監(jiān)管支付體系的運(yùn)作。雖然本次機(jī)構(gòu)改革中銀保監(jiān)會(huì)已合并，部分職能有所調(diào)整，但總體而言還是遵循分業(yè)監(jiān)管。從目前金融發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為金融發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。混業(yè)經(jīng)營(yíng)在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域則表現(xiàn)為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等具備創(chuàng)新性、交叉型的金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，而對(duì)這些新興的金融產(chǎn)品的監(jiān)管也成為了難點(diǎn)。我們以“余額寶”等互聯(lián)網(wǎng)貨幣基金的監(jiān)管為例，貨幣基金的銷(xiāo)售和運(yùn)作屬于證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍，而作為技術(shù)核心的第三方網(wǎng)上支付原則上由人民銀行發(fā)放牌照進(jìn)行管理，但若第三方支付機(jī)構(gòu)欲從事基金銷(xiāo)售支付結(jié)算業(yè)務(wù)，還必須獲得證監(jiān)會(huì)的許可，至于作為這類(lèi)金融交易模式構(gòu)建者和主導(dǎo)者的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，則似乎不在任何金融監(jiān)管部門(mén)的范圍之內(nèi)。所以，互聯(lián)網(wǎng)金融的混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)當(dāng)下的金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，主要包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工與制衡問(wèn)題、金融監(jiān)管信息的征集與共享問(wèn)題、金融監(jiān)管行動(dòng)的一致性問(wèn)題等，甚至還包括金融監(jiān)管與中央銀行的貨幣政策協(xié)調(diào)問(wèn)題。最后是金融消費(fèi)者保護(hù)方面的挑戰(zhàn)。雖然自英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾•泰勒在1995年提出的“雙峰”理論之后，金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)成為各國(guó)金融監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，但在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，這一問(wèn)題則更為突出。這主要是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融的受眾面更廣，而且消費(fèi)者多是長(zhǎng)尾群體。這些消費(fèi)者很少接受過(guò)金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)和金融專(zhuān)業(yè)技能的教育，這就導(dǎo)致他們不具有網(wǎng)絡(luò)理財(cái)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的能力，其投資行為往往具有非理性的特點(diǎn)，因此也埋下了金融風(fēng)險(xiǎn)集聚的隱患。所以，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，極易引發(fā)群體性的事件。同時(shí)，由于互聯(lián)網(wǎng)金融本身的復(fù)雜性，對(duì)于金融消費(fèi)者保護(hù)的制度也難以跟上。例如，對(duì)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的非法集資、非法洗錢(qián)等突出問(wèn)題，尚未建立起相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制和預(yù)警方案。而且，在互聯(lián)網(wǎng)金融的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，如果消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，也難以找到適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。

二、地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的必要性分析

（一）彌補(bǔ)中央垂直監(jiān)管的不足

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜而龐大，各地金融業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r并不相同，中央基于信息傳遞等局限性，難以全面掌握地方的金融發(fā)展?fàn)顩r，這就導(dǎo)致中央金融監(jiān)管容易出現(xiàn)盲區(qū)，難免出現(xiàn)監(jiān)管不到的地方。從實(shí)踐來(lái)看，在既有的垂直監(jiān)管體系下，中央金融監(jiān)管力量主要集中于省市兩級(jí)，縣級(jí)和縣級(jí)以下出現(xiàn)監(jiān)管空白。具體而言，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)在縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，保監(jiān)會(huì)僅僅在蘇州、煙臺(tái)、汕頭、溫州、唐山五個(gè)地級(jí)市設(shè)立監(jiān)管分局，除此之外，證監(jiān)會(huì)在地級(jí)市以下沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)無(wú)分支機(jī)構(gòu)。中央監(jiān)管的空白導(dǎo)致其在處理地方金融事務(wù)時(shí)鞭長(zhǎng)莫及，容易引發(fā)潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府能夠憑借地理優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，減少監(jiān)管信息的不對(duì)稱(chēng)，從而覆蓋中央垂直監(jiān)管難以到達(dá)的真空地帶。正如有學(xué)者所言：“在配置互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主體時(shí)，必須對(duì)地方監(jiān)管主體的配置進(jìn)行深入研究。對(duì)于特定區(qū)域，如P2P平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)金融門(mén)戶公司較為集中的地區(qū)，應(yīng)傾斜性地配備監(jiān)管資源，配備更為專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管主體，確保中央監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”此外，從實(shí)踐來(lái)看，截至目前，全國(guó)有31個(gè)省級(jí)政府成立了金融辦，在240多個(gè)地級(jí)以上城市成立了金融辦，金融辦的設(shè)立標(biāo)志著地方金融監(jiān)管力量的增強(qiáng)，也為地方政府行使地方金融管理職能提供了組織保障。而且，在互聯(lián)網(wǎng)金融背景下，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的線下風(fēng)控網(wǎng)點(diǎn)分布在各個(gè)地區(qū)，最新出臺(tái)的有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的各項(xiàng)意見(jiàn)和辦法，都規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)向地方金融機(jī)構(gòu)報(bào)備和信息披露的義務(wù)，這說(shuō)明地方政府已經(jīng)從客觀上彌補(bǔ)了中央監(jiān)管的不足。

（二）有利于促進(jìn)金融創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)金融之所以能迅猛發(fā)展，主要就是因?yàn)槠渚哂型怀龅膭?chuàng)新性。在熊彼特看來(lái)，“創(chuàng)新”才是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力。互聯(lián)網(wǎng)金融最大的創(chuàng)新之處就在于金融脫媒，資金的供給雙方不通過(guò)傳統(tǒng)的商業(yè)銀行而直接進(jìn)行資金的融通。正如有學(xué)者所言，“互聯(lián)網(wǎng)金融通過(guò)金融脫媒，建立了直接面向小微投資者和金融消費(fèi)者、以直接金融為核心的競(jìng)爭(zhēng)型金融業(yè)態(tài)，優(yōu)化了金融的資金融通和降低交易成本的功能”。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的主要方法仍然是采用針對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)銀行的嚴(yán)格準(zhǔn)入政策，即通過(guò)發(fā)放金融牌照來(lái)管理互聯(lián)網(wǎng)金融。換言之，任何涉及社會(huì)公眾資金的金融活動(dòng)都必須以獲得監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)或核準(zhǔn)為前提要件，這顯然不利于互聯(lián)網(wǎng)金融脫媒的創(chuàng)新。因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)金融的核心在于人人皆可參與的金融脫媒”，每個(gè)人都可以在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)上借款信息，或在眾籌網(wǎng)站上公開(kāi)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，吸引社會(huì)公眾的資金直接配置到自己這一端，而不再依賴于銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)作為資金收放的媒介。“金融特許制”讓互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)變得力不從心，從而降低了金融創(chuàng)新的活躍性。相對(duì)而言，地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，更有動(dòng)力進(jìn)行金融創(chuàng)新，所以在金融監(jiān)管方面能夠?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融的發(fā)展提供較為寬松的市場(chǎng)環(huán)境。從實(shí)踐來(lái)看，各地在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展中都出臺(tái)了一系列支持金融創(chuàng)新的政策，例如，在江西上市的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)可一次性獲得500萬(wàn)獎(jiǎng)勵(lì)，掛牌新三板也可獲得50萬(wàn)獎(jiǎng)勵(lì)；而陜西省則設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專(zhuān)項(xiàng)用于互聯(lián)網(wǎng)金融基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)提供房租補(bǔ)助、人才引進(jìn)、專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等。

（三）阻止區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延

互聯(lián)網(wǎng)金融的多變性，決定了監(jiān)管主體對(duì)信息的掌握非常重要。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，中央的監(jiān)管多為事后監(jiān)管，而地方政府基于地緣因素在信息的收集與掌握上具有天然的優(yōu)勢(shì)，因此在金融監(jiān)管中能夠進(jìn)行事前防范，從而“防患于未然”。從金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的規(guī)律看，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)一般是先從小范圍產(chǎn)生，然后向區(qū)域甚至全國(guó)蔓延，因此，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，如何控制區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)尤為關(guān)鍵。所謂“區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)”（RegionalFinancialRisk）是指在某一區(qū)域內(nèi)，由于部分金融機(jī)構(gòu)或某些金融活動(dòng)而形成的可能引起各種損失的可能性，其所涉及的范圍介于個(gè)體金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)兩者之間。在防范和控制區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)方面，地方政府的作用舉足輕重。因?yàn)榈胤秸煜け据爡^(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，也易于在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。進(jìn)一步分析，一方面，地方政府作為綜合性的行政機(jī)構(gòu)，能夠有效協(xié)調(diào)并調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)氐墓病⑺痉ā⒇?cái)政等部門(mén)的資源來(lái)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，尤其是在涉及打擊非法集資、非法吸收公眾存款方面；另一方面，地方政府能夠針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管，將互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險(xiǎn)合理地控制在一定的范圍內(nèi)，避免金融風(fēng)險(xiǎn)向其他區(qū)域流動(dòng)甚至向全國(guó)蔓延。總之，“地方金融管理部門(mén)接近本地金融市場(chǎng)，掌握著本地民間金融體系的大量資料，有能力防控地方金融風(fēng)險(xiǎn)，有義務(wù)維護(hù)地方金融系統(tǒng)安全及穩(wěn)定。”

三、地方政府參與互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的困境分析

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)地方政府監(jiān)管的挑戰(zhàn)

1.監(jiān)管對(duì)象：監(jiān)管對(duì)象復(fù)雜性增加地方政府監(jiān)管難度。一是監(jiān)管對(duì)象的虛擬性增加地方政府的監(jiān)管難度。互聯(lián)網(wǎng)金融具有虛擬性和開(kāi)放性，其以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為載體，交易、支付結(jié)算等活542018年第09期動(dòng)都在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下展開(kāi)，產(chǎn)品和服務(wù)不受時(shí)間和空間的限制，在交易方式上具有時(shí)間短、速度快、頻率高的優(yōu)勢(shì)。但網(wǎng)絡(luò)金融不同于傳統(tǒng)金融，其運(yùn)營(yíng)在虛擬環(huán)境下，這使得資金流向、信用評(píng)價(jià)、身份核實(shí)存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法讓屬地監(jiān)管中的地方政府全面準(zhǔn)確了解監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際情況。互聯(lián)網(wǎng)金融的虛擬性對(duì)地方政府的影響主要表現(xiàn)為：交易安全方面，互聯(lián)網(wǎng)金融以網(wǎng)絡(luò)為媒介，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身就具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這就為網(wǎng)絡(luò)虛擬環(huán)境的監(jiān)管帶來(lái)一定的難度。互聯(lián)網(wǎng)金融的虛擬性使得交易者的身份更加模糊、交易動(dòng)機(jī)更加隱蔽，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)難以識(shí)別和評(píng)估，為利用互聯(lián)網(wǎng)金融從事違法活動(dòng)提供了便利。例如，2015年的“e租寶”事件是規(guī)模較大的網(wǎng)貸平臺(tái)跑路事件，其涉嫌假標(biāo)的（自融）、假三方（涉足資金池）、假擔(dān)保（盜用企業(yè)信息）。互聯(lián)網(wǎng)金融虛擬性還增加了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，例如黑客攻擊、釣魚(yú)網(wǎng)站、木馬軟件等均是互聯(lián)網(wǎng)金融的潛在威脅。互聯(lián)網(wǎng)金融的數(shù)據(jù)傳輸和保存都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，互聯(lián)網(wǎng)金融自身技術(shù)缺陷和技術(shù)不成熟造成的故障使得不法分子通過(guò)病毒、黑客等手段破壞互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)從而發(fā)生信息泄露、篡改，還有的不法分子通過(guò)偽造客戶身份進(jìn)行詐騙。二是監(jiān)管對(duì)象的跨行業(yè)、跨區(qū)域性導(dǎo)致地方政府監(jiān)管力量的不足。眾所周知，地方政府監(jiān)管權(quán)的行使主要局限于轄區(qū)范圍內(nèi)。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融興起后，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌、第三方支付等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的觸角遍布全國(guó)，超越了行政區(qū)域劃分，極大增加了地方政府的監(jiān)管難度，導(dǎo)致地方政府監(jiān)管效果不明顯。監(jiān)管對(duì)象的虛擬性和業(yè)務(wù)的綜合性使得其跨區(qū)域、跨行業(yè)監(jiān)管非常困難，增加了地區(qū)之間監(jiān)管的協(xié)調(diào)難度。目前我國(guó)并未出現(xiàn)地區(qū)之間的聯(lián)合立法，也沒(méi)有建立地方政府之間的跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，這就導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象因超出行政區(qū)劃的轄區(qū)范圍而削弱了監(jiān)管效果，進(jìn)而引發(fā)金融監(jiān)管的真空和重疊。具體來(lái)講，在涉及利益的領(lǐng)域或地區(qū)競(jìng)相監(jiān)管，從而產(chǎn)生監(jiān)管的重疊；在涉及監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)域或地域相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管的真空。監(jiān)管對(duì)象的跨區(qū)域和跨行業(yè)也使得互聯(lián)網(wǎng)金融的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)更加明顯，在監(jiān)管薄弱的區(qū)域，很容易導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)向另一區(qū)域傳染，進(jìn)而向全國(guó)蔓延，引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，影響金融穩(wěn)定。2015年的“e租寶”事件，遍及全國(guó)十多個(gè)省份，其波及范圍之廣也是前所未有的。

2.監(jiān)管方式：既有監(jiān)管方式不足以應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管。就傳統(tǒng)的監(jiān)管制度而言，雖然一些常見(jiàn)的監(jiān)管方法仍然有效，但一些重要的傳統(tǒng)監(jiān)管制度則面臨失效的可能。從現(xiàn)有的監(jiān)管方式看，地方政府在金融監(jiān)管中一般是強(qiáng)調(diào)硬法治理方式，采用傳統(tǒng)的監(jiān)管手段，然而，這種監(jiān)管方式并不適合互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)既有的治理模式對(duì)硬法具有嚴(yán)重的依賴性。硬法是指由國(guó)家或政府制定的國(guó)家法，具有普適性和強(qiáng)制性，因此硬法規(guī)定了明確的違約責(zé)任并訴諸國(guó)家強(qiáng)制力追究。互聯(lián)網(wǎng)金融具有多變性，在創(chuàng)新的前提下，其風(fēng)險(xiǎn)集聚與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的特點(diǎn)尤為突出，這就對(duì)金融監(jiān)管法律提出了比較高的要求。然而，我國(guó)目前尚未出臺(tái)一部關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融的專(zhuān)門(mén)立法，監(jiān)管法律的缺失容易導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融面臨合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。由此看來(lái)，傳統(tǒng)的以硬法為主的治理模式并不能完全適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。具體而言，傳統(tǒng)的硬法治理模式在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的缺陷主要表現(xiàn)為：一是硬法回應(yīng)性差。在互聯(lián)網(wǎng)金融方面，受固有思想的束縛，有不少業(yè)內(nèi)人士呼吁國(guó)家加強(qiáng)立法，但是硬法的制定需要較長(zhǎng)的法定程序和周期，立法需要投入大量的人力、物力，成本較高。盡管硬法以國(guó)家制定和強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，但其保守性、滯后性使得硬法不能對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中出現(xiàn)的問(wèn)題予以及時(shí)回應(yīng)。二是硬法管理模式更適用于那些已經(jīng)成型、穩(wěn)定的治理對(duì)象。然而，現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)金融的模式和業(yè)態(tài)尚未定型，行業(yè)的規(guī)則也尚在生成的過(guò)程中，欠缺現(xiàn)成的、直接的、系統(tǒng)的硬法規(guī)制，面對(duì)一個(gè)尚未定型的領(lǐng)域，國(guó)家無(wú)法出臺(tái)一套大而全的互聯(lián)網(wǎng)金融法律體系來(lái)囊括所有問(wèn)題。

3.監(jiān)管理念：規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管理念不利于金融創(chuàng)新。傳統(tǒng)上法律的定位是定分止?fàn)帲@就決定了傳統(tǒng)法律規(guī)制的思維是以明確的規(guī)范為主。在互聯(lián)網(wǎng)金融興起后，基于穩(wěn)定金融的考慮，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融仍然保持著一定程度的警惕——采取金融抑制的監(jiān)管策略，即無(wú)論在思想認(rèn)識(shí)、管理體制還是在采取政策、輿論導(dǎo)向方面，自覺(jué)或不自覺(jué)地抱持保守甚至排斥的態(tài)度，這就導(dǎo)致了規(guī)則性監(jiān)管的盛行。規(guī)則性監(jiān)管側(cè)重于合法性，具有一定的明確性，可以通過(guò)禁止性的規(guī)范來(lái)明確合法與非法界限，同時(shí)還可以通過(guò)限制自由裁量權(quán)，防止權(quán)力的恣意濫用和權(quán)力尋租。剖析互聯(lián)網(wǎng)金融的特性，其本身就是一種金融創(chuàng)新，這就決定了互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展需要一定的包容。規(guī)則導(dǎo)向的金融監(jiān)管理念盡管在一定程度上有助于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，然而基于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，這種監(jiān)管理念難免走向另外一個(gè)極端——遏制金融創(chuàng)新。質(zhì)言之，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管帶有明顯的危機(jī)應(yīng)對(duì)色彩和刑法規(guī)制思維，監(jiān)管的目的主要是為了改變我國(guó)資本市場(chǎng)混亂無(wú)序的局面，在立法上堅(jiān)持從嚴(yán)監(jiān)管，然而這種路徑下的金融監(jiān)管缺乏周延的規(guī)則體系，只能寄希望于模糊的非法集資等“口袋罪”來(lái)實(shí)現(xiàn)粗放式的金融監(jiān)管，對(duì)新型金融模式的理解、尊重和包容不足。例如，在互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展早期，深圳、重慶等地為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的公司暫停注冊(cè)。地方政府監(jiān)管部門(mén)維護(hù)金融穩(wěn)定的初衷是合理的，但為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而“因噎廢食”的做法本身就是逆潮流的，阻礙了金融創(chuàng)新。

（二）地方政府在監(jiān)管層面的監(jiān)管困境

1.中央與地方之間：中央與地方金融監(jiān)管權(quán)配置失衡。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中的作用越來(lái)越突出，從目前的情況看，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)的配置存在著嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致地方政府在金融監(jiān)管方面效率低下，具體表現(xiàn)如下：其一，監(jiān)管權(quán)配置的錯(cuò)位。中央金融監(jiān)管部門(mén)是地方金融監(jiān)管權(quán)的法定享有者，《中國(guó)人民銀行法》《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融業(yè)基本法律將金融監(jiān)管權(quán)交給中央行使，這也包括了對(duì)地方金融組織在內(nèi)的非正規(guī)金融的監(jiān)管。地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者和地方金融風(fēng)險(xiǎn)的承受者，在地方金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)監(jiān)管等方面權(quán)力有限，卻在地方金融風(fēng)險(xiǎn)中負(fù)全部責(zé)任，權(quán)責(zé)明顯不對(duì)稱(chēng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融興起，小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等地方金融組織的不斷深化發(fā)展，地方政府參與到金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)中已經(jīng)成為維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素，盡管?chē)?guó)家采用授權(quán)、委托等形式將地方金融組織的監(jiān)管權(quán)交給地方政府職能部門(mén)行使，使地方政府成為地方金融監(jiān)管權(quán)的事實(shí)享有者，然而地方金融監(jiān)管權(quán)的授予、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立違背了權(quán)力法定和組織法定的行政法原則，這使得地方金融監(jiān)管權(quán)因?yàn)椤胺ǘā毕碛姓吆汀笆聦?shí)”享有者的分離，從而產(chǎn)生監(jiān)管的重復(fù)和真空。其二，中央與地方權(quán)力的沖突。在中國(guó)現(xiàn)行的政治體制和行政管理約束體制下，單一制的分權(quán)模式?jīng)Q定了地方政府在金融監(jiān)管中始終處于補(bǔ)充和從屬的地位，中央緊握金融監(jiān)管權(quán)卻忽視地方政府的需求，導(dǎo)致地方金融活躍卻得不到有效的引導(dǎo)，金融發(fā)展與實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，金融防范機(jī)制缺位等；從權(quán)限劃分上看，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)劃分不清，導(dǎo)致中央監(jiān)管部門(mén)與地方政府之間圍繞監(jiān)管權(quán)發(fā)生無(wú)規(guī)則的自發(fā)博弈，出現(xiàn)監(jiān)管錯(cuò)位、缺位和重疊。

2.地方政府自身：“融資”與“監(jiān)管”職能定位不清。地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在“融資”沖動(dòng)下往往忽略自身的金融監(jiān)管及穩(wěn)定職能，反映到實(shí)踐中則表現(xiàn)為對(duì)金融秩序、金融安全缺乏足夠的關(guān)注，監(jiān)管不足。除此之外，在以GDP為核心的政績(jī)考核體制下，地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，往往將地方金融組織作為經(jīng)濟(jì)的“抓手”，這就使得地方金融組織由于缺乏統(tǒng)籌的監(jiān)管而產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管本來(lái)行政色彩比較強(qiáng)，強(qiáng)有力的政府干預(yù)在一定程度上能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，促進(jìn)金融市場(chǎng)的有序進(jìn)行，地方政府部門(mén)在組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)及金融工作時(shí)，不可避免會(huì)對(duì)金融活動(dòng)的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響。例如對(duì)直接融資后備力量的培養(yǎng)，可能會(huì)因?yàn)檎年P(guān)切，導(dǎo)致企業(yè)的盲目擴(kuò)張；銀行對(duì)企業(yè)的借貸業(yè)務(wù)也可能會(huì)因?yàn)檎拇罅χС侄鴮?dǎo)致審查不嚴(yán)或放松監(jiān)管。如2015年云南昆明泛亞有色金屬交易事件，該交易所最初經(jīng)昆明市政府批準(zhǔn)成立，并為其制定了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理規(guī)范，在后來(lái)的經(jīng)營(yíng)中，該交易所以“日金寶”作為金融產(chǎn)品進(jìn)行銷(xiāo)售，違反了國(guó)家金融管理的規(guī)定，涉嫌非法集資，案件涉及20多個(gè)省份，涉案金額達(dá)430億元。

3.地方政府之間：地方政府的“向底競(jìng)爭(zhēng)”。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的深化發(fā)展，小額借貸與消費(fèi)金融等逐漸進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)需求發(fā)展空間，為了吸引資本的集聚，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度，地區(qū)間針對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪愈演愈烈。例如，2011年溫州中小企業(yè)的流動(dòng)性危機(jī)的直接原因就是地方政府對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪。這主要源于地方政府為了保證自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，采取“向底競(jìng)爭(zhēng)”的策略，即通過(guò)放寬金融行業(yè)的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)及退出標(biāo)準(zhǔn)等，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府的競(jìng)爭(zhēng)中去，導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序。具體表現(xiàn)為地方政府為了留住資源，在地方性金融組織的監(jiān)管中人為降低地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，繼而影響區(qū)域穩(wěn)定。眾所周知，金融資源具有流動(dòng)性，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在面對(duì)不同地方政府寬松或嚴(yán)格的監(jiān)管政策時(shí)，會(huì)采用“用腳投票”的策略，即某一區(qū)域金融監(jiān)管的放松會(huì)引起其他區(qū)域客戶或資金的流入，某一地區(qū)監(jiān)管政策的收緊會(huì)導(dǎo)致金融資源的流失。這就決定了地方政府為了發(fā)展金融業(yè)，吸引更多的資金，在監(jiān)管上必定處于寬松的狀態(tài)，然而地方政府對(duì)于金融資源的爭(zhēng)奪，會(huì)競(jìng)相降低監(jiān)管策略，從而導(dǎo)致“向底競(jìng)爭(zhēng)”。例如A省地理位置優(yōu)越、具有較多的金融資源，B省地處偏遠(yuǎn)地域、金融資源相對(duì)比較少。為了爭(zhēng)奪競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引更多的經(jīng)濟(jì)資源，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的B省就不得不采取比較寬松的政策來(lái)與發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)A省對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管采取寬松的監(jiān)管政策時(shí)，B省由于自然稟賦的差異，不得不采取更加寬松的監(jiān)管策略，從而產(chǎn)生地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序。地方政府的“向底競(jìng)爭(zhēng)”使得各個(gè)地區(qū)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的爭(zhēng)奪陷入白熱化的境地，同時(shí)政府對(duì)金融監(jiān)管的放松則為網(wǎng)絡(luò)金融企業(yè)監(jiān)管套利提供了空間，容易引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善措施

（一）理性定位地方政府的金融監(jiān)管權(quán)

1.合理配置中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)。2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“地方政府金融管理應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持金融監(jiān)管屬于中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”筆者認(rèn)為這為地方金融監(jiān)管的改革指明了方向。地方政府金融監(jiān)管在金融監(jiān)管中舉足輕重，從美國(guó)金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)看，州地方的金融監(jiān)管是聯(lián)邦金融監(jiān)管的有益補(bǔ)充，各州在不與聯(lián)邦沖突的情況下具有立法權(quán)。因此，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立二元監(jiān)管模式。筆者比較贊成該種說(shuō)法，具體來(lái)講：在中央層面設(shè)立一個(gè)中央監(jiān)督管理委員會(huì)，作為一級(jí)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)的金融監(jiān)管，主要負(fù)責(zé)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，例如，全國(guó)大型的金融機(jī)構(gòu)可以由中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；中央在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，遵循效率優(yōu)先的原則，在尺度上對(duì)地方非正規(guī)金融放松監(jiān)管。在省、市、縣設(shè)立金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任相匹配的金融監(jiān)管權(quán)。在堅(jiān)持金融監(jiān)管事權(quán)歸中央的前提下，再厘清中央與地方的金融監(jiān)管界限。對(duì)于地方審批設(shè)立的金融組織和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一歸口地方金融監(jiān)管部門(mén)管理；對(duì)于未經(jīng)地方政府審批的金融活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)摒棄“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，只要關(guān)系到屬地風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)由地方來(lái)監(jiān)管，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，切實(shí)避免監(jiān)管盲區(qū)。對(duì)于中央和地方的交叉層面，例如P2P網(wǎng)絡(luò)借貸應(yīng)設(shè)計(jì)銀監(jiān)會(huì)的直接監(jiān)管和屬地監(jiān)管，此時(shí)地方政府的定位應(yīng)當(dāng)是中央監(jiān)管的有益補(bǔ)充。

2.厘清地方政府的“融資”與“監(jiān)管”職能。經(jīng)濟(jì)法學(xué)派指出，以治理市場(chǎng)失靈和克服市場(chǎng)不效率為目標(biāo)的金融監(jiān)管本身也存在著自身不效率的機(jī)制，即公共失靈。針對(duì)公共失靈現(xiàn)象，喬治•施蒂格勒提出了著名的政府管制俘獲理論，即政府進(jìn)行監(jiān)管是受自身的利益所驅(qū)使的，針對(duì)管制者的自利動(dòng)機(jī)，被監(jiān)管對(duì)象可以通過(guò)利用立法程序或政府機(jī)構(gòu)影響政府的管理政策。前文述及，目前地方金融監(jiān)管的主體——金融辦，其“融資”與“監(jiān)管”職能的合一決定了地方政府在金融監(jiān)管中極易被俘獲，從而引發(fā)權(quán)力尋租。從本質(zhì)上講，地方政府通過(guò)地方金融產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展屬于宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，而保護(hù)金融消費(fèi)者、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)屬于微觀的經(jīng)濟(jì)金融職能，如果地方金融辦集二者于一體，則會(huì)發(fā)生“自己監(jiān)管自己”的悖論。所以，有學(xué)者認(rèn)為地方金融監(jiān)管權(quán)必須理性回歸，也就是圍繞地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“融資”與“監(jiān)管”職能的協(xié)調(diào)展開(kāi)，以避免地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“為融資而監(jiān)管”行為的發(fā)生。或者說(shuō)，“強(qiáng)化地方金融辦的金融監(jiān)管職能，應(yīng)一定程度地剝離地方金融辦的金融發(fā)展職能，或至少將兩項(xiàng)職能進(jìn)行部門(mén)之間的隔離。”因此，厘清地方政府的融資與監(jiān)管職能，最好是將地方監(jiān)管主體的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能和微觀的金融監(jiān)管職能進(jìn)行剝離，交給地方政府不同的部門(mén)使用。而地方金融監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)以“監(jiān)管”為主，即地方政府的職能是為了實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)和金融穩(wěn)定，之后才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，這就排除了地方政府為了發(fā)展而融資，同時(shí)也就避免了地方政府被俘獲而發(fā)生權(quán)力尋租。

（二）創(chuàng)新地方政府的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方式

1.利用“軟法”加強(qiáng)行業(yè)自律。在公共治理興起的時(shí)代，將公共事務(wù)管理都交給政府管控，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)家行政資源的浪費(fèi)，因此在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中引入軟法治理可以彌補(bǔ)當(dāng)下規(guī)范性法律的缺失，同時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間提供一個(gè)緩沖地帶。所謂軟法，按照羅豪才教授的觀點(diǎn)，是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。在金融監(jiān)管中，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，再上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最后形成軟法，契合互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。究其原因：其一，軟法的創(chuàng)制程序比較靈活，能夠針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況及時(shí)調(diào)整監(jiān)管策略。一部重要法律文件的出臺(tái)需要反復(fù)的調(diào)研和論證，耗時(shí)比較長(zhǎng)，并且制定成本比較高。相比之下，軟法先進(jìn)行行業(yè)自律，再找到規(guī)范、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，再通過(guò)司法判例總結(jié)規(guī)則，逐漸上升為法律，則更能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展規(guī)律。其二，軟法與市場(chǎng)主體的互動(dòng)性強(qiáng)。細(xì)言之，軟法的實(shí)施恰好能夠充分調(diào)動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)中各個(gè)主體的積極性，有益于經(jīng)過(guò)民主參與提升規(guī)則的利益包容性和公信力，可以在一定的程度上化解業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)態(tài)混合帶來(lái)的對(duì)象不確定。其三，具有較強(qiáng)的回應(yīng)性。軟法以問(wèn)題為導(dǎo)向，追求靈活約定，能夠及時(shí)地對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融新出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

2.引入“監(jiān)管沙箱”制度。互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者屬于社會(huì)“長(zhǎng)尾群體”，缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。縱然金融消費(fèi)者的投資行為屬于市場(chǎng)自治范疇，但是地方政府有責(zé)任營(yíng)造健康、有序的金融環(huán)境。鑒于此，筆者認(rèn)為地方政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方法，一方面借鑒改造傳統(tǒng)的監(jiān)管方法，例如，建立針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)融資活動(dòng)的許可豁免和注冊(cè)備案制度，建立適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)金融特點(diǎn)的信息披露機(jī)制。但更為重要的是，還需重視新的監(jiān)管方法的引入，例如英國(guó)FCA在2016年推出的監(jiān)管沙盒（RegulatorySandbox）制度。該制度提供了一個(gè)縮小版的市場(chǎng)和寬松的監(jiān)管環(huán)境，在保障消費(fèi)者權(quán)益的前提下，允許符合條件的金融科技初創(chuàng)企業(yè)對(duì)創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式進(jìn)行測(cè)試，一般時(shí)間為3~6個(gè)月。FCA會(huì)對(duì)測(cè)試過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控并對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，以判斷是否給予監(jiān)管授權(quán)。監(jiān)管沙盒可以提供一個(gè)虛擬的測(cè)試環(huán)境，通過(guò)測(cè)試，可以為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供清晰的視角看待監(jiān)管規(guī)定與金融創(chuàng)新的關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)因創(chuàng)新而有損消費(fèi)者利益的規(guī)定。“監(jiān)管沙箱”制度在地方政府互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中具有極大的優(yōu)勢(shì)，一方面可以為金融創(chuàng)新提供寬松環(huán)境，消除互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)金融創(chuàng)新的顧慮；另一方面通過(guò)監(jiān)管沙箱的測(cè)試，可以發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而保護(hù)金融消費(fèi)者的利益。

3.利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。互聯(lián)網(wǎng)金融本身就是以先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和演進(jìn)非常快，尤其是云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新型的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在很大程度上會(huì)改變互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)。因此，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)提高自身的監(jiān)管技術(shù)水平。域外國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中比較重視先進(jìn)監(jiān)管技術(shù)的運(yùn)用，例如美國(guó)使用大數(shù)據(jù)、人工智能等手段對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融交易進(jìn)行監(jiān)管，英國(guó)提出RegTech提高監(jiān)管效率。具體來(lái)講，一方面，地方政府應(yīng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融各業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大技術(shù)投入，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為提托，構(gòu)建數(shù)字化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、全面的動(dòng)態(tài)監(jiān)管；另一方面，地方政府需加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的人才隊(duì)伍培養(yǎng)，為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管培養(yǎng)出更多具有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)金融知識(shí)的復(fù)合性型人才。（三）采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管理念傳統(tǒng)的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式盡管在打擊互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資、非法洗錢(qián)方面收效明顯，但其對(duì)金融創(chuàng)新的負(fù)面影響遠(yuǎn)大于其收效。在實(shí)踐中，英國(guó)的FCA對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式，原則導(dǎo)向監(jiān)管強(qiáng)調(diào)通過(guò)采用和風(fēng)細(xì)雨式的監(jiān)管方法，通過(guò)原則性的指引，同業(yè)界保持緊密的聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)靈活的金融監(jiān)管。在原則導(dǎo)向監(jiān)管的具體操作方面，英國(guó)的FCA主要從信息披露、定期報(bào)告等方面提出宏觀要求，微觀要求則由網(wǎng)絡(luò)借貸企業(yè)組成的行業(yè)組織進(jìn)行規(guī)定，通過(guò)原則監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融靈活的監(jiān)管，在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展的同時(shí)，也為金融創(chuàng)新留下空間。從本質(zhì)上講，原則導(dǎo)向監(jiān)管就是“找準(zhǔn)底線、放開(kāi)空間”，底線堅(jiān)決不碰，除此之外都是市場(chǎng)行為。以英國(guó)P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管為例，英國(guó)P2P網(wǎng)貸監(jiān)管主要規(guī)范文件是FCA頒布的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)眾籌和通過(guò)其他媒介推銷(xiāo)不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法》（以下稱(chēng)《監(jiān)管方法》），該文件主要是從信息披露、定期信息報(bào)告等方面進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。除此之外，還有2013年互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)P2PFA（由Zopa、Ratesetter、Fundingcircle等三家互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)發(fā)起）頒布的《P2P金融協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)原則》，該文件則從公司管理層任職資格、最低運(yùn)營(yíng)資本要求等十個(gè)方面提出微觀監(jiān)管原則。此外，采用原則導(dǎo)向監(jiān)管并非完全排斥規(guī)則性監(jiān)管，而是以原則性監(jiān)管為主，力求在規(guī)則和原則之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為，地方政府在監(jiān)管理念上應(yīng)當(dāng)探索原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的結(jié)合，最大程度發(fā)揮二者的激勵(lì)功能。具體來(lái)講：一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管必須在明確監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)原則先行，監(jiān)管原則應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的模式和特點(diǎn)，在保障金融創(chuàng)新的同時(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管；另一方面，地方政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的業(yè)態(tài)和交易制定嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則予以規(guī)范，堅(jiān)決打擊該領(lǐng)域的不法現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)地方政府的跨區(qū)域、跨行業(yè)合作

從前述可知，地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中，一方面要面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，另一方面還要面對(duì)跨地域?qū)е碌谋O(jiān)管重疊和真空，這就需要地方政府建立相應(yīng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.建立跨行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)，盡管銀監(jiān)會(huì)為了應(yīng)對(duì)該問(wèn)題對(duì)分業(yè)監(jiān)管做了相應(yīng)的變通，但是現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)和分業(yè)監(jiān)管制度錯(cuò)配所引發(fā)的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決，監(jiān)管的缺位導(dǎo)致一些跨界經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和跨界產(chǎn)品仍然游離在監(jiān)管體系之外。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，地方金融監(jiān)管部門(mén)的職能沖突和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的差異化決定了不能采用單一的分業(yè)監(jiān)管模式，必須建立統(tǒng)一監(jiān)管和分層分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。首先，互聯(lián)網(wǎng)金融理財(cái)產(chǎn)品的多元化導(dǎo)致無(wú)法清楚地界定和歸屬，在監(jiān)管中勢(shì)必會(huì)引起監(jiān)管部門(mén)的職能沖突，此時(shí)需要地方政府建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)各層級(jí)不同監(jiān)管主體的職能，明確不同監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象和政策。其次，互聯(lián)網(wǎng)金融是跨界資源的多元整合，不同的金融模式所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也不同，例如股權(quán)眾籌和第三方支付就具有明顯的差異性，因此，地方政府在對(duì)這些互聯(lián)網(wǎng)金融模式進(jìn)行監(jiān)管時(shí)就不適合采用同一種監(jiān)管模式。具體來(lái)講，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的不同進(jìn)行分層分類(lèi)，根據(jù)經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)范圍的不同而設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以期保障監(jiān)管的有效性，避免“一刀切”的監(jiān)管模式遏制金融創(chuàng)新。

2.構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)金融的業(yè)務(wù)超出了地域范圍，交易不受傳統(tǒng)物理網(wǎng)點(diǎn)的限制，這就導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)局限在一定的區(qū)域內(nèi)，所涉及的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、交易主體等也分布全國(guó)各地。因此，在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，依靠單一的地方政府無(wú)法對(duì)洗錢(qián)、非法集資等涉眾型犯罪進(jìn)行規(guī)制。從目前的情況看，我國(guó)跨地域、跨行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制尚未建立，很容易導(dǎo)致在涉及多個(gè)區(qū)域時(shí)地方政府相互推諉或者競(jìng)相監(jiān)管，從而引發(fā)監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊。為避免這一現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府之間的跨區(qū)域合作，建立地方政府的協(xié)商、對(duì)話機(jī)制，避免出現(xiàn)“九龍治水”的局面。同時(shí)，各地還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)打擊諸如非法吸收公眾存款、集資詐騙等涉眾性犯罪的力度。此外，中央應(yīng)當(dāng)通過(guò)金融資源的分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)促進(jìn)地方政府之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還要利用改進(jìn)的地方政績(jī)考評(píng)制度約束地方官員，引導(dǎo)地方政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。

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作者：毛志剛 單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院