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改革開放40年來，我國社會保障制度經(jīng)歷了革命性的變革，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會保障制度向現(xiàn)代社會保障制度的轉(zhuǎn)型，建成了世界上規(guī)模最大的社會保障網(wǎng)，在國家治理體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

改革開放前的社會保障制度

新中國成立后，為保障勞動群眾的基本權(quán)利，黨和政府迅速建立了覆蓋全民的社會保障制度。在城鎮(zhèn)，主要是依據(jù)1951年《勞動保險條例》建立的覆蓋國有企業(yè)職工的勞動保險制度（含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等待遇），覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老制度和公費(fèi)醫(yī)療制度，以及針對“三無”人員的社會救濟(jì)制度；在農(nóng)村，主要是合作醫(yī)療制度和五保供養(yǎng)制度。當(dāng)時社會保障制度最突出的特征是：所有社會成員都從屬于某個單位（在城市是各種機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位，在農(nóng)村則是和生產(chǎn)大隊(duì)或小隊(duì)等集體組織），并通過單位無償?shù)叵硎苌喜∷赖认嚓P(guān)保障待遇，單位承擔(dān)著各類社會保障的管理服務(wù)工作。盡管從今天的眼光看，當(dāng)時的社會保障制度存在著諸如社會化程度低、城鄉(xiāng)分割、激勵扭曲等弊端，保障待遇也很低，但它畢竟適應(yīng)了計劃經(jīng)濟(jì)體制和單位制的社會組織形式，為社會主義建設(shè)和人力資本積累提供了堅實(shí)的支撐，是在一個人口多、底子薄、發(fā)展很不平衡的落后國家建立覆蓋全民的社會保障體系的寶貴嘗試，其體現(xiàn)的互助共濟(jì)、促進(jìn)公平等現(xiàn)代社會保障理念仍然值得肯定。

社會保障制度的革命性變革

改革開放以后，首先恢復(fù)了被“”破壞了的退休養(yǎng)老制度。1984年，中共十二屆三中全會后，我國改革轉(zhuǎn)向以城市為重點(diǎn)、以國有企業(yè)改革為中心，單位保障制度的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到了根本性的沖擊。為配合國有企業(yè)改革，解決企業(yè)社會保障負(fù)擔(dān)不均的突出矛盾，創(chuàng)造平等競爭的經(jīng)營環(huán)境，從1984年開始，以企業(yè)退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)為起點(diǎn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)逐步展開，1986年建立了勞動合同制工人養(yǎng)老保險制度和待業(yè)保險制度。在農(nóng)村，為解決集體經(jīng)濟(jì)削弱后比較突出的養(yǎng)老問題，1991年首先在部分地區(qū)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)。以1991年確定基本養(yǎng)老保險費(fèi)由國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)和逐步實(shí)行社會統(tǒng)籌為標(biāo)志，社會保障進(jìn)入自主改革階段。中共十四大以后，將社會保障體系作為獨(dú)立的社會制度加以建設(shè)的理念逐步確立。中共十四屆三中全會將建立多層次的社會保障體系作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的五大支柱之一，并將其內(nèi)涵概括為社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障，標(biāo)志著社會保障制度建設(shè)進(jìn)入體系化、自主化的發(fā)展階段。按照全會提出的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)、實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的要求，經(jīng)過試點(diǎn)探索，1997年和1998年分別建立了新的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，實(shí)現(xiàn)了社會保險制度模式的根本改革，統(tǒng)賬結(jié)合的模式也是獨(dú)特的制度創(chuàng)新。世紀(jì)之交，面對亞洲金融危機(jī)的沖擊以及國有企業(yè)改革引起的勞動力結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整，黨和政府不得已采取了“兩個確?！焙汀叭龡l保障線”的措施，維持了社會大局穩(wěn)定，也間接加快了社會保障制度建設(shè)步伐。失業(yè)保險、生育保險、工傷保險等制度逐步建立或完善；1999年建立了具有里程碑意義的城市居民最低生活保障制度；2000年設(shè)立全國社會保障基金，作為我國人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。與此同時，政府的社會保障職能逐步加強(qiáng)，1998年組建勞動和社會保障部，將11個行業(yè)部門實(shí)行的基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)移交地方管理，加強(qiáng)了社會保險的集中統(tǒng)一管理。這一時期，社會保障管理服務(wù)與單位開始分離，逐步社會化，各級政府開始承擔(dān)社會保障的財政投入責(zé)任和管理服務(wù)責(zé)任。進(jìn)入新世紀(jì)，社會保障制度建設(shè)進(jìn)一步加快，不斷向農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民擴(kuò)展，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)社會公平正義。2003年“非典”公共衛(wèi)生事件后，當(dāng)年即啟動政府補(bǔ)助下的新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，并加快城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)；同年，建立城市生活無著的流浪、乞討人員救助制度。2006年，將農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入地方政府預(yù)算，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)。2009年又啟動個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。至此，社會保障從制度上已經(jīng)覆蓋了全民。中共十八大以來，社會保障制度建設(shè)進(jìn)入自我完善、鞏固提高的新階段，重點(diǎn)是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高水平、改善管理。為解決制度不統(tǒng)一問題，2014年、2016年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度合并實(shí)施；2015年，啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革，與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌。這一時期，還全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險，開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)，實(shí)施全民參保計劃，制定基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法，推進(jìn)醫(yī)療保險支付方式改革，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，彈性調(diào)整社會保險費(fèi)率，明確社會保險費(fèi)征繳體制，進(jìn)一步鞏固了社會保障普及成果，改善了社會保障管理?？梢钥吹?，40年來的社會保障改革既有對原有制度模式的顛覆性改造，也有很多新的制度創(chuàng)新，是涉及思想觀念、制度模式、權(quán)利義務(wù)、管理體制等的全方位改革，也可以說是一次革命性變革。

建成了世界上最大的社會保障網(wǎng)

經(jīng)過40年的探索和改革，我國社會保障體系建設(shè)取得了歷史性成就，建成了世界上規(guī)模最大的社會保障網(wǎng)，為保障和改善民生發(fā)揮了積極作用。

一是社會保障從制度和人群上覆蓋全民。經(jīng)過多年制度建設(shè)，我國已經(jīng)建成以繳費(fèi)型社會保險制度為主體，以社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充的完整的社會保障體系。2017年年末，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為91548萬人，參加基本醫(yī)療保險的超過11.76億人；參加失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的人數(shù)分別為18784萬、22724萬、19300萬人，基本覆蓋了就業(yè)群體；全國城市低保對象1261.0萬人、農(nóng)村低保對象4045.2萬人，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。各類社會服務(wù)（養(yǎng)老服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)、兒童福利和救助保護(hù)服務(wù)等）機(jī)構(gòu)收留人員228.8萬人，享受高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人數(shù)分別為2682.2萬、61.3萬、354.4萬人，582.8萬人次困難群眾受益于社會捐贈，社會福利和慈善捐贈受益面更加廣泛。鑒于中國在社會保障制度建設(shè)和擴(kuò)大覆蓋面方面取得的巨大成就，2016年中國政府獲得國際社會保障協(xié)會授予的“社會保障杰出成就獎”。

二是社會保障待遇水平不斷提升。從2005年到2018年，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金連續(xù)14年上調(diào)，2016年月均養(yǎng)老金已達(dá)2362元，2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)88元。職工醫(yī)療保險和居民醫(yī)療保險基金最高支付限額分別達(dá)到當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和當(dāng)?shù)鼐用衲耆司芍涫杖氲?倍，政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報銷比例分別達(dá)到80%和70%左右，大病保險政策范圍內(nèi)費(fèi)用報銷比例超過50%，住院和門診每人次平均醫(yī)療救助水平分別為1498.4元和153.2元。月人均失業(yè)保險金水平達(dá)1228元，生育待遇水平為人均1.81萬元。城市、農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為540.6元/人•月、4300.7元/人•年。社會保障待遇水平提升，為人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果提供了基礎(chǔ)條件。

三是社會保障財務(wù)基礎(chǔ)更加扎實(shí)。2017年全年五項(xiàng)社會保險基金收入67154億元，支出57145億元，財政補(bǔ)貼收入1.23萬億元，各項(xiàng)社會保險基金累計結(jié)存7.73萬億元，抗風(fēng)險能力得到增強(qiáng)。政府部門積極推動基本養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營，截至2018年9月底，北京、山西等15個?。▍^(qū)、市）政府與社?；鹄硎聲炇鹞型顿Y合同，合同總金額7150億元。2017年年末，社?；饳?quán)益總額為20716.90億元，企業(yè)年金積累基金1.3萬億元。全年各級財政共支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金1691.3億元。全年共接收社會捐款754.2億元。社會保障資金規(guī)模的擴(kuò)大，為社會保障可持續(xù)發(fā)展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。四是社會保障管理服務(wù)體系不斷完善。從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的五級社會保障管理組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。“互聯(lián)網(wǎng)+社保”深入發(fā)展，為社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了技術(shù)條件，特別是建成全國醫(yī)保異地就醫(yī)結(jié)算網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險異地就醫(yī)即時結(jié)算。社會保障卡持卡發(fā)行量突破10億張，應(yīng)用范圍不斷拓展，社會保障服務(wù)更加方便、快捷。社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制逐步建立，低保公示、民主評議或聽證、動態(tài)管理不斷完善，社會福利服務(wù)體系逐步加強(qiáng)，2017年每千名老年人平均擁有養(yǎng)老床位30.9張，其中社區(qū)留宿和日間照料床位共338.5萬張。

社會保障未來發(fā)展展望

在一個擁有近14億人口、發(fā)展很不平衡的發(fā)展中國家建立世界規(guī)模最大的社會保障體系，是非常了不起的成就。未來，在國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，社會保障還將發(fā)揮更加重要的作用。

一是推動社會保障基本制度盡快定型。

我國社會保障制度的基本框架大體上已確立，但制度模式尚未定型。特別是作為社會保障主體制度的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的統(tǒng)賬結(jié)合模式，在實(shí)踐中遇到了很大挑戰(zhàn)，主要矛盾焦點(diǎn)是要不要保留積累性的個人賬戶。當(dāng)初設(shè)計個人賬戶是為了實(shí)行部分積累的籌資機(jī)制，應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，同時建立多繳多得的激勵機(jī)制。但是由于沒有解決老職工的欠賬問題，養(yǎng)老保險個人賬戶積累基金大多用于當(dāng)期支付，成為空賬，醫(yī)療保險個人賬戶也沒有很好發(fā)揮費(fèi)用約束作用，反而削弱了基金互助共濟(jì)功能。隨著新職工不斷加入制度，個人賬戶規(guī)模將越來越大，必須早下決心明確個人賬戶的定位，越早解決越主動。

二是建立社會保障精算體系。

社會保障制度建立在經(jīng)濟(jì)和財力可持續(xù)增長的物質(zhì)基礎(chǔ)上，社會保障資金收支也是重要的宏觀經(jīng)濟(jì)變量，實(shí)現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好互動十分重要。特別是隨著制度優(yōu)化和成熟，改革初期依靠財政引導(dǎo)制度建設(shè)和激勵參保的作用將逐漸減弱，社會保障制度將越來越走向自我發(fā)展、自我平衡，因此必須進(jìn)行科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計。近年來，政府主動調(diào)整企業(yè)社會保險費(fèi)率的選擇以及最近一段時間社會保險費(fèi)征繳體制變化對企業(yè)經(jīng)營的負(fù)面影響，從表面上看是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)問題，實(shí)質(zhì)上反映出長期以來我國社會保障制度在重要參數(shù)的設(shè)置上不夠科學(xué)，設(shè)計了過高的、難以執(zhí)行的名義費(fèi)率，還有一些領(lǐng)域的泛福利化傾向，扭曲了社會保障的激勵機(jī)制。這不僅影響了市場主體的經(jīng)營環(huán)境，也損害了政府公信力，最終讓政府承擔(dān)了事實(shí)上的無限責(zé)任。實(shí)際上，在任何一個市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家，社會保險費(fèi)率都是極其嚴(yán)肅的決策，一般都要以法定形式確定下來并長久不變。對我國來說，必須盡快樹立社會保障自我平衡的理念，明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，統(tǒng)籌考慮需要和可能，建立科學(xué)的精算制度，強(qiáng)化基金運(yùn)行風(fēng)險監(jiān)測，發(fā)揮好社會保障制度對市場主體的正向激勵作用。

三是對社會保障制度實(shí)行相對集中管理。

由于歷史原因，我國社會保障管理相對分散，表現(xiàn)為制度碎片化及統(tǒng)籌層次較低。制度碎片化主要指按照身份、地域等設(shè)計制度，不利于互助共濟(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了身份意識，導(dǎo)致不同群體之間的攀比，不利于國家治理現(xiàn)代化。較低的統(tǒng)籌層次雖然有利于地方政府形成權(quán)責(zé)匹配的激勵約束機(jī)制，是驅(qū)動地方政府加快社保制度建設(shè)和擴(kuò)大覆蓋面的主要動力，有利于貼近當(dāng)?shù)貙?shí)際科學(xué)決策，同時避免道德風(fēng)險；但是偏低的統(tǒng)籌層次難以發(fā)揮社會保障互助共濟(jì)的功能，而且進(jìn)一步固化了地方利益，不利于形成統(tǒng)一的人力資源市場。從國際經(jīng)驗(yàn)看，對社會保障實(shí)行統(tǒng)一管理是制度的內(nèi)在要求，要根據(jù)我國國情和各級政府治理能力差異，建立相對集中的社會保障管理體制，在縱向上提高社會保障基金的統(tǒng)籌層次，在橫向上加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合和優(yōu)化、探索實(shí)行大部門體制。

四是提高社會保障管理服務(wù)能力。

面對數(shù)以億計的參保對象、大規(guī)模的人口流動以及海量的社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)，我國社會保障管理服務(wù)將長期面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前，重點(diǎn)是要加強(qiáng)基層經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)。在現(xiàn)行體制下，通過建立機(jī)構(gòu)、增加編制等老辦法解決經(jīng)辦能力弱問題的空間越來越有限，必須創(chuàng)新機(jī)制，比如探索建立與業(yè)務(wù)量掛鉤的經(jīng)費(fèi)機(jī)制，通過購買服務(wù)等方式，解決經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員不足和能力不夠的問題。加強(qiáng)中央頂層指導(dǎo)，以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，推動經(jīng)辦管理服務(wù)制度化、規(guī)范化，建立跨地域、開放、共享的社會保障數(shù)據(jù)庫，為參保對象提供完整、精準(zhǔn)的社會保障記錄，這是提高社會保障管理服務(wù)能力的基礎(chǔ)性工作。

五是完善多層次的社會保障體系。

由于社會保障需求剛性的特點(diǎn)，政府沒有也不可能包辦解決所有的社會保障需求。當(dāng)前政府主導(dǎo)的社會保障支柱比較強(qiáng)，而其他社會主體參與還不夠充分，不僅使政府承擔(dān)了較大的壓力，反過來又抑制了補(bǔ)充保障的發(fā)展。比如，傳統(tǒng)的家庭保障雖然因少子化、老齡化與家庭結(jié)構(gòu)小型化而持續(xù)削弱，但其承載的情感慰藉、孝老敬老等功能仍然發(fā)揮著不可替代的作用；傳統(tǒng)的單位保障雖然有很多弊端，但新形勢下單位的自力更生與互幫互助行為仍然值得提倡。隨著我國經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)和群眾公益意識提高，商業(yè)保險和慈善事業(yè)更應(yīng)該得到大力發(fā)展，不斷壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國民福利持續(xù)增長。

作者：單大圣