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1對行政自由裁量權的內部限制

1．1法律咨詢、援助制度

由于資本，特別是社會資本分布的非均衡性，相對強勢群體，弱勢群體往往成為被蹂躪和壓迫的對象，行政機關工作人員基于某些天然秉性，極易滋生一種“欺軟怕硬”的本能思想。當手中握有的權力成為炫耀的資本和發泄工具時，受傷害的常是社會弱者。面對強大的公權力，保障弱勢群體平等與之展開對話的最簡單且有效的方式，便是為其尋找一個可以依靠和信賴的“中間人”。正如林南所言:“一個處在好位置的中間人，擁有嵌入型和限制性資源，呈現出良好的社會信用，因此，如果他愿意作為中間人，會確保或提高自我的社會信用。”［7］為了適時而充分地為弱勢群體提供這樣一類“中間人”，有兩種制度可以借鑒:一是進一步完善行政咨詢制度。行政機關應就本機關的職責職權、行使程序、相對人權利救濟等設立專門的咨詢窗口，并設專人負責受理、處理相對人的咨詢和反映，目前各級行政服務中心提供的“一站式”服務模式不失為一種方便快捷的途徑。二是大力促進法律援助制度。法律援助制度是一項充分體現“以人為本”思想的現代法治制度，但在我國，法援的適用范圍太過狹窄，浪費了大量的法律資源。當前律師、法律工作者隊伍急劇增長，這部分人大多擁有良好的法律技能和一定的法律資源、人際資源，具備從事法律實務的激情和興趣，政府應通過構建良好的溝通協調機制，引導和鼓勵這部分人從事法律援助和公益事業，并進一步滲透到社會生活的方方面面，發展出“多贏”的長遠策略。這樣相對人在滿足一定條件后，就可以免費或以低廉的價格獲得“中間人”的法律援助，而過度“非均衡性”障礙一旦得到突破，則可以迫使行政主體更加公正地行使自由裁量權，避免恣意行政、損害行政相對人的合法權益。

1．2聽證制度

所謂聽證，即“聽取意見”，它源于英美普通法上的自然公正原則，該原則包含兩項基本內容:一是聽取對方意見;二是不能作自己案件的法官。最初適用于司法程序，后來移用到行政程序，成為約束行政機關活動的程序性規則。就聽證本身來講，主要是弄清事實、發現真相，其核心程序是質證、抗辯，它是“給予當事人就重要事實發表意見的機會。”當事人可以針對自己不利的證據提出異議，并要求指控方加以證明，同時還可以提出對自己有利的證據。通過當事人的這種特殊參與、介入行為，有利于發現真實情況，使行政主體有可能采納和吸收相對人的意見，從而促進公共利益與私人利益的一致性。通過聽證雙方的辯論，還可以使當事人的意見得到充分反映，保障相對人平等有效地參與行政決定。此外，在聽證過程中，聽證主持人處于中間地位，不偏袒任何一方，這樣可以保證裁決的中立，更體現出程序的公正性。正因如此，各國行政程序法都規定了聽證制度，其中，美國關于聽證的規定最為完備，成為《聯邦行政程序法》的核心內容。我國的《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》和《行政許可法》中也正式規定了聽證制度，表明行政行為結束過去的集權隱蔽狀態，正向“公開、公平、公正、民主”的方向縱深發展。

2對行政自由裁量權的外部限制

對行政自由裁量權的外部限制包括立法限制和司法限制，這是基于“三權分立”的考慮。現代國家分為立法、行政、司法三個分支，而隨著行政自由裁量權的擴大，行政分支似乎有越來越強大的趨勢，必須由立法、司法對其加以平衡和制約。

2．1立法限制

雖然法律本身要求一定的原則性、抽象性，但不可過于原則、模糊，否則可能給徇私枉法者可乘之機。因為法律規定得越簡單、越原則，行政自由裁量權的空間就會越大。例如《中華人民共和國反不正當競爭法》第24條第1款規定:“經營者利用廣告或者其它方法，對商品作引人誤解的虛假宣傳的，監督檢查部門應當責令其停止違法行為，消除影響，可以根據情節處以1萬元以上20萬元以下的罰款。”在這條規定中，賦予行政機關罰款1萬元至20萬元的選擇權，相距20倍之多，行政機關有太多的選擇空間，增大了濫用行政自由裁量權的幾率。故立法機關在授予行政機關權力時應盡可能明確，立法要科學。第一、建立統一的行政程序法典。我國在2003年頒布了《行政許可法》，是以市場為導向的行政審批制度改革的升華。行政程序立法經歷了一個由不成熟到系統化的過程，但已有的行政程序立法未得到有效的貫徹執行。因此，有必要建立統一的行政程序法典。第二、不斷完善立法，限制自由裁量權。應從源頭上對自由裁量權的行使加以規范，立法機關應加強立法，加大立法解釋力度，及時彌補立法缺陷，避免太大的自由裁量空間的出現。還要明確界定自由裁量權行使的目的、范圍等，減少彈性、模糊性詞句，使立法盡可能做到詳盡、細致，使自由裁量權盡可能地縮小。

2．2司法限制

在現代法治國家，任何權力的行使都必須受到制約，行政自由裁量權也不例外。為了防止行政自由裁量權的濫用，建立起司法控制是一種重要的控制手段。

第一、司法審查行政合理性制度。根據我國行政訴訟法的規定，法院審理行政案件，對具體行政行為的合法性進行審查。據此可知，法院的審查標準主要是合法性原則。“合理性”審查的范圍僅局限于該法第54條規定的“濫用職權”和“行政處罰顯失公正”兩個方面，而且法律本身對這兩個方面的具體表現形式又未作任何界定，導致行政審判實踐中行政自由裁量權的司法審查還存在一定的困難，致使眾多濫用行政自由裁量權的行為游離于司法審查之外。這無論對維護公共利益還是保護行政相對人的合法權益都是極為不利的。因此，我們應構建行政合理性審查標準，以彌補合法性審查的不足。然而，司法權不能過多地干涉行政權。法院審查行政自由裁量行為合理性時應當謹慎，最后在判決時主要運用維持、撤銷的判決方式，并可以責令被告重新作出具體行政行為來補救，盡量少適用變更的判決，因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監督，不會造成越權行政。

第二、司法審查部分抽象行政行為。正因抽象行政行為亦存在自由裁量權，所以在立法控制部分要求將一部分的抽象行政行為納入司法審查范圍是有必要的。司法審查抽象行政行為的方式應是附帶審查方式。法院在受理由具體行政行為所引起的訴訟時，應當事人的請求應該對相關的規范性文件進行審查。人民法院對抽象行政行為進行合法性審查，主要從以下幾個方面進行:制定主體是否有相應權限、制定內容是否合乎法律、是否符合法定的目的、制定的程序是否合法等等。法院對其審查無非有兩種結果:第一，抽象行政行為合法;第二，抽象行政行為違法，即不符合上述四條規定。如果合法應當予以維持，如果違法應當予以撤銷或宣布無效，但是不能變更。因為，如果法院變更抽象行政行為，就是對行政權明顯的干涉。法院經審查認定抽象行政行為違法應以判決方式作出，自法院判決生效之日起該抽象行政行為失去效力。為了維護行政管理的秩序，此種判決不具有溯及既往的效力。

作者：盛曉莉單位：南昌工學院教務處