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1我國(guó)行政法的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

在我國(guó)最近幾年的行政建設(shè)中，行政問(wèn)責(zé)、目標(biāo)管理及指標(biāo)管理是極為重要的建設(shè)內(nèi)容。各級(jí)政府制定了計(jì)劃生育、GDP、能耗等各項(xiàng)指標(biāo)和相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，同時(shí)在各地推行行政問(wèn)責(zé)制度。行政問(wèn)責(zé)制度、目標(biāo)管理及指標(biāo)管理的實(shí)現(xiàn)，使各級(jí)政府之間的下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)制得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，加強(qiáng)了上級(jí)政府的導(dǎo)向作用。在這樣的行政體系中，行政機(jī)關(guān)難以有效感知公民及社會(huì)的諸多訴求，導(dǎo)致公民訴求無(wú)法得到有效而及時(shí)的回應(yīng)。同時(shí)，我國(guó)行政法重點(diǎn)內(nèi)容之一就是對(duì)行政權(quán)的設(shè)定與形式進(jìn)行規(guī)范，對(duì)程序正義著重強(qiáng)調(diào)，制定了嚴(yán)格的行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使規(guī)范。在這樣的情況下，行政法無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)和公共人員的創(chuàng)造性與主動(dòng)性加以有效調(diào)動(dòng)。另外，在我國(guó)行政法建設(shè)中，基本原則之一就是由公共行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政權(quán)的行使，缺乏行政權(quán)的市場(chǎng)化配置手段，導(dǎo)致行政效率觀念較差［2］。

1．1部分行政法制度設(shè)計(jì)不合理

在我國(guó)行政法建設(shè)中，行政訴訟法、處罰法、強(qiáng)制法和國(guó)家賠償法等法律在制度設(shè)計(jì)上存在較多不合理的地方。如很多發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行行政處罰規(guī)范化建設(shè)時(shí)，一般會(huì)從對(duì)行政違法行為進(jìn)行規(guī)定著手。而我國(guó)在進(jìn)行行政處罰法建設(shè)時(shí)，基本定位是對(duì)行政處罰設(shè)置及實(shí)施進(jìn)行規(guī)范，無(wú)法形成對(duì)行政違法行為的有效規(guī)范，尤其是對(duì)于違法行為的具體構(gòu)成及競(jìng)合問(wèn)題設(shè)計(jì)極不明確，導(dǎo)致行政處罰難以有效實(shí)施。同時(shí)，在具體制度設(shè)計(jì)中也存在諸多問(wèn)題，如在公安交通領(lǐng)域行政執(zhí)法中規(guī)定，當(dāng)對(duì)公民處罰超過(guò)50元時(shí)，不可使用當(dāng)場(chǎng)處罰的方式，而在《道路交通安全法》中規(guī)定，當(dāng)罰款不超過(guò)200元時(shí)，可以進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰，這二者之間就形成了沖突，導(dǎo)致行政法缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪m用性［3］。

1．2我國(guó)尚未形成完善的行政法體系

在行政法建設(shè)中，主要包括行政監(jiān)督法、組織法和行為法三部分內(nèi)容，而我國(guó)在這三方面的建設(shè)體系均不夠完善。國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家都是對(duì)行政組織法進(jìn)行完善，之后再對(duì)司法審查制度和行政程序法加以完善，而我國(guó)對(duì)于行政組織法沒(méi)有給予足夠的重視，在行政組織方面缺乏必要的法律規(guī)范，這對(duì)其他法律的建設(shè)與完善均會(huì)造成不利的影響。同時(shí)，我國(guó)行政行為法及程序法體系仍不完善。

1．3我國(guó)行政法尚未實(shí)現(xiàn)權(quán)限模式的成功轉(zhuǎn)型

現(xiàn)階段，我國(guó)行政法為限權(quán)模式，即利用行政法對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制。雖然在部分行政法律法規(guī)中，部分條文對(duì)平衡論精神有所體現(xiàn)，但各行政法律法規(guī)仍是以進(jìn)行行政權(quán)的控制為目的，各種行政法律仍然是限權(quán)法，由此可見(jiàn)限權(quán)法仍是我國(guó)行政法律的基本建設(shè)路線。我國(guó)行政改革重要的發(fā)展方向就是建設(shè)服務(wù)型政府，而這一目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)行政法向限權(quán)和服務(wù)相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)換［4］。

2我國(guó)行政法進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸

我國(guó)行政法在現(xiàn)階段發(fā)展中，遇到的最關(guān)鍵阻礙就是行政體制問(wèn)題，這一發(fā)展瓶頸如果不能得到合理解決，將會(huì)對(duì)我國(guó)行政法整體發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。

2．1對(duì)完善行政法律體系造成的阻礙

在對(duì)我國(guó)行政法律體系進(jìn)行完善時(shí)，重要的工作內(nèi)容還是要對(duì)行政組織法加強(qiáng)建設(shè)。目前我國(guó)行政組織法較為欠缺，只有公務(wù)員法、國(guó)務(wù)院組織法和地方組織法等內(nèi)容。在我國(guó)憲法中，各級(jí)政府被賦予的權(quán)力和地方組織法賦予的權(quán)利相同，在各級(jí)政府之間缺乏明確的權(quán)力劃分，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置通常會(huì)發(fā)生重疊，是網(wǎng)狀的行政體制。在這一體制中，對(duì)于各級(jí)行政主體難以進(jìn)行明確的權(quán)力劃分，導(dǎo)致各類行政組織法在制定過(guò)程中較為困難［5］。

2．2對(duì)行政法治從形式向?qū)嵸|(zhì)的轉(zhuǎn)變工作造成阻礙

行政法在實(shí)質(zhì)意義上的實(shí)施，需要行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中，不僅要遵守相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)還要對(duì)社會(huì)公眾的訴求加以尊重。然而在我國(guó)行政執(zhí)法過(guò)程中，公眾的意愿往往得不到應(yīng)有的重視，很多聽(tīng)證制度都流于形式。之所以會(huì)造成這種現(xiàn)象，主要還是由于我國(guó)行政體制是上級(jí)導(dǎo)向型，只能形成形式行政法治，無(wú)法促進(jìn)行政法治從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

2．3對(duì)行政法律實(shí)施造成阻礙

各級(jí)政府和工作部門(mén)是我國(guó)主要的行政主體，除此之外，行政機(jī)關(guān)的外派機(jī)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)如果有相應(yīng)的法律授權(quán)，也可作為行政主體。在行政法律具體實(shí)施中，中央政府是根本決策者，其他各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)都需按照上級(jí)指示展開(kāi)行政行為，導(dǎo)致行政決策方、執(zhí)行方與責(zé)任承擔(dān)方之間彼此分離，給行政責(zé)任機(jī)制的建立造成阻礙，導(dǎo)致各項(xiàng)法律法規(guī)無(wú)法得到有效實(shí)施。另外，由于數(shù)量較多的行政主體存在，導(dǎo)致行政權(quán)力容易發(fā)生重疊，同時(shí)也會(huì)形成權(quán)力真空區(qū)域，通常會(huì)引發(fā)諸多行政權(quán)限爭(zhēng)議，這對(duì)行政法律的實(shí)施同樣造成了較大阻礙［6］。

3我國(guó)行政法的發(fā)展思路

根據(jù)我國(guó)行政法發(fā)展存在的問(wèn)題及瓶頸分析可知，在行政法發(fā)展的過(guò)程中，僅僅對(duì)發(fā)展方向或整體趨勢(shì)進(jìn)行研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需對(duì)行政法發(fā)展思路進(jìn)行大力研究。

3．1我國(guó)行政法發(fā)展的重點(diǎn)

由于我國(guó)行政法發(fā)展水平不高，全面發(fā)展的措施顯然不夠科學(xué)，因此要對(duì)發(fā)展重點(diǎn)著力研究，以點(diǎn)帶面、以點(diǎn)促面實(shí)現(xiàn)行政法的進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國(guó)雖然為了對(duì)行政強(qiáng)制、行政處罰和行政許可等設(shè)計(jì)及實(shí)施進(jìn)行規(guī)范，完成了相應(yīng)得行政法律的制定工作，但在行政強(qiáng)制、行政處罰和行政許可中，權(quán)力濫用現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生。之所以會(huì)出現(xiàn)這一問(wèn)題，主要還是由于我國(guó)行政組織法的嚴(yán)重欠缺。因此，行政組織法的建設(shè)和完善是我國(guó)行政法發(fā)展的重點(diǎn)，需要加強(qiáng)行政組織法建設(shè)工作，從而使行政法得到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展［7］。

3．2行政組織法發(fā)展和行政體制改革之間的聯(lián)系

行政組織法和行政體制改革是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，我國(guó)在進(jìn)行行政體制改革的過(guò)程中，改革動(dòng)力主要來(lái)自于地方政府的不斷探索和執(zhí)政黨的合理推進(jìn)，然而，行政組織法的缺乏使這兩方面工作缺乏必要的支持，導(dǎo)致我國(guó)行政體制改革工作遇到極大障礙。另一方面，制定行政組織法并將其功能正常發(fā)揮有賴于科學(xué)的行政體制。因此，要保持二者之間的有效互動(dòng)，需要利用行政組織法的發(fā)展，對(duì)行政體制改革進(jìn)行有力而有效的推動(dòng)［8］。

3．3對(duì)行政組織法加以完善，實(shí)現(xiàn)其對(duì)行政法發(fā)展的促進(jìn)作用

對(duì)行政組織法加以不斷完善，是我國(guó)行政救濟(jì)法、行政程序法和行政行為法等不斷發(fā)展和完善的基礎(chǔ)。一旦行政組織法得以完善，行政主體的行政行為將會(huì)受到規(guī)范，同時(shí)可使行政程序得到進(jìn)一步完善，使行政法治真正發(fā)揮作用。

作者：田琳琳單位：中共大連市委黨校