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1長三角經濟區法制制度建設的管理模式

通過近幾年的實踐和探索，目前長三角的法制制度建設主要有以下兩種：行政契約制度和磋商溝通制度。行政契約制度的締結主體，是長三角地區的行政機關，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結形式是行政首長聯席會議，包括長三角16個市的市長聯席會議、經協委（辦）主任聯席會議和職能部門行政首長聯席會議。長三角的行政契約包括兩個層次：長三角16個市人民政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及16個市有關職能部門之間的行政契約，具體形式表現為“宣言”、意見（向）書或“協議”，如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《關于以籌辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯動發展的意見》等。長三角行政協議在內容上充分體現了求同存異和互信互讓，只載明近期能夠實現的一體化事項所達成的共識，往往是一種努力的方向和所需要采取的措施。行政契約制度以尊重各方意愿為前提而達成共識，對長三角經濟的一體化和法制的協調起到了很好的作用，已成為其他區域法制協調的榜樣。長三角地區的磋商溝通機制是指江、浙、滬兩省一市常務副省（市）長之間直接進行磋商和對話從而達成共識的法制協調機制。2001年5月，這一機制在杭州得到啟動，會議專門探討了在產業轉移、結構調整和區域性基礎設施建設等方面的合作；2002年4月，第二次磋商會議又在江蘇揚州召開，江浙滬兩省一市的常務副省（市）長之間的磋商溝通機制初步形成。這是長三角地區最高級別的法制協調機制。長三角地區的溝通制度是指各地區國家機關之間互通信息，各成員方基于經濟一體化的共同目的，自覺、積極地實現聯動或采取一致措施的法律協調機制。除了上述兩種模式以外，最近還出現了中央國家機關直接協調長三角經濟發展的實例，即交通部牽頭制定了《長江三角洲地區現代化公路水路交通規劃綱要》。該綱要打破了區域、體制、行業界限，進行跨省市的資源整合，強調與周邊地區的銜接；公路水路協調，同時綜合考慮航空、鐵路網絡體系；注重提升服務水平和現代化管理。

2加強政府法制制度建設，充分發揮政府

在藍色經濟區發展中的協調作用山東半島藍色經濟區是一個跨行政的經濟區，其主體區包括山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無棣、沾化兩個沿海縣所屬陸域，山東省其他地區作為規劃聯動區。山東半島藍色經濟區內地區經濟發展不平衡仍是制約藍色經濟區健康持續發展的重要問題。尤其是青島、煙臺、威海沿海發達地區與沂源、沂蒙山區等內陸地區在社會經濟發展和人民生活水平方面都存在一定的差距。為了保障山東半島藍色經濟區的協調發展，政府必須基于市場機制原則，在保證市場積極功能充分發揮的前提下，應用法律手段和經濟手段干預區域的經濟活動，力求在各方的利益互動中，實現平等、合作、共贏，堅決杜絕依靠行政能力侵占其他地區的利益來滿足本地區的需要；引導藍色經濟區內各級政府通過座談、協商和討論，達成一致意見后，以區域協定的形式作為各利益主體共同遵守的行為準則。

2．1加強政府法制建設，用法制制度保障經濟區的經濟發展

首先，需要依法規范政府的決策。建立一個良好的法制機制，并賦予法律責任制度，保證政府決策和規劃的科學化、民主化、規范化，避免主觀性、隨意性。各級政府在各項工作中，要變人治為法治，改變過去行政長官意志色彩明顯的狀態，逐步將各項工作納入法制化軌道，做到依法行政。其次，主動接受監督。加強對政府的監督，真正做到主動、及時地將行政運行過程和結果公開透明，讓社會和公眾真正獲得知情權、參與權、監督權和評議權等權利。最后，加強政府運轉機制的創新。政府必須在法律規范的前提下，以轉變政府職能、提高行政效率為重點，加快運轉機制創新，使政府的職能更加適應于公眾的需求，及時回應公眾的需求，真正做到依法辦公，為公眾服務。

2．2充分發揮政府的協調功能，實現藍色經濟區經濟的互補和共贏

建立山東半島藍色經濟區，要充分發揮市場機制，但政府的宏觀調控至關重要。國外現代市場經濟的發展經驗，也充分證明政府的協調干預是非常重要的因素。例如，“二戰”后的日本，為了促進北海道地區的發展，于1950年制定了《北海道開發法》，并于1956年正式成立北海道開發金融公庫，翌年又制定了《東北地區開發促進法》《東北開發株式會社法》和《北海道東北開發公庫法》，以推進東北地區的發展。美國為了促進田納西河流域的發展，1933年通過了《麻梭淺灘和田納西流域發展法》，并同時建立“田納西流域管理局”，專職負責該區的綜合開發；為了解決經濟區域各個利益主體相關者在合作過程中的利益沖突，各州政府之間還簽訂了具有約束力的雙邊或多邊法律協定或行政協定［1］。此外，基于山東半島藍色經濟區的發展優勢和特點，政府還肩負著協調海陸關系的重任，尤其是要建立和完善海洋法制體系。要圍繞加快海洋開發，強化海洋管理，促進海洋保護的目標，推進相關海洋管理立法工作，加大海洋執法力度，構建適合山東藍色經濟區開發需要的海洋法制環境，提高依法治海水平。尤其要重點推進法規空白領域的地方性立法工作，加強配套制度、配套措施、實施細則和工作規程等制度的制定與檢查落實。完善海域管理和海洋保護、港口管理、漁業管理、海岸帶管理、海洋災害防治、海島開發與保護等法規體系建設，形成更加完備的海洋綜合管理法律制度，實現依法治海，把海洋資源開發和管理活動真正納入法制化軌道。按照國家海洋相關法律法規規定，加快研究制訂或修訂完善《山東省海岸帶管理辦法》《山東省岸線、灘涂開發利用管理規定》《山東省海域使用管理辦法》《山東省海洋環境保護辦法》《山東省無居民海島保護與利用規定》及《山東省海洋預報和海洋災害預警報管理辦法》等相關海洋管理法規，形成一套完善的地方涉海管理法律法規體系，以指導各級地方政府的海洋管理。

3構建藍色經濟區法制協調機制

國內外實踐證明，任何經濟區域的構建都離不開法律法規及相關政策的導向和保障。就具體實施層面上講，包括立法、執法和司法三者的互動協調，即在維護國家法制統一的原則下，通過政府合作、統一規則實現法治協作。

3．1立法協調機制

山東半島藍色經濟區立法屬于區域立法，雖然本質上屬于地方立法的范疇，與一般的地方立法不同的是，其立法主體具有復合性且更強調合作與協調。基于海陸統籌原則進行立法，充分調動各城市的積極性和主動性，為藍色經濟區的深入發展提供法制保障。立法保障應該通過區域協調性立法實現“交通同網、市場同體、環境同治、產業聯動、信息共享”的藍色經濟區新局面。

（1）重視地方立法合作中的公眾參與，調動區域內各方主體的積極性。“一般而言，立法過程中公眾參與具有兩個基本特點：其一是自愿性，無論是以何種形式，公眾都是在自愿的基礎上積極主動參與的；其二是選擇性，公眾可以選擇不同的對象參與，也可以選擇不同的形式與途徑參與”［2］。建設藍色經濟區，應重視區域內不同的社會主體，無論是國家機關、社會組織還是普通的民眾，只要藍色經濟區的建設與發展涉及其利益或興趣，那么都可以通過座談會、論證會、聽證會等形式表達自己的利益訴求，或者陳述自己的見解與建議。

（2）構建和完善區域立法協調機制。“這些協調機制既可以是有關立法主體設計或構建的，也可以是在區域立法實踐過程中所形成的非正式的慣例或制度”。具體而言，可以通過以下形式：①針對區域立法活動本身，進行的過程性協調機制。它又包括主體性的協調機制，如成立常設立法協調機構，從體制上保證各自行政區的局部利益完全服從于經濟區的整體經濟和法制利益；建立立法協調會議制度，定期召開聯席會議機制，溝通信息，經過平等協商，表決形成協調立法的決議，再由各市的立法機關按照各自的立法權限、立法程序制定、修改、完善或廢止與藍色經濟區相沖突的法律條款；通過區域立法論證機制進行內容性協調；建立共同委托起草機制進行程序性協調等。②通過立法信息交流制度，進行體系性協調機制。具體而言，就是區域性法律文件同憲法、法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章之間的協調。各市的立法機關應向藍色經濟區的立法委員會進行備案，及時向其通報各自的立法信息，并允許其他各市立法機關進行查閱、建議。③現實性協調機制，此類機制主要是協調區域立法同區域發展的現實需要。它又包括法律修改、立法解釋和法律評估等具體的機制。

3．2執法協調機制

執法保障應該建立核心區聯動執法機制，包括建立行政執法聯動工作領導小組、建立定期召開的行政執法聯席會議制度及建立行政執法信息共享機制，尤其應重點關注知識產權、勞動、海洋科技和環境保護等方面的執法。

（1）締結行政合同，確立執法協調框架。執法協調是由藍色經濟區各行政市的人民政府或其職能部門，締結需要協調事項的法律行政合同。締結有關行政主體權限范圍內需要協調的執法事項等問題，不能違反所有法律，不能違背社會公共利益。公開并及時通報執法信息，促進執法協調。執法機關在執法中遇到涉及與藍色經濟區其他地域密切相關的事項時，在不泄露國家機密、商業秘密和個人隱私的前提下，公開執法信息、及時向外地有關執法機構通報執法信息，增強執法的透明度，規范行政行為，提高執法水平［3］。

（2）建立和完善海洋執法協調體系，創新協調機制。按照統一部署，一體化管理的要求，將隸屬于沿海各級海洋與漁業行政主管部門的海洋監察、漁政管理、漁港監督等行政執法機構合并，組建綜合的海洋執法機構，形成統一的綜合執法體制。明確海洋、港航、環保等涉海主管部門的權責范圍，嚴格按照相關法律法規規定，理順各涉海管理部門間的職責關系，并建立有效的合作與協調機制，組建共同執法隊伍，形成海洋執法合力，定期組織開展海上聯合執法，維護海上安全和海洋生產、海洋交通、海域使用管理的良好秩序。同時，還要加強軍地共建，維護海防安全。

3．3司法協調機制

司法保障應妥善審理經濟、涉外海商事、海洋科技、環境保護和海洋旅游等案件，增強司法服務的主動性，建立審理服務新機制，為藍色經濟區建設創造良好的司法環境。

（1）加強司法協作。由藍色經濟區各市的中級人民法院共同制定指導性的、在藍色經濟區內各法院相互間進行司法協助的可操作的規則，下發給本轄區內的各級法院參照執行，并加強監督。

（2）推進司法改革。在改革和完善審判和執行機制、審判組織與審判機構、司法審判與司法政務管理、人事制度、法院監督制度、法院體制等方面，應研究和把握司法客觀規律，結合藍色經濟區城市群法制協調的實際需要，積極探索可行的改革途徑，積累經驗，推進司法改革。同時建立海上執法協調機制、海上執法信息通報和案件移交制度，開展海上聯合執法行動，提高對海上綜合案件的處置能力。

作者：王景通單位：中南財經政法大學法學院