公民參與治理的法律保障范文
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當(dāng)前，中國(guó)公民參與政府治理的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，但如果沒有相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)利益相關(guān)方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進(jìn)行規(guī)定，就可能無(wú)法保公民的有序參與，就會(huì)導(dǎo)致公民參與特別是群體性參與超出現(xiàn)有政治體系的承受能力，與我國(guó)現(xiàn)行政治體制機(jī)制運(yùn)行出現(xiàn)矛盾，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。特別是當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的改革都已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，引發(fā)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)增大，公民參與的法律規(guī)范的制定尤顯迫切，為此必須為公民參與提供法律上的支持和保障。例如，在實(shí)踐中，基于共同的利益訴求，以某項(xiàng)政府決策中眾多直接和間接的利益關(guān)系人自發(fā)、自愿臨時(shí)集結(jié)的公共參與活動(dòng)，這些群體性公民參與是公眾的一種參與方式和利益表達(dá)方式，本身不具有社會(huì)危害性，與群體性事件不同。如果對(duì)其加以正確引導(dǎo)，將其轉(zhuǎn)為法律制度范圍內(nèi)的參與方式，就會(huì)發(fā)揮其促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的積極作用；但是如果引導(dǎo)不當(dāng)就會(huì)引發(fā)對(duì)社會(huì)和當(dāng)事人都不利的群體性事件。相對(duì)于政治保障，法律保障有其自身的不足，比如它可能不如政治保障靈活，不如政治保障可以直指實(shí)體正義，其執(zhí)行力度可能也不如政治保障那樣高效迅速。但是在一個(gè)法治國(guó)家，正確對(duì)待日益增多的公民參與政府治理（包括群體性公民參與），最根本的依據(jù)應(yīng)該是法律規(guī)定，法律規(guī)定應(yīng)該是政治決策的依據(jù)。法律既要有效保障人民群眾廣泛參與政府管理，保障人民群眾的意見和建議得到充分表達(dá)，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)，又要嚴(yán)格限制街頭暴力等群體性事件。
應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)的公民參與在政治上已經(jīng)獲得了高度認(rèn)可，但是這種在政治上的高度認(rèn)可并沒有帶來(lái)實(shí)踐上的高度執(zhí)行，在一些地方的高調(diào)實(shí)施也是基于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人修養(yǎng)和素質(zhì)而實(shí)施的，有時(shí)甚至是積累政績(jī)的功利選擇，這種高調(diào)實(shí)施往往隨著個(gè)人的升遷調(diào)離而轉(zhuǎn)淡甚至銷聲匿跡。在我國(guó)，是否采納公民對(duì)政府治理的意見和建議，對(duì)于行政長(zhǎng)官來(lái)說(shuō)并不存在很大的政治壓力。所以，我國(guó)的公民參與必須要有強(qiáng)有力的制度保障，而最強(qiáng)有力的制度保障應(yīng)該是法律。政治上的認(rèn)可是法律明確規(guī)定公民參與的主體領(lǐng)域和方式途徑的前提，但是一旦公民參與被全國(guó)人大立法通過(guò)，相關(guān)主體的一切活動(dòng)就必須首先遵從于法律的規(guī)定，而不能隨政治政策的變動(dòng)而變動(dòng)，不能以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。一個(gè)法治國(guó)家，憲法和法律對(duì)政治權(quán)力的約束性是不容置疑的，公民參與恰恰是借助法律的強(qiáng)大力量，推進(jìn)政治體制改革的。公民參與政府治理的法律保障有如下不可替代的優(yōu)勢(shì)與特征：第一，公民參與政府治理的法律保障是以公民權(quán)利和義務(wù)的形式加以規(guī)定的保障。在法律上，公民參與既不是對(duì)政府的一項(xiàng)恩賜，也不是尋求政府正確決策的一種方法，而是公民的一項(xiàng)權(quán)利。法律是以權(quán)利、義務(wù)為核心展開的制度設(shè)計(jì)，是一種合法性的思維方式。這意味著公民要求參與一項(xiàng)政府決策，也許是沒有效益的（即投入大于產(chǎn)出可能影響地方GDP的增長(zhǎng)），甚或在道德倫理上被認(rèn)為是追求個(gè)人利益的利己主義，但從法律看來(lái)均不能成為否定公民參與的正當(dāng)性理由，因?yàn)榉煽剂恳豁?xiàng)公民的行為并不是從政治、經(jīng)濟(jì)、倫理的角度來(lái)考量的，或者說(shuō)這些角度在立法的時(shí)候已經(jīng)考量過(guò)了，所以，只要是合法的或者說(shuō)是有權(quán)利的，那么就必須是被允許的。公民參與的政治保障更多的是一種自上而下的思維方式，是以集體、國(guó)家、國(guó)際為視角的，而法律保障是一種自下而上的思維，是以“每一個(gè)人就是整個(gè)世界”的思維為視角的，因而法律保障與政治保障是不同的。
第二，公民參與政府治理的法律保障是程序優(yōu)先于實(shí)體的保障。法律保障具有確定性、強(qiáng)制性，法律追求的確定性首先是程序的確定性，它是通過(guò)程序正義而達(dá)到的實(shí)體正義。在公民參與中，法律不可能規(guī)定公民參與的具體程度、要達(dá)成的目標(biāo)，政府在某一決策上具體要聽從多少公民的意見，因?yàn)橐坏┤绱耍ㄖ尉统闪藦?qiáng)制，法律不可能具體規(guī)定每一個(gè)公民參與政府治理時(shí)要達(dá)到的具體程度，只能通過(guò)對(duì)制度程序的規(guī)定，通過(guò)追求制度正義來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體公民參與的正義。所以，法律關(guān)于公民參與的程序規(guī)定必須是“好”的，否則公民參與只會(huì)成為一個(gè)擺設(shè)，成為證明某項(xiàng)公共決策合法性的“遮羞布”。好的程序設(shè)計(jì)既可以吸收公民參與的智慧，保障公民參與的權(quán)利，防止政府錯(cuò)誤決策的出臺(tái)，又可以吸收公民的建議，促進(jìn)公共決策的執(zhí)行；而一項(xiàng)壞的公民參與程序設(shè)計(jì)則會(huì)成為愚弄大眾的工具，使欺上瞞下成為一項(xiàng)為錯(cuò)誤公共決策涂脂抹粉的工具，會(huì)招致公民的集體憤怒；而權(quán)力行使者如果自認(rèn)為其決策是“合法”的，理直氣壯地強(qiáng)力推行，就會(huì)形成公共權(quán)力與私人權(quán)利的直接對(duì)抗，引發(fā)群體性事件。如在城市拆遷的許多案例中，個(gè)別部門的公共決策貌似符合程序要求，形成所謂“合法”的強(qiáng)制拆遷，因而引發(fā)了不少惡性事件。程序優(yōu)先于實(shí)體，簡(jiǎn)單而言就是因?yàn)榉烧x是一種制度正義而非個(gè)案正義，是以對(duì)制度正義的追求取代個(gè)人正義追求的模式。程序正義、制度正義是可計(jì)量可預(yù)計(jì)的正義，實(shí)質(zhì)正義則是可以因價(jià)值觀的不同而不同的正義，所以，研究公民參與的法治保障，就是要思考并尋求一種科學(xué)的公民參與的程序與途徑。第三，法律保障公民參與政府治理是有救濟(jì)措施的保障。“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，法治保障視野下的公民參與的權(quán)利，意味著法律必須規(guī)定權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)措施，即公民政治權(quán)利的法律保障。當(dāng)然，公民參與的法律保障并不排除政治保障，不排除政府為有效地促進(jìn)公民參與采取的一些方式，如市民評(píng)審團(tuán)、政策效果展覽會(huì)、政績(jī)考核的公民參與、公共調(diào)查、公共辯論等等。但是它們與法律的保障是不同的，后者是一種權(quán)利義務(wù)的思維方式。法律應(yīng)對(duì)政府部門違反公民參與程序作出明確罰則，如果政府機(jī)關(guān)沒有為公民參與做出公正的努力，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果缺乏這樣的救濟(jì)機(jī)制，政府部門不能得到有效監(jiān)督和制約，公民參與就會(huì)形同虛設(shè)。
二、公民參與主體的法律保障
公民參與政府治理的法律保障總體而言包括三部分，主體的法律保障、客體的法律保障和形式的法律保障。就政治參與的主體而言，美國(guó)學(xué)者亨廷頓和納爾遜都認(rèn)為應(yīng)是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。政府治理實(shí)際上就是對(duì)相關(guān)主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對(duì)社會(huì)中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡，體現(xiàn)各種利益主體博弈中的社會(huì)公平和正義。因此，在政府治理實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)利益相關(guān)者及其利益進(jìn)行界定和細(xì)分，同時(shí)找到利益的平衡點(diǎn)，確保治理的順利進(jìn)行。公民參與政府治理不能僅僅是專家學(xué)者作為政府的智囊協(xié)助公共權(quán)力者完成治理任務(wù)；當(dāng)代中國(guó)的政治參與必須是利益相關(guān)者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與。多是政府機(jī)關(guān)遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對(duì)自己的利益問(wèn)題，更愿意直接參與，或作為利益相關(guān)方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因?yàn)楣矙?quán)力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關(guān)方參與決策。制度設(shè)計(jì)應(yīng)該科學(xué)界定有關(guān)的利益相關(guān)者，區(qū)分其在該政策中的利益攸關(guān)性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對(duì)方具有廣泛的代表性，科學(xué)確定相對(duì)方的利益代表人。政府治理具體實(shí)踐過(guò)程中的利益相關(guān)者因不同的因素影響（如經(jīng)濟(jì)地位、組織構(gòu)成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢(shì)利益相關(guān)方參與權(quán)利的保障是關(guān)鍵。約翰•克萊頓•托馬斯認(rèn)為：“被忽視、排斥的利益團(tuán)體對(duì)公共決策造成的威脅也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于那些沒有被忽視的非相關(guān)利益團(tuán)體的威脅。”任何立法都將對(duì)不同的利益相關(guān)者產(chǎn)生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實(shí)現(xiàn)所有的利益相關(guān)者均能表達(dá)其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會(huì)大大減少立法失誤、立法不足等問(wèn)題所帶來(lái)的不良后果。弱勢(shì)群體往往不是集中的，非集中的弱勢(shì)群體相關(guān)方，其弱勢(shì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，也體現(xiàn)在政治上。由于這一群體的利益表達(dá)能力較低，其在政府治理參與過(guò)程中很難有發(fā)言權(quán)，這就使得關(guān)系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢(shì)群體參與能力有限，加之參與成本過(guò)高等因素，便產(chǎn)生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團(tuán)爭(zhēng)取利益的行動(dòng)，從而造成了弱勢(shì)群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關(guān)注弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助而忽視弱勢(shì)群體的權(quán)利保障特別是政治權(quán)利的保障，因而應(yīng)從參與權(quán)利上保護(hù)弱勢(shì)群體，切實(shí)保障他們?cè)谡螜?quán)利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時(shí)考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調(diào)整對(duì)象提出意見或充分聽取他們意見的機(jī)會(huì)，這樣出臺(tái)的政策很容易出現(xiàn)問(wèn)題，比如制定最低生活保障金的應(yīng)具備的條件時(shí)，沒有考慮到很多鰥寡孤獨(dú)者出于情感寂寞而飼養(yǎng)小動(dòng)物的問(wèn)題，卻直接將飼養(yǎng)寵物列為不能發(fā)放最低生活保障金的條件。
①為了保障政府治理中利益相關(guān)各方尤其是非集中弱勢(shì)個(gè)體及集體的參與權(quán)，保障公民代表的代表性，在法律保障上應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：一是保障弱勢(shì)個(gè)體的參與名額，有效保證少數(shù)人利益代表者的存在；二是保證遴選程序和機(jī)制的科學(xué)性和民主性。這種科學(xué)與民主，應(yīng)為一種由利益相關(guān)方、非政府組織和政府三方互動(dòng)共同協(xié)商的機(jī)制與格局，從而避免政府對(duì)代表資格決定權(quán)的壟斷。代表資格決定權(quán)壟斷的結(jié)果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府，很容易忽視政府以外利益相關(guān)方的利益。三是保證各方代表不同意見、少數(shù)意見、反對(duì)意見都能得到應(yīng)有的重視。對(duì)于一般公民參與的意見均能傾聽，使一般性參與意見得以表達(dá)，但對(duì)于不同意見、少數(shù)意見甚至是反對(duì)意見，因名額少、代表性低，導(dǎo)致這類意見往往被漠視。然而，恰恰應(yīng)保證對(duì)這類意見的重視，如對(duì)于已采納意見的公開說(shuō)明與公示、對(duì)未采納意見的說(shuō)明與解釋等，只有這樣，才能保證公民參與政府治理的效果。四是保證信息公開和對(duì)稱。一個(gè)富有誠(chéng)意和公民協(xié)商對(duì)話的政府應(yīng)該注重公民的知情權(quán)，只有對(duì)相關(guān)的政策形勢(shì)有全面的了解和把握，公民才可能順利參與到政府決策中來(lái)。②因此，政府應(yīng)該通過(guò)各種途徑將相關(guān)信息傳達(dá)給公民，不但要保證核心利益相關(guān)者完全了解情況，也要讓邊緣利益相關(guān)者、潛在利益相關(guān)者知曉情況，以保證信息的有效溝通。
三、公民參與形式的法律保障
在許多情況下，政府某項(xiàng)決策的利益相關(guān)方不是個(gè)體，而是地位相似的群體，那么作為群體的利益相關(guān)方怎樣參與政府治理，能否以組織化的形式參與政府治理呢？在美國(guó)，無(wú)論是公司、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)還是街道俱樂(lè)部，都有自己的利益集團(tuán)，僅編入?yún)f(xié)會(huì)手冊(cè)的單獨(dú)集團(tuán)就有一萬(wàn)多個(gè)，并且單獨(dú)集團(tuán)還有數(shù)量眾多的分會(huì)。集團(tuán)也好，分會(huì)也好，在會(huì)員和性質(zhì)、各類、存續(xù)時(shí)間、動(dòng)機(jī)、資本擁有、涉及政府治理程度等方面，有一個(gè)共同點(diǎn)，就是在政府治理中長(zhǎng)期致力于為了集團(tuán)利益，用各種方式施加自己的影響。美國(guó)在政府治理的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)賦予了利益相關(guān)方嚴(yán)格意義上的參與權(quán)，利益相關(guān)方可以口頭陳述意見和提供證據(jù)、互相盤問(wèn)，行政法規(guī)嚴(yán)格按照聽證記錄制定。在非正式立法程序，即通告———評(píng)論程序中，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)必須把它所建議制定的法規(guī)草案或主要內(nèi)容在聯(lián)邦登記上公布，供公眾了解和評(píng)論；應(yīng)當(dāng)通告而沒有通告所指定的法規(guī)，由于程序違法不能生效。評(píng)論是該程序賦予公眾或利害關(guān)系人的程序參與權(quán)，利害關(guān)系人既可以采取書面意見、書面資料的方式，也可通過(guò)口頭提供意見、非正式磋商、會(huì)議、咨詢等方式表達(dá)自己對(duì)通告或法律草案的意見。
在我國(guó)公民參與政府治理的實(shí)踐中，公民代表產(chǎn)生的途徑一般有兩種：一種是公告，接受報(bào)名，政府選人。例如參與聽證會(huì)聽證人選的確定，首先要由政府聽證會(huì)公告，然后接受公民及組織的社會(huì)報(bào)名，最后由聽證組織者在報(bào)名名單中選擇參與聽證陳述或旁聽的人選；另一種是由非政府組織指定，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等。從中可以看出，在保障參與者權(quán)利方面，后者更具優(yōu)勢(shì)。然而，代表弱勢(shì)群體與非集中利益?zhèn)€體的組織，例如律師協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等，都或多或少、或明或暗地受到政府的影響。公民參與的代表性受到限制，參與治理的功能就會(huì)被政府權(quán)力同化或吸納。在報(bào)名選人途徑中，非政府組織及其成員無(wú)法通過(guò)政府指定的人員或機(jī)構(gòu)來(lái)表達(dá)自己的治理愿望，在參與政府治理過(guò)程中很難發(fā)揮作用。因此，淡化行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織的行政色彩，加強(qiáng)社會(huì)中介組織的市場(chǎng)化改造已成為完善我國(guó)公民參與政府治理的必然選擇。更進(jìn)一步講，政府治理的民主化應(yīng)該通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)中介組織來(lái)形成政府治理的公民參與局面，只有這樣，利益訴求相同和不盡相同的利益相關(guān)方才能真正形成自己的利益代言組織，產(chǎn)生與政府以及其它社會(huì)群團(tuán)共同參與治理的真正力量，否則，政府治理的公民參與只能是符號(hào)和口號(hào)。
作者：許玉鎮(zhèn)楊冠一單位：吉林大學(xué)
