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黨的全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，其中明確提出把加強社會建設和創新社會管理作為我國未來五年經濟社會發展的重點。這表明，面對我國持續多年的經濟高速增長而社會建設相對滯后的現實情況，中央從科學發展的高度，開始更加關注在建設小康社會的現代化進程中更具全局性和根本性的社會建設和管理問題。

社會管理的創新和進步，將為社會建設的發展提供有效的促進和強大的保障作用。人們在渴望社會建設的發展和進步的過程中，對社會管理的創新和進步充滿了更多和更大的期待。社會管理創新成為各級黨委和政府、社會各階層的當下一個新的閃亮的話題。但同時，如何加強社會管理創新，作為實踐中的一個突出問題，擺在了人們的面前。

總書記在年省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上講話時強調，我們加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。由此可見，協調社會關系、規范社會行為、促進社會公正、維護社會秩序，是加強和和創新社會管理的重要目的和任務。圍繞這樣的目的和任務，我們理所應當地把加強社會管理的重點放在對協調社會關系、規范社會行為、促進社會公正、維護社會秩序有著根本作用和意義的法治建設上。創新，不能一味舍本求末，為創新而創新，更不應當忽視社會建設和管理中長期存在的法治的嚴重不足和缺失，把加強和創新社會管理的重點放在維穩的手段翻新和強化上。

其實，在客觀上，我們目前社會關系中的不協調、社會行為的不規范、種種社會不公的現象、社會秩序的不和諧，都和社會建設和管理中的法治弱化密切相關。

一、社會建設和管理中法治缺失的現狀和問題

社會建設和管理與人民幸福息息相關，它以構建一個全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會環境為根本目的。和諧良好的社會環境，以各種社會關系有序相處，各種社會行為規范行使為基本特征。社會群體組成了復雜多變的社會關系，交織著各種各樣的行為和利益訴求。作為社會規范的法律，其根本職能就是調整社會關系，規范社會行為和利益訴求，從而使各種各樣的社會關系和社會行為運行有序，并因此實現社會的和諧、穩定。

改革開放以來，在黨的領導下，我國在法制建設方面取得了長足的發展。全國人大及其常委會的立法已達到三百余部，在國家和社會發展的主要領域已做到有法可依，為我國的社會建設提供了充分的規范依據。我省積極推進法治建設，按照《法治建設綱要》的規劃，使全省法治環境有了很大的改善，取得了顯著的進步。但在現實社會發展中，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，卻較為普遍和突出地存在著。

法治的缺失，既存在于政府行政部門，又反映于普通民眾之中。這使得諸多社會領域較普遍地存在著不規范、無秩序、欠合理、失公正等不和諧現象，甚至演化成對抗、沖突。

1、政府行政部門不依法履行職責，不依法行政，是造成相關社會領域失范和無序的主要原因

第一，執法職能空位。不履行或不嚴格履行法律賦予的監督管理職責，使得社會生活中種種違法違規行為和現象屢屢發生，不僅使得經濟秩序得不到有效規范，更使得社會生活中違反制度、挑戰法律的行為和事情不斷出現。在安全生產、建筑施工和食品生產領域的監管失職或處罰不力，不僅導致生產管理雜亂無序，違章違規肆無忌憚，重大安全事故頻頻出現，而且加劇了社會公眾的普遍不安全感。

第二，執法職能越位。不遵守法律設定的職權范圍和執法程序，使得社會行為無所適從，激化了社會的不滿情緒和意識，甚至造成沖突和對抗。突出表現為以權代法、差別執法和選擇性執法，不僅使得某些領域的社會事業規劃和發展，時常因掌權者的變化及其興趣的轉移而反復變化，更因執法的無常而使得社會公眾無所適從，甚至選擇投機或處于不安之中。

第三，執法職能錯位。沒有正確認識執法職能的本質和目的，以罰代管現象較為普遍，甚至是為了罰款而管理。突出表現為一些行政執法部門忽視了法律的基本功能，導致不正確執法，在一些突發、敏感或有較大影響的事件上，往往又以犧牲大部分人的利益去滿足少部分人的要求；無原則地放棄必須遵守的法律原則，以對違法違規行為的罰款代替必須的糾正和規范，甚至管理的直接目的就是為了獲得罰款。這不僅使有關嚴重影響和破壞社會秩序的行為禁而不絕，甚至使罰款成為有關行為繼續存在的“保護費”，加劇了社會行為的不規范和失序。

2、有法不依、執法不嚴、違法不糾，造成社會公眾越來越表現出對法律的無視、漠視或藐視，加重了社會秩序的失范和利益保障的失衡

目前，在不少民眾的意識里，除了《刑法》，其它法律似乎都成了可有可無的擺設。隨意闖紅燈、搶道行駛，越來越亂的交通秩序，在造成公共交通安全和加大社會運行成本的同時，反映的是人們越來越漠視《道路交通安全法》；人行道、盲人專用道、公共綠地被隨心所欲地當做停車場，在損害了行人、殘疾人權益和公共利益的同時，更是對《殘疾人保護法》、《消防法》、《綠化管理條例》等法律法規的公然藐視；想放就放、不分時間、不分地點爆響的煙花爆竹，在影響公眾生活的同時，更是對《環境保護法》和《禁止燃放煙花爆竹規定》的藐視；小區里在道路和公共綠地上亂停亂放的車輛，在破壞了小區環境和侵害了小區居民公共利益的同時，是對《物權法》和《物業管理條例》的藐視；屢屢見諸媒體的食品摻假摻毒、犬只傷人、渣土車肇事、建筑偷工減料、施工揚塵漫天等等嚴重危及公共安全的事件，反映出的正是對《食品安全法》、《養犬條例》和《市容管理條例》等法律法規的無視、輕視和漠視。凡此種種，不勝枚舉。而這些，無不惡化了社會普遍的行為和價值取向，加劇了社會秩序的不良和不和諧。

二、法治缺失使得社會建設和管理面臨更深的危機和挑戰

和諧社會的建設和社會文明進步，應當是建立在全社會對共同社會規范的信念和有效遵守之上。這樣的社會才是健康、有序，合力向上的。法治的缺失，不僅導致社會規范的失衡，更沖擊著社會公眾對法律規范的信念，并侵害著社會事業發展的健康肌體。

1、潛規則的盛行

在社會生活中，由于公開的法律制度不被遵守或怠于遵守，因而，在各種社會生態中，無論是在官場還是在各種行業內部，抑或是在百姓的日常生活中，形形色色的“潛規則”儼然成為最大和最公開的社會規則。無處不在的“潛規則”不僅正在侵蝕著我們的法律制度、監管體制、行業規范，更侵蝕著每一個社會公眾成員內心的良知，使他們很難再對法律保持應有的敬畏與尊重；社會生活的正常秩序也被形形色色的“潛規則”所顛覆。我們對66名近兩年畢業的法學院學生進行的調查表明，幾乎所有人都認為“潛規則”好辦事，其中62名表示自己辦事會選擇“潛規則”，有64名認為“潛規則”是門學問，用的好、用的到位才能辦成事，只有兩名表示不會選擇“潛規則”。

2、法律信仰的危機

法治缺失傳遞給社會的，是一個危險的信念——法律無能。于是，在很多場合，法律不再成為解決訴求的手段和途徑，取而代之的，是權力、關系、暴力甚至是色相。近幾年社會上不斷發生的大到暴力襲警、強拆自焚，小到住宅小區數十輛汽車被砸被劃等事件，均反應出一部分人對依法管理的信心缺失。我們對發生過汽車被砸被劃的十幾個小區走訪調查，居民普遍認為，砸車、劃車是對管理不了的亂停亂放現象的憤怒、無奈和報復。

3、政府公信力的下降

公信力是政府在管理和處理社會公共關系事務中所具備的為社會公眾所認同和信任的程度。法治意識的缺失，常常使有關政府部門在一些突發性的公共事件尤其是在重大誠信事件中，總是扮演遲到者的角色。面對今年相繼出現的小龍蝦中毒事件和多地發生的圣元奶粉、化學火鍋等公共食品安全事件，特別是最近發生的乳制品和速凍食品國家標準的退化，政府相關監管部門的公信力再次受到極其嚴重的質疑。當公眾對其“人”習慣性地不信任，對他們的所作所為總是半信半疑之時，社會建設和管理的良性運行便缺少了最堅實的互信基礎。當此之時，再賣力的社會管理創新和維穩的努力，都難以取得預期的實質性效果。

4、公平與公正感的缺乏

社會的公平公正取決于對既定規則的嚴格遵守。這是良好社會環境和社會秩序的基本特征。目前，較普遍存在的差別性執法、選擇性執法、階段性執法、突擊性執法，而不是嚴格、認真、持續性的依法治理，使得社會公眾在失去公平公正感的同時，也形成了可以此時此地守法、彼時彼地不守法律規則的意識。規則意識的缺失，使得人們不再以公平公正作為行為價值評判的標準。有些人可以亂停亂放，有些人可以后來居上，有些人可以鬧事有理，有些人可以逍遙法外。這些使得社會秩序的建設缺少了良性信念和行為準則的基礎。我們對包括教師、技術人員、醫務人員等專業人員的調查表明，86%的人認為缺乏公平、公正感，72%的人認為遭遇過不公平現象。

5、社會管理成本的加大

社會建設和管理所具有的公益性特征，決定了政府在這一進程中的主導地位。而法治的普遍弱化甚至缺失，卻加大了政府在社會建設和管理中的成本。為制止醉駕，需要把有限的警力更多地投入到馬路上去；為遏制安全生產事故頻發的勢頭，需要我們的監管部門開更多的會，發更多的文件，派更多的人到現場督查。由于不嚴格依法辦事、有法不依、執法不嚴，沒有充分發揮無所不在的法治的力量和法律的威懾力，我們在各種調研視察中，聽到最多的就是很多政府行政部門一談到加強監管就都抱怨人手不夠，經費不夠。事實上，我們不斷加大的社會管理成本，是以不嚴格執法、讓違法成本小為代價的。

三、加強法治建設，推動社會管理的進步

良好的社會秩序和社會行為規范需要有效的法治意識的培育、法治觀念的樹立。這其中政府行政部門嚴格依法辦事、嚴格依法履行職責，起著主導推進作用。大力推行法治政府建設，不僅是加強社會建設和管理中勢在必行的首要任務，更是貫徹落實《法治建設綱要》和國務院新近頒布的《關于加強法治政府建設的意見》的重要工作內容。為此，提出如下建議：

第一，回歸社會管理的本質，遵循社會管理的規律，把重塑和加強法治建設作為加強社會管理的根本和重中之重。

第二，行政機關工作人員是依法行政和行政活動的直接實施者。要建立法律知識學習培訓長效機制，切實強化對依法行政行為和效果而不僅僅是對規章制度的考核和考察的制度。

第三，加強對不依法履行行政管理職責的行政監察力度。對因行政監管不力和不到位而發生的社會事件，切實落實行政問責制度，并且必須要有明確具體的問責結果。

第四，鼓勵和支持新聞媒體對依法行政行為的監督。積極支持并創新和暢通渠道，讓人民群眾更直接，更有效地監督依法行政的行為。

第五，切實發揮人大及其常委會對行政機關的法律監督，完善人民政協的民主監督。對于普遍發生的違法行為和現象，必須對相關領域的行政主管部門啟動專項質詢和監督，追究行政負責人和職能部門的瀆職責任，切實防止并糾正有關行政機關只重視行使法律法規中的權力和利益，卻放任或怠于依照法律法規履行管理職責的現象。

英國哲人培根說過：“有制度不執行，比沒有制度危害還要大”。我們相信，只要我們切實重塑法治精神，使現有的法律、法規對社會行為和社會秩序調整和規范的制度得到切實的執行，我們的社會建設和管理面貌就會發生一個令人欣喜的變化。