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一、義務(wù)教育經(jīng)濟(jì)困難

盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,人口眾多,地理?xiàng)l件和文化等方面差異巨大,1949年建國(guó)以來中國(guó)教育事業(yè)依然取得了舉世矚目的成就,體現(xiàn)在普及義務(wù)教育、成人掃盲、正規(guī)與非正規(guī)教育系統(tǒng)的建立以及高等教育的改革和規(guī)模擴(kuò)展等諸多方面。[1]教育發(fā)展被看成是整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。在過去20年里,普及義務(wù)教育是中國(guó)教育發(fā)展的重點(diǎn)。一般認(rèn)為,義務(wù)教育的重要性在于提高勞動(dòng)者的生產(chǎn)力和造就合格公民。但近些年,中國(guó)在普及義務(wù)教育特別是在農(nóng)村人口中普及義務(wù)教育的過程中遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政困難和地區(qū)間教育投入不平衡是其中兩個(gè)比較突出的問題。這兩個(gè)問題與義務(wù)教育投入體制密切相關(guān)。

自80年代初期開始,中國(guó)的教育財(cái)政體制經(jīng)歷了根本性的結(jié)構(gòu)變遷,由先前經(jīng)費(fèi)來源單一的集中體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)費(fèi)來源多樣化的分權(quán)體制。這一變革是在國(guó)家公共財(cái)政改革的大背景下發(fā)生的。[2]縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任。經(jīng)費(fèi)從預(yù)算內(nèi)外兩個(gè)渠道籌集。但在很多貧困和農(nóng)村地區(qū),基層政府所籌集到的教育經(jīng)費(fèi)不足以支付教師工資。與此形成對(duì)比的是在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū),義務(wù)教育從政府和非政府渠道都能籌集到更多資金。這導(dǎo)致了不同地區(qū)間生均教育支出的不平衡。在教育系統(tǒng)外也存在類似的困難和不平衡。解決這些問題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)平等和政治穩(wěn)定都有重要意義。

世界銀行最近的一項(xiàng)研究強(qiáng)調(diào)指出,義務(wù)教育的財(cái)政困難和投入不平衡將成為中國(guó)教育在新世紀(jì)面臨的主要發(fā)展障礙[3],認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)化的財(cái)政結(jié)構(gòu),將義務(wù)教育的投入責(zé)任由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到縣一級(jí)。這一建議主要針對(duì)的是鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)力薄弱這一情況,以減少縣內(nèi)的投入不均衡。過去兩年,中央政府進(jìn)行了改革稅費(fèi)、強(qiáng)化縣一級(jí)投入責(zé)任的嘗試。也有人主張建立一個(gè)規(guī)范的、切實(shí)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度(從中央和省到縣一級(jí))以解決義務(wù)教育投入問題。[4]研究教育投入現(xiàn)狀,探索義務(wù)教育投入的合理政策成為一個(gè)重要的研究課題。

本研究有兩個(gè)主要目的:分析義務(wù)教育財(cái)政面臨的挑戰(zhàn),并對(duì)運(yùn)用政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行探討。本文分為四節(jié):第二節(jié)綜述以往對(duì)于貧困地區(qū)財(cái)政困難和地區(qū)間不平衡的研究;第三節(jié)是利用1997~1999年縣級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)教育投入現(xiàn)狀和地區(qū)不平衡的研究;第四節(jié)是對(duì)分權(quán)化系統(tǒng)中政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的探討;第五節(jié)討論的是在中國(guó)建立規(guī)范化的、切實(shí)的義務(wù)教育政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的有關(guān)問題。

二、以往關(guān)于經(jīng)費(fèi)使用和地區(qū)間不平衡的研究

中國(guó)自1985年開始教育財(cái)政改革,至90年代初基本建立了分權(quán)化的、包含預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資源的義務(wù)教育投入體制。建國(guó)以來教育投入水平一直較低,以往研究的重心也一直是在資源籌集方面。但自90年代以來,關(guān)于教育資源使用和基礎(chǔ)教育投入不均等狀況的研究越來越多。這些研究在研究資源使用時(shí)大多是分析學(xué)校在各會(huì)計(jì)科目上(如事業(yè)支出和基建支出)或按來源(預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外)的支出水平,計(jì)算的多是生均指標(biāo)。

以往研究根據(jù)分析單位的不同可分為兩組。一組以省為分析單位。比較早的一個(gè)是曾滿超利用29個(gè)省的數(shù)據(jù)的研究,發(fā)現(xiàn)1989年小學(xué)教育支出水平最高的省份生均總經(jīng)費(fèi)支出(事業(yè)費(fèi)加基建費(fèi))是最低省份的5·2倍,初中生總經(jīng)費(fèi)支出最高省份是最低省份的4·5倍。[5]這項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)了中小學(xué)生均支出與各省人均產(chǎn)出水平之間的顯著的高度正相關(guān)關(guān)系。在一項(xiàng)研究中,王善邁等將30個(gè)省劃分成四類地區(qū),發(fā)現(xiàn)1988~1994年間生均支出的變異系數(shù)增大了。[6]上海智力開發(fā)研究所將30個(gè)省劃分為三類地區(qū),發(fā)現(xiàn)三類地區(qū)小學(xué)生均總支出比從1988年的2·8∶1·5∶1·0提高到了1992年的3·0∶2·0∶1·0。[7]在一項(xiàng)較近的研究中,杜育紅和王善邁發(fā)現(xiàn)從1978年到1996年小學(xué)生均總支出增加而初中并無增加趨勢(shì)。[8]一些研究使用的是部分省份的數(shù)據(jù)。例如蔣鳴和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)省(由江蘇、浙江和廣東代表)與不發(fā)達(dá)省(由安徽、河南和貴州代表)生均預(yù)算內(nèi)支出比由1990年的1·61提高到了1993年的2·14。[9]多數(shù)研究指出,貧困地區(qū)的生均教育投入不足,體現(xiàn)在拖欠教師工資,學(xué)校物質(zhì)資源匱乏,設(shè)施落后等很多方面。利用省這一重要教育管理層級(jí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究很有意義,但不能了解省內(nèi)不平衡的狀況,而省內(nèi)狀況往往也具有重要的政策含義。

自90年代中前期起教育部收集的基層數(shù)據(jù)為利用縣級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究提供了巨大便利。最早的是蔣鳴和利用374個(gè)縣進(jìn)行的研究。[10]這一研究發(fā)現(xiàn)1990年人均教育總支出和人均收入間存在正相關(guān)關(guān)系。通過沿海地區(qū)和中部地區(qū)縣級(jí)單位的對(duì)比,張力發(fā)現(xiàn)前者生均事業(yè)支出是后者的1·8倍。[11]利用1753個(gè)縣的數(shù)據(jù),蔣鳴和發(fā)現(xiàn)小學(xué)生均事業(yè)支出地區(qū)間的巨大差距在1997年依然存在。[12]該研究還利用511個(gè)縣的數(shù)據(jù)估計(jì)了1994年和1997年的基尼系數(shù),發(fā)現(xiàn)在這幾年間地區(qū)間的不平衡程度并未發(fā)生大的變化。此結(jié)果是利用抽樣數(shù)據(jù)得到的,但樣本不一定具有代表性。該研究也發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)非人員性支出較少,城市學(xué)校的支出水平大大高于農(nóng)村。潘天舒利用2173個(gè)縣1998年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)教育生均支出有很大的地區(qū)差異。[13]到目前為止的這些研究大多利用的是非隨機(jī)樣本。以往研究也很少比較民族與非民族地區(qū)之間的差異狀況。

概括說來,以往研究表明,中國(guó)基礎(chǔ)教育生均支出存在很大的地區(qū)差異。利用省級(jí)數(shù)據(jù)的研究則指出,從80年代到90年代初差距有所擴(kuò)大。以上綜述表明以下幾方面的工作很有必要:(1)對(duì)學(xué)校支出差異進(jìn)行更為全面的研究(包括對(duì)比民族與非民族地區(qū));(2)使用更全面或更具代表性的數(shù)據(jù)以減少潛在偏誤;(3)全面分析某一基準(zhǔn)年的支出情況作為今后分析的參照;(4)對(duì)90年代后期的差異情況進(jìn)行分析。

三、資源的利用和地區(qū)間不平衡

本研究試圖通過分析1997和1999年數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)上述諸目標(biāo)。重點(diǎn)在于以下三個(gè)研究問題:學(xué)校教育資源是如何使用的,不同地區(qū)間有何差異;學(xué)校支出的地區(qū)不平衡程度如何;1997年到1999年期間不平衡狀況有無變化。本研究的分析單位是“縣級(jí)”(實(shí)際包括縣、縣級(jí)市、地級(jí)市的區(qū)以及直轄市的區(qū)和省市“財(cái)政本級(jí)”單位)。數(shù)據(jù)包括大陸地區(qū)除西藏外所有省、自治區(qū)和直轄市。1999年數(shù)據(jù)包含大約2900個(gè)“縣級(jí)”單位;1997年有大約2600個(gè)。本節(jié)的分析主要分為三部分:第一部分分析1999年學(xué)校教育資源的使用情況,分別描述了全部樣本、“一片”/“二片”/“三片”地區(qū)、農(nóng)村/城市以及民族地區(qū)/非民族地區(qū)樣本的事業(yè)、基建支出以及預(yù)算內(nèi)外的支出情況。①第二部分估算了1999年學(xué)校支出的地區(qū)間不平等程度。使用的指標(biāo)包括調(diào)整極差、調(diào)整極差率、變異系數(shù)、基尼系數(shù)和塞爾系數(shù),并對(duì)塞爾系數(shù)進(jìn)行了分解,分解為省內(nèi)和省間不平等以及農(nóng)村與城市地區(qū)之內(nèi)和農(nóng)村與城市之間的不平等。第三部分對(duì)比了1997和1999年的資源使用情況。因質(zhì)量不理想以及覆蓋率有限,本研究沒有使用1997年之前的數(shù)據(jù)。

(一)學(xué)校的資源使用情況

就全國(guó)來看,小學(xué)生均總支出大約為701元,其中事業(yè)支出占93·9%;初中生均總支出約為1165元,其中事業(yè)支出占92·0%。如此高比例的事業(yè)支出在其他發(fā)展中國(guó)家初等教育中也是常見的。小學(xué)生均支出水平約為初中的66%。與農(nóng)村地區(qū)相比城市小學(xué)和初中的支出水平較高:小學(xué)城鄉(xiāng)生均支出比是1·84,初中是1·69。雖然就平均而言非民族地區(qū)的支出水平高于民族地區(qū),但差距明顯小于城鄉(xiāng)差距:非民族與民族地區(qū)小學(xué)生均支出比是1·06,初中是1·24。初中階段差距較為明顯。“一片”與“二片”、“一片”與“三片”地區(qū)之間的支出差距都很大。“一片”地區(qū)的小學(xué)生均總支出比“三片”地區(qū)高71%,初中高75%。1999年“二片”地區(qū)的生均支出水平實(shí)際上是低于“三片”的。表1也顯示了不同地區(qū)教育資源在事業(yè)和基建支出之間的分配比例大致相同。事業(yè)支出所占比重約為92%~95%。

(二)地區(qū)不平衡的變動(dòng)趨勢(shì)

為了研究投入不均衡狀況從1997年到1999年期間有無變化,研究者抽取在1997年和1999年數(shù)據(jù)庫(kù)中重復(fù)出現(xiàn)的縣級(jí)單位構(gòu)建了一個(gè)“跟蹤樣本”。“跟蹤樣本”在小學(xué)層次包含2471個(gè)縣級(jí)單位,在初中層次包含2417個(gè)縣級(jí)單位。表10是利用“跟蹤樣本”計(jì)算的兩年的生均總支出及各種地區(qū)不平衡指標(biāo)。從1997年到1999年小學(xué)和初中的生均總支出都有較大增長(zhǎng),地區(qū)不平衡情況似乎有所變化。其間城鄉(xiāng)差距在兩個(gè)辦學(xué)層次都有所擴(kuò)大。但小學(xué)層次非民族、民族地區(qū)比略有減小,初中層次基本未變。在兩個(gè)辦學(xué)層次“一片”與“三片”差距有所擴(kuò)大,而“二片”相對(duì)于“三片”失去了優(yōu)勢(shì)地位。因此從區(qū)域上來看“一片”與全國(guó)其余部分的差距變大。實(shí)際上到1999年“二片”與“三片”地區(qū)之間的生均支出水平已相當(dāng)接近。換句話說,就生均支出而言,全國(guó)似乎只存在兩類地區(qū):“一片”(即沿海和較發(fā)達(dá)省份)與其余地區(qū)。

五個(gè)不平等指標(biāo)顯示的結(jié)果卻有所不同。根據(jù)調(diào)整極差、調(diào)整極差率和變異系數(shù),兩個(gè)辦學(xué)層次的不平等程度都有所增加。但根據(jù)基尼系數(shù),不平等狀況基本上未變,而塞爾系數(shù)卻顯示不平等程度有所縮小。總的說來,表10結(jié)果說明生均支出有極化勢(shì)頭,即支出分布的兩端變動(dòng)較大,但就全體來看不平衡狀況比較穩(wěn)定。這一發(fā)現(xiàn)似乎與近幾年所觀察到的兩個(gè)現(xiàn)象是一致的:一是中央政府加大了對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的支持力度,二是地方政府更自主支出于教育。換句話說,國(guó)家有意識(shí)地提高了支出分布底端的支出水平但并沒有為上端設(shè)置支出上限。需要指出的是,為數(shù)據(jù)所限,我們研究的是很短一段時(shí)間的支出變動(dòng)情況。如果有較長(zhǎng)時(shí)段的數(shù)據(jù),基尼系數(shù)也可能會(huì)發(fā)生變動(dòng)。盡管如此,此研究為觀測(cè)今后生均支出水平的變動(dòng)提供了一個(gè)基準(zhǔn)。概括說來,對(duì)1997年和1999年數(shù)據(jù)的分析有助于證實(shí):(1)城鄉(xiāng)之間、沿海發(fā)達(dá)省份與其他地區(qū)89之間存在生均支出方面的較大差異;(2)支出分布兩端有極化現(xiàn)象;(3)貧困、農(nóng)村地區(qū)學(xué)校有財(cái)務(wù)方面困難,包括收入?yún)T乏和非人員性投入不足;(4)雜費(fèi)對(duì)義務(wù)教育投入的重要性增強(qiáng),將加重貧困家庭教育負(fù)擔(dān);(5)雖然不平等主要仍是省內(nèi)不平等,但省間不平等有所加大(見表10末行)。這些問題顯然與當(dāng)前義務(wù)教育的投入體制有關(guān)。當(dāng)然這些問題并非中國(guó)所獨(dú)有,是教育投入較多依賴地方政府和社區(qū)資源的分權(quán)化教育財(cái)政系統(tǒng)普遍存在的問題。其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以成為解決這些問題的重要手段。

四、分權(quán)化財(cái)政系統(tǒng)中政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用

教育財(cái)政關(guān)注的是如何籌集和在學(xué)校之間分配資源。籌集和分配資源的決策通常有三個(gè)準(zhǔn)則或曰目標(biāo):充足、公平和效率。充足指的是要籌集足夠的資源以供給理想水平的(包括數(shù)量和質(zhì)量上)教育服務(wù)。公平指公正地籌集和分配資源以使具有相同特質(zhì)的受教育者得到相同的待遇(橫向公平)而具有不同需要者得到不同的待遇(縱向公平)。資源籌集的效率關(guān)注的是政府汲取收益的活動(dòng)能否最低程度地扭曲市場(chǎng)機(jī)制。教育資源分配的效率指的是以給定的資源實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)出最大化。在評(píng)估教育財(cái)政系統(tǒng)時(shí)也要對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討,考察系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)的程度。

除以上標(biāo)準(zhǔn)外,經(jīng)驗(yàn)表明透明度和責(zé)任制也是提高實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力的重要系統(tǒng)特征。透明度指的是決策過程中目標(biāo)界定的明晰性、決策規(guī)則的明確性和過程的公開化。一般認(rèn)為具有透明度的教育財(cái)政系統(tǒng)會(huì)提高系統(tǒng)運(yùn)行中的信任度并遏止資源籌集和分配中的舞弊行為。責(zé)任制指清楚界定關(guān)鍵當(dāng)事人的權(quán)力和責(zé)任,使其能對(duì)自己行為的后果負(fù)責(zé)。除此以外,資源籌集可能有很多渠道,但最主要的來源渠道應(yīng)該能使學(xué)校收入穩(wěn)定并有持續(xù)增長(zhǎng)。換句話說,學(xué)校的主要運(yùn)行開支不能依賴于不充分的、不穩(wěn)定的收入來源。

教育決策的分權(quán)化是在很多國(guó)家都經(jīng)常引起爭(zhēng)議的問題[15]。在實(shí)踐中各國(guó)教育財(cái)政管理的分權(quán)化程度不同。在一個(gè)分權(quán)化的教育財(cái)政系統(tǒng)中,通常基層政府和學(xué)校負(fù)責(zé)人(如校長(zhǎng)和校董會(huì))在決策中發(fā)揮主要作用并承擔(dān)學(xué)校資源籌集和分配的主要責(zé)任。一般認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)有三個(gè)潛在優(yōu)勢(shì):

(1)通過增強(qiáng)學(xué)校和基層政府的主人翁責(zé)任感以籌集更多教育資源;

(2)通過把決策權(quán)下放給就近者、更熟悉學(xué)校情況者以及了解社區(qū)教育需求和基層環(huán)境者來提高教育效率。這對(duì)于大型的多元化的系統(tǒng)更為重要;

(3)通過分享決策權(quán)和劃分投入責(zé)任解決不同政府層級(jí)之間的矛盾沖突。

但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和地方政府財(cái)力的差別,財(cái)政分權(quán)亦有兩個(gè)主要缺點(diǎn):

(1)地方政府可能缺乏正確決策所需的管理能力或滿足地方教育需求的財(cái)政能力;

(2)過度依賴地方財(cái)源可導(dǎo)致地區(qū)之間教育投入的嚴(yán)重不平衡。

另外,以下幾個(gè)方面有助于一個(gè)分權(quán)化系統(tǒng)的平穩(wěn)有效運(yùn)行。

(1)明確界定各級(jí)政府和學(xué)校重要負(fù)責(zé)人的決策權(quán)限;

(2)各級(jí)政府和學(xué)校主要負(fù)責(zé)人擁有履行指定的責(zé)任的財(cái)力、人力和管理手段(如管理信息系統(tǒng));

(3)能使每一級(jí)政府和學(xué)校主要負(fù)責(zé)人對(duì)其決策和學(xué)校教育的績(jī)效負(fù)責(zé);

(4)教育財(cái)政系統(tǒng)中有一個(gè)用來確保所有基層單位都有“最低充足支出水平”、減少投入的過度不平衡的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

概括說來,政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)教育財(cái)政體制的重要組成部分,其作用是消解分權(quán)化系統(tǒng)的消極方面。其主要目標(biāo)是確保充足和提高平等程度。[16]

在一個(gè)分權(quán)化教育財(cái)政系統(tǒng)中,某一級(jí)政府的重要性往往是由它(所投入的部分)在學(xué)校收入中所占的份額來衡量的。在學(xué)校收入構(gòu)成中各級(jí)政府的投入所占的比重在不同時(shí)期會(huì)有很大的不同,這可以反映投入體制的變化。一個(gè)很好的例子就是美國(guó)的K-12(幼兒園到高中)公立教育系統(tǒng)。在20世紀(jì)頭幾十年里,80%以上的K-12公立教育經(jīng)費(fèi)來自基層(學(xué)區(qū))。學(xué)校收入中大約1/6來自州一級(jí),聯(lián)邦政府的投入幾乎為零。來自學(xué)區(qū)的學(xué)校收入主要是財(cái)產(chǎn)稅。但因?yàn)椴煌胤截?cái)產(chǎn)稅稅額差異很大,來自于學(xué)區(qū)的生均學(xué)校收入差別很大。后來州政府在K-12公立教育投入中的角色越來越積極;1997年到1998年度州的份額達(dá)到了48·4%,而學(xué)區(qū)的份額降到了44·8%。州撥給學(xué)區(qū)的K-12教育經(jīng)費(fèi)多數(shù)都是均等化資金,用來確保所有地區(qū)都有“最低充足支出水平”(稱為“基礎(chǔ)”水平),減少具有各種不同的條件和不同需求的學(xué)區(qū)之間的支出不均等程度。州經(jīng)費(fèi)分配采用幾種不同的公式,考慮到財(cái)政能力、努力程度和其他因素。州的均等化資金用于學(xué)區(qū)的日常運(yùn)行。聯(lián)邦政府的作用一直微乎其微。多數(shù)聯(lián)邦撥給學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)都是用于特定項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。研究表明資金劃撥給地方教育機(jī)構(gòu)的方式會(huì)影響當(dāng)?shù)刭Y源的支出水平。

不足為奇,執(zhí)行政府間轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃的挑戰(zhàn)之處在于如何定義“最低充足經(jīng)費(fèi)水平”。理論上來說,這一水平可以以學(xué)生、學(xué)校或行政/地理區(qū)域?yàn)閱挝粊韯澏ā?duì)一個(gè)多元化的大國(guó),以學(xué)生或?qū)W校為單位執(zhí)行這種計(jì)劃是不現(xiàn)實(shí)的,更多的是以區(qū)域?yàn)閱挝?主要是考慮減少管理費(fèi)用。近些年一些教育財(cái)政專家傾向于從以區(qū)域?yàn)閱挝坏挠?jì)劃轉(zhuǎn)向以學(xué)校為單位。

在實(shí)踐中,有兩種方法確定何為學(xué)校經(jīng)費(fèi)的充足水平。第一種方法是將“充足”水平與教育投入特別是日常運(yùn)行的預(yù)算科目相聯(lián)系,負(fù)責(zé)投入的政府部門通過一個(gè)政治過程決定均等化資金的數(shù)量,再以此為基礎(chǔ)確定“充足水平”。這種方法力圖確保支出底線,減少不同地區(qū)生均支出的不平衡。但它與基層地區(qū)或?qū)W生的教育產(chǎn)出無關(guān)。與之相對(duì)照的第二種方法是產(chǎn)出導(dǎo)向的,與“充分性”的觀念有關(guān);它所關(guān)注的是能實(shí)現(xiàn)理想教育產(chǎn)出水平的充足投入水平。從這種“充足”觀念出發(fā)確定充足水平也有不同的方法。[17]例如,可以通過用統(tǒng)計(jì)的方法確定生均支出與教育產(chǎn)出的關(guān)系來導(dǎo)出達(dá)到理想教育產(chǎn)出水平的經(jīng)費(fèi)水平。另一個(gè)方法是尋找達(dá)到了某種可以接受的教育產(chǎn)出水平的學(xué)區(qū),把這些學(xué)區(qū)的投入水平視為“充足水平”。第三種方法是利用教育專家判定教育系統(tǒng)的充足水平;這一充足水平可以通過對(duì)教學(xué)投入要素成本的分解來獲得。

教育財(cái)政分權(quán)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正在逐步建立多層次教育投入體制的中國(guó)具有借鑒意義。很顯然,在評(píng)判外部經(jīng)驗(yàn)的有用性時(shí)要有批判眼光。一般認(rèn)為并無適用所有國(guó)家的“最佳”體制。而解釋國(guó)家間差異的因素也具有多樣性。一國(guó)的教育財(cái)政體制往往是歷史因素(如殖民和新殖民聯(lián)系)、國(guó)家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、政治的現(xiàn)實(shí)以及經(jīng)濟(jì)的可能性的產(chǎn)物。由于這些因素隨時(shí)消長(zhǎng)變遷,因此應(yīng)把教育財(cái)政體制的發(fā)展看作一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。教育財(cái)政研究的挑戰(zhàn)性就在于能否為處在特定歷史階段和國(guó)家整體發(fā)展大背景之下的教育財(cái)政系統(tǒng)的適當(dāng)發(fā)展提供合理化的建議。

五、建立義務(wù)教育政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的有關(guān)問題

置于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治變遷的背景之下,中國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政改革可以被看作是一個(gè)周期性干預(yù)和調(diào)整的過程。80年代初期中國(guó)開始在各政府控制部門(包括教育)進(jìn)行分權(quán)化改革時(shí),主要關(guān)注的是界定、試驗(yàn)和實(shí)施一個(gè)分級(jí)管理的系統(tǒng)。在教育部門特別是中小學(xué),主要任務(wù)是把行政和財(cái)政管理下放到縣鄉(xiāng)以至村級(jí)。80年代后半期這一改革得到了迅速而卓有成效的貫徹執(zhí)行。1994年的分稅制改革進(jìn)一步明確了各級(jí)政府的收入來源。但是決策權(quán)的下放并未能與責(zé)任下放同步。不過必須承認(rèn)隨時(shí)間推移基層政府對(duì)教育事務(wù)的決策權(quán)確實(shí)增大了。

同時(shí)人們也可以觀察到:地方政府管理初等和中等教育的技能,包括人員培訓(xùn)、收集使用信息和運(yùn)用技術(shù)等方面的能力大大提高了。而到目前為止,確保基層政府,特別是貧困、農(nóng)村地區(qū)政府有實(shí)現(xiàn)其教育責(zé)任(特別是實(shí)現(xiàn)和鞏固九年義務(wù)教育)的財(cái)力的措施明顯缺位。確保財(cái)力并不在1985年教育財(cái)政體制改革的日程上。當(dāng)然在改進(jìn)中小學(xué)教育的責(zé)任制、改善資源使用效率方面還有一定的空間。例如不時(shí)有關(guān)于濫用、挪用經(jīng)費(fèi)、管理人員缺乏足夠的培訓(xùn)和認(rèn)證資格(特別在改革的前些年)、學(xué)校人浮于事以及初中存在大量重讀和輟學(xué)等方面的報(bào)道。但僅致力于教育系統(tǒng)內(nèi)部的改革不一定能改進(jìn)教育責(zé)任制和提高效率,這些都受到教育系統(tǒng)外部的政治的、勞動(dòng)力市場(chǎng)的、法制的以及其他方面的條件的影響。

改革的一個(gè)主要目標(biāo)是從基層政府和各種非政府渠道籌集更多的教育資源。伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng),教育支出(包括義務(wù)教育支出)在整個(gè)80和90年代也經(jīng)歷了持續(xù)增長(zhǎng)。但是90年代的多數(shù)時(shí)間里教育支出占GDP的比重有下滑趨勢(shì):1991年是2·86%,但1997年只有2·49%。90年代初國(guó)家設(shè)定了到2000年達(dá)到4%的目標(biāo)。很明顯這一目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。但在1999年6月北京召開的全國(guó)教育工作會(huì)議上國(guó)家宣布中央教育投資三年每年要增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn),省級(jí)政府也要根據(jù)各自的實(shí)際情況增加用于教育的撥款。2000年公布的比例是2·87%,與1991年水平相當(dāng)。這種增長(zhǎng)如果能夠持續(xù),對(duì)教育發(fā)展將非常有利。1991年到1997年政府預(yù)算內(nèi)教育支出占教育總支出的比例從62·9%下降到了53·6%。到2000年,這一比例略有上升,達(dá)到了54·2%。但可以看出實(shí)際上預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費(fèi)在重要性上幾乎不分軒輊。預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的差異也是造成教育投入地區(qū)不平衡的重要原因。回顧中國(guó)教育財(cái)政分權(quán)化的歷程,很多觀察者都認(rèn)為教育的數(shù)量發(fā)展相對(duì)于教育資源的籌集來說是明顯超前的,尤其在貧困農(nóng)村地區(qū)。目前體制的一個(gè)主要弱點(diǎn)是沒有一個(gè)應(yīng)該成為分權(quán)化教育財(cái)政系統(tǒng)的重要組成部分的規(guī)范的均等化機(jī)制。這樣一個(gè)機(jī)制的建立和發(fā)展應(yīng)該成為下一輪義務(wù)教育財(cái)政改革的一個(gè)重點(diǎn)。

關(guān)于大力加強(qiáng)中央和省對(duì)貧困、農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的投入至少有三個(gè)理由。首先義務(wù)教育可以提高個(gè)體的生產(chǎn)能力從而使他們成為更合格的社會(huì)勞動(dòng)者。對(duì)中國(guó)和其他國(guó)家的研究都表明教育可以大大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的生產(chǎn)力,小學(xué)和初中教育可使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者獲得更高收入和向非農(nóng)工作轉(zhuǎn)換。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷,以加大人力資本投資來促進(jìn)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越有必要。第二,中國(guó)沿海地區(qū)和西部省份、城市與農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡程度高。西部和農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和生活水平方面大大落后于沿海和城市地區(qū)。造成這種狀況的部分原因是過去20年里國(guó)家政策對(duì)這些地區(qū)的傾斜度偏低。公平成為要求國(guó)家關(guān)注西部和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要理由。第三,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加大,農(nóng)村稅賦過重等因素易引起農(nóng)民群眾不滿。為保持政治穩(wěn)定起見,也要采取切實(shí)步驟提高農(nóng)村居民的教育福利和生活水平。

中央和省級(jí)政府實(shí)際上一直在為貧困地區(qū)的教育發(fā)展提供財(cái)政補(bǔ)助。但目前的均衡化措施有幾個(gè)方面的局限性。第一,補(bǔ)助數(shù)額較小。在上一個(gè)五年計(jì)劃里中央政府“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”總投入共計(jì)39億元,分?jǐn)偟矫恳荒曛挥?·8億元。省級(jí)政府按要求進(jìn)行一比一配套。而1997年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出共計(jì)1860億元。如此來看中央和省級(jí)政府資助貧困地區(qū)的基金只占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的不到1%。從推遲實(shí)現(xiàn)“普九”、拖欠教師工資和一些貧困地區(qū)辦學(xué)物質(zhì)條件惡化等情況可以推斷出補(bǔ)助的力度是不足的。在當(dāng)前的五年計(jì)劃中,中央政府計(jì)劃投入50億元。增長(zhǎng)并不很大,中央和省級(jí)政府投入的比例仍然會(huì)很小。第二,中央和省級(jí)政府的補(bǔ)助尚不是義務(wù)教育財(cái)政體制的制度化組成部分。它是一個(gè)相當(dāng)特別的用來應(yīng)對(duì)巨大的、復(fù)雜多樣的、分權(quán)化系統(tǒng)的根本性問題的政策工具。第三,中央和省級(jí)補(bǔ)助從類型上看僅局限于工程性的專項(xiàng)資金,對(duì)用途有特定限制(主要用于學(xué)校設(shè)施設(shè)備),并未用于學(xué)校事業(yè)性支出。而要有效解決貧困/農(nóng)村地區(qū)經(jīng)費(fèi)不足和地區(qū)差異過大的問題,政府間轉(zhuǎn)移支付必須成為經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)來源并在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中占有相當(dāng)大的份額。

建立經(jīng)常性的切實(shí)的義務(wù)教育政府間轉(zhuǎn)移支付制度在未來一些年里會(huì)變得越來越緊迫。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)源有限根本不具備支撐義務(wù)教育的能力,這一點(diǎn)對(duì)政府和教育工作者來說已經(jīng)是顯而易見的了。拖欠教師工資的現(xiàn)象就是這一困難的體現(xiàn)之一。對(duì)農(nóng)村居民征收的教育稅費(fèi)加重了農(nóng)村居民的財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)這也是一個(gè)不穩(wěn)定的學(xué)校收入來源。與城市居民相比,農(nóng)村居民承受了較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)但獲得較少的教育資源。在城鄉(xiāng)兩大群體之間,成本負(fù)擔(dān)和收益明顯缺乏公平性。另外,隨時(shí)間推移上文所述三個(gè)要求中央和省級(jí)政府增加義務(wù)教育投入的情況可能會(huì)越來越明朗化。

要使政府間轉(zhuǎn)移支付成為中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政的制度性組成部分尚需一段時(shí)間;要使它在義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)總經(jīng)費(fèi)中占有相當(dāng)比例則需要更長(zhǎng)時(shí)間。應(yīng)該把建立制度性的切實(shí)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度看作一個(gè)循序漸進(jìn)的、分階段實(shí)施的過程。要想使這一制度有效運(yùn)行也需要不斷努力改善教育資源的使用狀況和完善責(zé)任制。

本文其余部分探討的是需要在今后一段時(shí)期解決的幾個(gè)問題。包括合理的政府間組織結(jié)構(gòu)、如何籌措更多資源、如何分配轉(zhuǎn)移支付資金以及有關(guān)決策過程的問題。

(一)合理的政府間組織結(jié)構(gòu)

當(dāng)前政府預(yù)算有省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾層。世界銀行最近的一個(gè)研究建議將學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的投入和管理簡(jiǎn)化為“中央—省—縣—學(xué)校”。撤除鄉(xiāng)一級(jí)有幾個(gè)好處。第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠財(cái)力支撐“普九”。第二,縣在歷史上一直是最基層的地方政府組織,而且可以成為比較可靠的投入主體。第三,撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可以大大減少縣內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間教育及其投入的不平衡。第四,考慮到多元化和地方的積極主動(dòng)性、行政效率和社會(huì)可接受的不平衡水平等方面因素,學(xué)校以上有三級(jí)(而不是四級(jí))對(duì)于一個(gè)大國(guó)來說是比較合理的政府間組織結(jié)構(gòu)。中國(guó)縣級(jí)單位之間差異很大。有的縣人口很多,有的則地域廣大。出于投入和管理的需要有必要把這樣的縣分成兩個(gè)(或三個(gè))教育單位(“學(xué)區(qū)”)。在過去幾年里中央政府已經(jīng)進(jìn)行了強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政職能和取消附加征收以減輕農(nóng)村人口財(cái)政負(fù)擔(dān)的試驗(yàn)(如安徽的農(nóng)村稅費(fèi)改革)。有必要對(duì)這些試驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估并就這一問題展開更深入的研究,以對(duì)建立合理的政府間組織結(jié)構(gòu)提出有價(jià)值的建議。

(二)籌措更多的義務(wù)教育資源

本研究和其他一些研究的基本觀點(diǎn)都是中央和省級(jí)政府要大幅度增加對(duì)義務(wù)教育,特別是貧困/農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育投入。“更多的義務(wù)教育資源”不僅指在絕對(duì)量上的增加,也意味著教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值和政府財(cái)政支出的比例要加大。問題在于:更多的政府義務(wù)教育資源從何而出呢?其他條件不變的情況下,只要國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持良好的增長(zhǎng)勢(shì)頭,生均支出的絕對(duì)量也會(huì)增長(zhǎng)。但實(shí)現(xiàn)教育支出的相對(duì)增長(zhǎng)需要的是政府財(cái)政收入的相對(duì)增長(zhǎng)(政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例的增長(zhǎng))、政府教育撥款的相對(duì)增長(zhǎng)(教育撥款占財(cái)政支出的百分比的增長(zhǎng))以及隨政府職能的轉(zhuǎn)變(如減少政府經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)職能和取消除軍事和其他特殊部門以外的對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼)減少在其他領(lǐng)域的財(cái)政支出。簡(jiǎn)單的匡算表明財(cái)政增加教育支出是有潛力可挖的。增加政府義務(wù)教育支出是增加政府教育支出這一更大的問題的一個(gè)部分。很長(zhǎng)一段時(shí)間里關(guān)于中國(guó)的研究都一致認(rèn)為政府應(yīng)大幅度增加教育支出,以解決長(zhǎng)期教育投資不足所導(dǎo)致的教育不足問題,滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)教育的需求,并在以知識(shí)為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟(jì)中建立人力資源的比較優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然對(duì)增加政府教育支出的政治支持是必不可少的。由于經(jīng)費(fèi)問題涉及到政府教育資源在發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城市居民與農(nóng)村居民之間以及優(yōu)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間的的重新分配,因此政治上的挑戰(zhàn)不容忽視。

一個(gè)相關(guān)的問題是中央和省級(jí)政府在籌集更多資源的過程中的責(zé)任問題。自90年代中后期中央政府主導(dǎo)著對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助。省和縣則被要求提供配套資金。但政府間義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金在使用上至少存在三個(gè)問題:它是建立在中央政府的特別決策基礎(chǔ)上的,不是義務(wù)教育財(cái)政體制的制度性組成部分;相對(duì)于教育需求來說,資金數(shù)目過小;另外省級(jí)政府是被動(dòng)參與者。本研究不同年份塞爾系數(shù)分解的結(jié)果顯示:(1)投入不平等主要是省內(nèi)不平等;(2)省間不平等和城鄉(xiāng)間不平等有增大的趨勢(shì)。當(dāng)然統(tǒng)計(jì)分析主要是描述不平等狀況,不涉及因果關(guān)系。結(jié)果(1)說明省級(jí)政府在解決義務(wù)教育投入的縣級(jí)不平衡問題時(shí)應(yīng)該扮演比先前更為積極的角色。例如,省級(jí)政府應(yīng)增加轉(zhuǎn)移支付資金并將此種資金成為縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)常性來源。但是結(jié)果(1)并不意味著省級(jí)政府應(yīng)該負(fù)責(zé)60%~70%的轉(zhuǎn)移支付資金。省內(nèi)的不平衡狀況可能是很多因素共同造成的:有的因素與省的政策有關(guān),有的則與中央政府的政策有關(guān)。本研究的結(jié)果也不能說明歷史上省級(jí)因素就比中央政策更重要。另外,出于平等考慮也應(yīng)該提出西部貧困省自身究竟有沒有解決省內(nèi)不平衡問題的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。結(jié)果(2)表明對(duì)中央政府應(yīng)扮演次要角色的說法要持謹(jǐn)慎態(tài)度。這兩級(jí)政府應(yīng)扮演的角色不光要取決于責(zé)任,也要取決于能力。我們的研究結(jié)果的政策含義應(yīng)該是省級(jí)政府要扮演比以前更為積極的角色,而在一定時(shí)期內(nèi)中央和省都應(yīng)該更加積極地運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付來支持義務(wù)教育。這一問題需要更多的研究。

(三)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的分配

在中央和省向縣級(jí)/學(xué)區(qū)分配資源的過程中至少有六個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題需要進(jìn)行分析試驗(yàn)。第一個(gè)是有關(guān)明確中央和省用于義務(wù)教育的資源的使用目的和不同用途的。政府間財(cái)政關(guān)系可以有這樣一個(gè)原則:中央經(jīng)費(fèi)應(yīng)該用于有關(guān)國(guó)家整體的問題而省級(jí)經(jīng)費(fèi)用于與地方事務(wù)有關(guān)的問題。因此中央和省級(jí)資金可以用于不同的項(xiàng)目或有不同的投資方向。保證充足和減少不平等可以是相輔相成、沒有沖突的。但目前首要的應(yīng)該是保證貧困和農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入的充足水平。本研究和先前的研究都表明在一些地區(qū)財(cái)政困難程度是驚人的。中央和省級(jí)政府應(yīng)該對(duì)這些地區(qū)提供幫助,讓這些地方的教育發(fā)展跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐,以免落后于其他地區(qū)太多。另外,中央和省級(jí)政府還應(yīng)該把資金分配與地方上強(qiáng)化責(zé)任制、提高資源使用效率的努力程度聯(lián)系起來。要特別注意采取措施防止教育經(jīng)費(fèi)(包括來自中央和省的教育經(jīng)費(fèi))被挪作他用。第二個(gè)問題是關(guān)于如何合理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的。政府間轉(zhuǎn)移支付資金有幾種常用類型,如非專項(xiàng)資金、專項(xiàng)資金和收入分享等。可以根據(jù)投入資金的目的選擇要求配套或不要求配套。不同的選擇會(huì)對(duì)教育支出有不同的影響。第三個(gè)問題是關(guān)于“充足”概念的界定和操作化。“充足”可以根據(jù)投入或產(chǎn)出來定義,用來量化“充足”與否的指標(biāo)必須可操作。第四個(gè)問題是關(guān)于確定給每個(gè)縣/學(xué)區(qū)的均等化資金的數(shù)量的方法的。在這方面有豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可供研究在中國(guó)的適用性。一個(gè)常用的方法是運(yùn)用因素法撥款公式,綜合考慮學(xué)生群體的特征、基層財(cái)力、財(cái)政努力程度和其他一些因素。第五個(gè)問題是要加強(qiáng)貧困學(xué)生資助,要使資助真正落實(shí)到貧困學(xué)生。研究表明,上學(xué)的私人成本可以成為貧困和農(nóng)村家庭的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),對(duì)兒童接受教育不利。第六個(gè)問題是關(guān)于如何平衡中央和省教育資源分配過程中目標(biāo)和方法的一致性和多樣化問題的。由于不同區(qū)域、不同省和不同縣之間有很大的差異,執(zhí)行過程中在一些地區(qū)調(diào)整目標(biāo)和方法往往是不可避免的。

(四)決策過程

在運(yùn)用中央和省的轉(zhuǎn)移支付資金支持貧困/農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的過程中,籌集分配資源的決策過程對(duì)項(xiàng)目的效率會(huì)有很大影響。隨時(shí)間發(fā)展決策過程將越來越需要具有以下特征:(1)透明;(2)有內(nèi)在化的責(zé)任制;(3)包含并積極評(píng)價(jià)家長(zhǎng)的投入和參與;(4)利用信息和技術(shù)提高決策水平;(5)定期培訓(xùn)以提高各級(jí)決策者的技能;(6)通過立法保證程序的強(qiáng)制性和公正性。很明顯,關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的決策程序不能與教育財(cái)政系統(tǒng)以外的更大社會(huì)力量相隔絕。尤其在短期,不能把需要和合理性混淆起來。不管怎樣,在充分認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)的獨(dú)特的、處于變遷之中的國(guó)情的基礎(chǔ)上,對(duì)義務(wù)教育投入決策的理想的、可行的程序進(jìn)行探索很有意義。概括說來,自1985年以來中國(guó)義務(wù)教育的投入體制改革致力于財(cái)政分權(quán)化和經(jīng)費(fèi)來源多樣化。雖然取得了很大成功,也在一定程度上導(dǎo)致了不同地區(qū)之間教育質(zhì)量的日益不平衡以及貧困地區(qū)公共教育資源不足。這表明在今后有必要建立一個(gè)切實(shí)的、經(jīng)常性的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。