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黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”總理在第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中用“三張清單”：權力清單、負面清單和責任清單，詳細地解釋了中國全面深化行政體制改革、厘清政府與社會邊界的發展思路，這是政府帶頭自我革命的莊嚴承諾。拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”；給出“負面清單”，明確市場主體不該做什么，做到“法無禁止即可為”；理出“責任清單”，明確政府該怎么管理社會，做到“法定責任必須為”。三張清單三位一體，核心內容是權力清單。權力清單以法定責任制約權力缺位和越位，以法治精神明確政府權力和社會權益的邊界劃分。

一、權力清單對政治的影響

權力清單的實質是依法行政，重點是簡政放權。對政府來說，法無授權不可為，對公民來說，法無禁止即可為，政府建立權力清單制度，對政府職能轉變、政府決策及公眾對政治的參與都將產生深遠的影響。

（一）權力清單對政府職能的影響政府職能的轉變是行政管理體制改革的前提，是構建服務型政府的關鍵。通過推進權力清單制度，實現政府隱性權力顯性化、顯性權力規范化、行政權力陽光化、陽光權力監督化。首先，權力清單促進政府隱性權力顯性化。政府有些權力并不是憲法和行政法規明確規定和賦予的，存在一些行政管理實踐中依靠隱性規則運作的權力和程序。建立權力清單，對政府及其部門的權力進行全面清理統計，依法厘清各項公共權力的職責邊界和權力內涵，并以列表清單、流程設計的形式公之于眾，主動接受社會監督，規定權力行使方式，建立權力行使效果評價體系，從而保證政府及其部門公開行使權力，有利于政府隱性權力顯性化。其次，權力清單促進政府顯性權力規范化。在行政管理實踐中，有部分行政權力沒有受到規范化的制約，自由裁量權過大，設置行政審批、行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規劃等及程序較為隨意。建立權力清單的過程，是對行政權力進行制度化的過程，有利于顯性權力規范化。再次，權力清單促進政府行政權力陽光化。陽光是最好的防腐劑，行政權力只有公開透明，受到有效的監督，才能限制不當用權。權力清單固化行政權力內容和權力運行流程，通過匯編成冊、公示上墻、網上公布等方式公開，實現行政權力公開透明。最后，權力清單促進政府陽光權力監督化。“權力會導致腐敗，絕對的權力會導致絕對的腐敗。”運行權力清單，不僅可以實現各種不同行政權力之間的制衡，也有利于公眾、輿論等社會力量對行政權力進行持續監督。當權力運行出現問題時，公眾可以依據權力清單進行監督，使權力濫用現象得到矯正。

（二）權力清單對政府決策的影響權力清單把政府能干什么清清楚楚、詳詳細細列出來，凡是清單中有的政府才能做,清單上沒有的政府就不能做。如果政府硬做了,作為市場主體的企業和作為權力主體的人民群眾就可以控告政府,而且一定能告贏，[1]使政府決策更為審慎。首先，對政府決策主體來說，運行權力清單更加注重行政主體的適格性。行政主體是指享有行政權力，能以自己名義行使行政權力，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，并能獨立承擔由此產生的相應法律責任的社會組織。強調行政主體的適格性是依法行政、確定行政行為效力、保證行政管理活動連續性及統一性的需要。不具備行政主體資格的組織作出的具體行政行為自始無效，并承擔相應訴訟風險。權力清單制度將行政行為與行政主體緊密聯系在一起，法無授權不可為，將行政權力有效地裝進了制度的籠子里，保證了行政行為的嚴肅性與公正性。其次，對政府決策過程來說，運行權力清單更加注重程序正義。程序正義又稱“看得見的正義”，源于法律格言：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式實現”，強調正義實現過程中的參與性、中立性、對等性、合理性與及時終結性。權力清單對權力運行的程序、環節和過程作出明確規定，可以最大限度地確保行政相對人有效表達自己的主張，行政主體合理作出行政行為并保持中立，行政行為在法定期限內完成，防止久拖不決。再次，對政府決策依據來說，運行權力清單更加注重依法行政。法治政府是現代政府管理體系的基石，是國家治理現代化的主要內容和重要標志。權力清單制度要求政府每一項清單上的權力都“于法有據”，確保行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規劃等以事實為依據，以法律為準繩，依法依規作出行政行為。最后，對政府決策結果來說，運行權力清單更加注重問責監督。權力清單上規定的行政權力本質上也是行政機關必須履行的義務和責任,并規定義務不履行、不適當履行、不全面履行的責任以及責任追究機制。將權力清單與責任清單結合起來，控制權力濫用,追究不履職責任，使權力清單成為一個可考核、可問責的關于權力運行的規則。[2]這種倒逼機制可以讓政府決策更加規范、更有公信力。

（三）權力清單對公民政治參與的影響公民的政治參與可以在國家和社會之間穩妥地矯正政府行為與公民意愿和選擇之間的矛盾。伴隨著經濟增長、人民生活水平的提高、教育以及社會信息流通水平的提高，我國公民的政治主體意識空前發展，對政治參與的期望也不斷提高。權力清單制度有利于促進公民政治參與。一方面，權力清單制度體現了民主精神。指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套。”于法周延和于事簡便也是建立權力清單的基本原則，既堅持權責法定，又務實管用，簡便易行，使權力清單讓公眾看得懂、記得住、都會用，有力地推動了公民政治參與的積極性與可操作性。權力清單形成初稿后需要通過專家和業務骨干的研究和公開征求意見，反復論證修改完善，并最終公示，這為社會公眾的政治參與提供了渠道保障。一旦行政機關出現在公示權力之外的越權或濫權行為，公民可以對照權力清單，通過社會監督、行政復議或行政訴訟的方式進行救濟，有力地保障公民的政治權利。另一方面，權力清單運行過程體現對廉政風險的防控。權力的“任性”往往根植于權力界限不清、權責不對等、隱性權力不公開的土壤，為腐敗分子留下了權力濫用、權力設租與權力尋租的空間。正如南非學者羅伯特•克利特加德研究總結：腐敗＝壟斷權力＋自由裁量權－負責心。權力清單將政府凡是對行政相對人的權力都統起來，防止出現游離于監管之外的權力事項，能有效地減少政府的壟斷權力與自由裁量權，與權力清單配套的責任清單與問責制度能有效地增強政府的負責心，這“兩減一增”能最大限度地防止權力濫用，減少權力設租與權力尋租的空間，防止腐敗行為的發生，是實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的重要一步。

二、縣級政府建立權力清單的現實分析

（一）部分干部對權力清單認識存在誤區黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”總理在兩會記者會上要求“要推進權力清單、責任清單，今年是在省一級公布，明年推向市縣一級，晾曬清單，讓社會監督，也讓老百姓明白，權力不能濫用”。隨后，中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，進一步彰顯了黨中央、國務院強力推進權力清單制度的決心。然而，部分基層干部甚至縣級黨委政府主要領導干部對權力清單的政治心理（認知、態度、情感等）仍不適應，存在看不見、看不清、看不懂、看不起等諸多現象，對建立權力清單的重要性、必要性、內涵、步驟、要求等認知不到位，影響了權力清單制度的推進與落實。

（二）縣級政府欠缺建立權力清單的能力建立權力清單是一個全新的工作，盡管各責任單位有上位法和編委會“三定方案”的支持，但要上接天線，下接地氣，結合縣級政府實際完整建立權力清單，難度很大。建立權力清單要確保所有權力事項來源必須合法，平均一個權力事項，需要參閱6~7部法律法規的數百條款規定。有些涉及多個部門職能重疊的，更需要建立良好的協調機制。如安徽省僅針對保留的行政權力，共編制1.2萬條責任事項、2萬條追責情形，在反復查找10萬余條相關法律法規和黨紀政紀基礎上，明確列出3萬余條法律法規條款依據。北京市西城區政府“一攬子”在“北京市西城區政府行政權力公開透明運行網”上的權力就有6636項。建立權力清單，無論是在政策把握，還是在實際操作中，都需要大量高素質的專業人員。由于中央與省級政府簡政放權，執法重心進一步下移，大量行政審批、行政許可等權限都下放到縣一級政府，縣級政府的審批事項更多更重了。但我國各縣級政府多年來由于消化超編人員，大多數沒有進新人，再加上專業人才不斷向上流動，縣級政府現有人員結構老化，知識結構不優，法律及專業人才奇缺，難以抽調出業務骨干，即使有個別懂法懂業務的人員，這些干部日常也要承擔繁重的行政審批、行政許可、行政處罰等工作，很難與本單位工作脫鉤，保障時間專職全身心從事這項新的重要工作。

（三）縣級政府推進權力清單缺乏配套保障一方面，縣級政府推進權力清單缺乏外部配套保障。有權必有責，權責要匹配，權力清單、責任清單、負面清單“三位一體”，具有清晰的改革邏輯，是經濟體制改革的“路線圖”。“負面清單”從經濟體制改革入手，瞄準政府與市場的關系，打破許可制，擴大了市場主體的創業創新空間。“權力清單”和“責任清單”從行政體制改革入手，瞄準規范政府權力，做出明細界定，是自上而下的削權。僅有權力清單的“法無授權不可為”，沒有責任清單的“法定職責必須為”，沒有負面清單的“法無禁止即可為”，行政權力在行使中仍有可能會出現濫用的風險。因此，權力清單的建立必須與責任清單、負面清單結合起來，同步推進。但實踐中，縣級政府作為直接接觸群眾、面對矛盾的基層政府，無論是從改革動力、改革氛圍，還是從人才保障、時間進度上，都很難做到實際操作上的“三位一體”，導致降低權力清單的運行效果。另一方面，縣級政府推進權力清單缺乏內部系統保障。從已完成的部分省級權力清單的實踐來看，需要形成確圍、清權、確權、確責、曬權、優化程序、行權、制權、追責等10方面內容的主要任務，僅圍繞減權和放權這一關鍵，就擬定了行政權力事項“取消、下放、轉移、整合、凍結”等5個方面17項具體審核確認標準，并最終需要結合電子政務，建立行政權力“一庫四平臺”，即行政權力項目庫，在行政權力網上運行平臺、政務公開服務平臺、電子監察平臺、法制監督平臺。①但縣級政府特別是欠發達地區的縣級政府，多數是吃飯財政，平時保正常運轉就捉襟見肘，由于基礎、人員、經費等方面的制約，制定權力清單難免失之于泛、失之以寬、失之以粗，難以建立完整的內部體系，影響權力清單運行的實際效果。

三、縣級政府建立權力清單的路徑思考

（一）提高縣級政府對權力清單的認識思想是行動的先導，思想上重視建立權力清單工作，就能取得良好的成效。郡縣治，則天下治，縣級政府作為直接面對人民群眾的基層政府，加強權力清單建設，是落實依法行政的需要，是打造人民群眾滿意政府的客觀要求。建立縣級政府權力清單要加強組織領導，在人財物上予以傾斜，明確縣政府主要領導是建立本級政府權力清單的主體責任人，各部門主要負責人是各自權力清單的主體責任人，并抽調專業人員組建統一專班，提供辦公場所與經費保障，專職從事此項工作。

（二）增強縣級政府建立權力清單的能力建立權力清單的過程本身就是為政府賦能，縣級政府要善于以建設權力清單的階段性目標為契機，促整體行政服務與管理能力的提升。一是加強人才保障，加強對專業人才與法務人才的招考、錄用、培養與重用，加強現有人員培訓輔導，集中專業人員打通使用，確保建立權力清單建設工作順利推進。二是積極試點，對基礎較好的部門先行開展這項工作，以點帶面，形成經驗，集中攻堅，分層分步推進。三是加強協調，特別是對內容復雜的行政權力與職能重合的行政權力，建立聯席會議制度，充分聽取各方意見穩妥推進。四是加強督辦，把建立權力清單工作納入績效考核和政務公開年度考核，適時組織監督檢查，對工作不力，拖延清理進程的，進行嚴格的行政問責。五是建立權力清單的前饋與后饋機制，通過多種渠道，廣泛宣傳實行政府權力清單和責任清單制度的重要意義，營造氛圍，形成共識，引導社會公眾參與，接受社會監督。充分聽取社會公眾特別是行政相對人、律師、法律工作者、人大代表的意見和建議，建立健全權力清單的動態調整機制和長效保障機制。

（三）建設縣級政府權力清單的配套制度加強配套制度建設，是權力清單順利運行的保障。在建立權力清單的同時，就要著手建立責任清單與負面清單，做到有權必有責，權責相對應，對沒有相應責任的行政權力，結合簡權放權精神與行政審批制度改革予以刪除。權力清單要與負面清單相結合，按照大幅度減少政府對微觀事務干預的要求，取消、緩征、免征、降低行政事業性收費及審批，激發市場主體創業創新活力，全面提升法治政府和服務性政府建設水平。以確圍、清權、確權、確責、曬權、優化程序、行權、制權、追責為主要任務，全面加強權力清單內部體系建設。建立權力運行平臺，結合互聯網+政務，建立縣級大數據中心，各相關單位平臺與縣政府權力運行平臺及大數據中心建立接口，實現資源共享，打造權力運行、民意征集、效能監察為一體的政府權力信息平臺。權力清單起源于自下而上的創新，在全國的全面推進得益于自上而下的要求。縣級政府作為在一線的基層政府，將在實踐中不斷提高對權力清單的認識，豐富權力清單的內容，擴大權力清單的適用范圍，從而加快政府轉變職能，提高管理與服務水平，打造陽光政府、法治政府、責任政府、服務政府，助推我國行政體制改革的進程。

作者：胡娟 單位：中國浦東干部學院