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一、公共服務社會化的需要與現代型政府建構的必須

(一)公共服務社會化的需要公共服務的社會化的實踐來源是西方國家政府管理改革。官僚主義弊病在西方同樣存在，官僚主義導致了西方社會經濟陷入滯脹，官僚和官僚機構日趨變得冷漠和保守，公民對政府的不滿和厭惡已經溢于言表，政府必須改革以滿足社會經濟發展需要。公共服務社會化的理論來源是20世紀70年代至90年代的新公共管理和新公共服務理論，新公共管理理論雖然批判了政府機構的官僚主義，提出了放松規制、委托等醫治政府舊有管理機制僵化的原則，但沒有解決社會力量在公共管理中地位。新公共服務理論則是對新公共管理理論的進一步完善和發展，它強調社會力量對公共管理的參與，提倡公民和社會對公共事物的更積極、更多的參與。新公共服務理論強調“現今政府的作用在于，與私營與非盈利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。其角色從控制轉變為議程安排，使相關各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協商、提供便利。”新公共服務理論闡釋了政府改革與轉型和公共服務社會化的必要性。在實踐方面，西方國家政府在新公共服務理論的引導下，開始了政府再造活動，特別是英國的布萊爾政府和美國的克林頓政府在政府再造方面進行了許多工作。“政府以社會需求為導向，主動收縮政府提供公共服務的范圍，將原來由政府承擔的一些公共服務職能轉移給非政府組織和私人部門，建立起以政府為主導的各種社會主體共同參與的公共服務供給格局，以實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化。”政府再造運動促進了公共服務來源的多樣化，提高了服務質量，提升了公民對政府的滿意度。公共服務的社會化已成為世界性發展趨勢。隨著改革開放的進一步發展、社會主義市場經濟的確立和完善，中國社會需求已變得越來越多元化，在一些社會服務領域，單靠政府的力量已無法滿足社會的多元化需求。中國加入世貿組織后，政府管理體制也亟需改造，以適應全球化發展需要，社會經濟的發展需要公共服務社會化。中國從計劃經濟轉變為市場經濟的過程，也是政府從全能型向法治有限型政府轉變的過程。為了糾正全能型政府在社會管理領域中的錯位和越位行為，政府必須從一些公共服務領域退出。政府退出后，需要社會力量填補政府退出所造成的真空，公共服務社會化是政府轉型的需要。中國經濟在快速發展的同時，也帶來了許多矛盾和問題。解決這些問題不僅需要政府的努力，更需要社會自身的努力，社會建設成為解決社會問題和矛盾的重要途徑，公共服務社會化在培育社會力量，促進公民公共參與意識和能力方面有重要作用，是社會建設的重要內容，也為現代型政府的建構奠定了基礎。

(二)現代型政府建構的必須全能型政府的哲學理念是建構理性，對人類理性充滿樂觀與自信，全能型政府認為“只要對目標做更為恰當的籌劃和理性的協調，就能消滅一切依然存在的不可取現象。”而社會歷史的發展，特別是蘇聯的解體說明了人類理性的局限。因為“即使行使權力的人動機十分高尚，由于他們無法掌握許多人變動不息的信息分別做出決定，因此他不能為目標的重要性等級制定出一個公認的統一的尺度。所以，即使是一心為民造福的權力，其范圍也是應當受到嚴格限制的。”我們必須清醒地認識政府能力的限度，“正如市場本身有缺陷易導致市場失敗一樣，國家自身的缺陷也決定了其行動的有限范圍。超越了相宜的范圍，國家行動就有可能出現失效的危險。”世界上許多國家之所以選擇有限政府，是對人類理性有一個清醒的認識，并且在政治實踐中嘗盡了全能型政府的苦頭。有限政府在國家治理上的盡管有許多不盡人意之處，但相對于全能型政府，仍不失為人類一個比較恰當的選擇。正如丘吉爾在評價現代民主一樣，民主不是一個好東西，但目前還沒有找到一個比它更好的東西。因此，中國建構一個法治的、責任的、有限的現代政府對于今后的發展將大有裨益。中國政府體制從全能型向法治有限型的轉變，是一個漫長且艱難的建構現代型政府的過程。從世界政治發展的歷史過程來看，現代型政府應具有這三個特征:法治、責任和有限。法治是現代政府良性運行的重要保證，有了法治的前提，政府的權力就不會逾越自己的邊界。在責任政府中，“統治者相信自己應對治下的民眾負責，應將民眾利益置于自身利益之上。”責任政府不僅在工作中恪盡職責，而且在由過錯時也被追責。有限政府包含四個主要原則“一是相對于人民主權，政府治權始終是有限的;二是掌握治權的政府的行為始終處于有主權的人民的監督之下;三是人民對政府治權的服從是有條件的;四是治權是一種周期性存在的權力。”改革開放后，中國已進行了六次行政管理體制改革，建構適應形勢發展需要的現代型政府成為中國改革的重中之重。中國政府的變遷并不是從全能型政府直接向現代型政府發展，而是要經歷一個后全能型的階段。改革開放后，通過建立社會主義市場經濟并通過行政管理體制改革，全能型政府逐漸變為了后全能型政府。后全能型政府繼承了全能型政府的組織資源，具有很強的剛性調控能力，它采用低政治參與和高經濟投入的發展模式來實現經濟社會發展。后全能型政府發展模式“對于中國這樣一個超大型的后發展國家來說，是一種有助于應對各種復雜矛盾，有助于在秩序穩定狀態下，完成向市場經濟過渡的發展模式。”但后全能型政府的弊端也是顯而易見的，即權力層腐敗和社會的兩極分化。腐敗和兩極分化長期持續將嚴重腐蝕政府的政治合法性，政府就會逐步失去人們的信任與支持。同時也催生社會的極端思想和極端勢力，對于整個國家的發展產生極其不利的影響。強調公平、民主、法治的現代型政府將通過民主法治建設加強對政府權力的監督，努力縮小貧富差距，減少社會危機的發生率。加強社會建設，壯大社會力量，積極培育社會組織的發展，鼓勵社會組織積極參與公共事物，將為現代政府建構奠定社會基礎，提供動力支持。

二、公共服務社會化對現代政府建構的推動

后全能政府主要通過壓制底層的政治參與來保持社會秩序的穩定、化解社會危機，保持發展。但隨著市場經濟的發展、法治建設的進步，人們的權利意識開始覺醒，并自覺拿起法律武器捍衛自己的權益。繼續壓制公民的政治參與不僅會引發危機，而且也無助于以后的發展。通過公共服務社會化培育公民的理性參與意識和能力，通過公共服務社會化促政府職能的轉變，從而推動現代型政府的建構。

(一)公共服務社會化與公民的政治參與政治參與是“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為。”政治參與在現代政治發展中具有不可或缺的作用，具體地說政治參與的作用體現在約束政府、反映公民的意愿和教育公民。特別是教育公民的作用對處于現代化進程中的國家來說尤其重要，處于現代化進程中的國家的公民由于長期受專制政權的壓迫，缺少公民意識，對國家政治生活漠不關心。而“通過政治參與可以學習如何發揮自己的政治作用，變得關心政治，增強對政治的信賴感，并感到自己是社會的一員，正在發揮著正確的政治作用……公民通過政治參與，提高了對政治體制的歸屬感。”因此，公民的政治參與對于公民個人維護自己的權益，提高政治效能感非常有幫助。公民的政治參與對于現代型政府來說也非常重要，沒有公民的政治參與，政府的政策制定和執行就無法順利進行。公共服務社會化是公民進行政治參與的有效途徑，政府通過外包形式，將政府的部分職能轉移給社會組織，讓社會組織加入到為公眾提供公共服務的進程中。從國家和社會的關系來說，這是兩者之間的一個互動。在全能型政府狀態下，國家吞沒了社會，國家和社會沒有分離，不存在兩者之間的互動。在后全能政府時期，國家和社會已經有了一定的分離，呈現出強國家弱社會的局面。在強國家－弱社會格局下，政府能和社會互動，并將自己不能承擔的一部分職能移交給社會組織，本身就是建構現代性政府的一個重要步驟。當然，政府在購買社會組織的公共服務時，會有所選擇，會購買和自己關系密切的社會組織的公共服務，并會給予一定的資源支持。在資源有限的情況下，政府能將一部分資源分給社會組織，這是幫助和支持社會力量的發展，這對于社會力量仍相對弱小的中國來說實屬不易。中央在提出社會建設的方針之后，地方政府必須建立制度化的機制來支持社會組織的發展，有了制度化的機制，政府對社會組織的支持就會變成常態化的行為，有助于社會力量的不斷發展壯大。公共服務的社會化為社會組織權力的獲得和能力的提升創造了機會，“社會組織的能力指的是其從事公益，慈善，社會服務等形式內容的專業性能力、組織自身的生存和發展能力;社會組織的權力指是其在自我成長和發育的獲得的空間大小，與政府對話的權力。”社會組織能力的提高和權力的獲得對于參與公共事務非常有幫助，這有助于社會組織和政府進行對話，影響政府的決策和行為。社會組織在公共服務社會化過程中和政府有了更多的溝通，增強了對彼此的了解和認識，加強了彼此之間的信任，為中國社會建設提供了動力，也為法治、責任、有限型政府建構奠定了社會基礎。

(二)公共服務社會化與政府職能轉變公共服務社會化是在中國政府轉型分不開的，在從全能型、后全能型向法治、責任和有限型政府的轉變過程中，政府必須把屬于社會的職能還給社會，把屬于自己的職能進一步加強和完善，政府和社會共同努力，為公眾提供優質高效的公共服務。社會主義市場經濟的發展，使社會對公共服務的需求不僅多樣化，而且也提出了更高的要求。歐美國家的政府不僅社會管理經驗豐富，而且資源雄厚。即使在這樣的情況下，歐美政府仍需借助社會力量來向公眾提供公共服務，以彌補政府公共服務供給的不足。我國仍屬于發展中國家，社會主義市場經濟仍處于發展完善的過程之中。面對市場經濟所帶來的社會變化，政府不僅經驗不足，而且資源也相當有限，借助社會力量來提供公共服務，可以彌補政府公共服務供給能力的不足。否則政府就會陷入公共服務供給不足，數量單一、質量低下的窘境。中國現代型政府建構過程同時也是后全能型政府不斷轉變政府職能的過程，現代型政府的主要職能就是管理社會公共事物及提供公共服務。黨的十七屆二中全會和黨的十八大明確提出要實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。公共服務社會化不僅是政府社會管理理念和方式的一種創新，也為政府職能轉變提供了契機。“公共服務社會化意味著政府向社會轉移了一部分職能，那么政府就要把與這部分職能相對應的的權力也一同轉移給非政府的公共組織。”公共服務社會化就是政府還權于社會，有權為有能提供了前提。政府在還權于社會的過程中轉變自身職能。公共服務社會化要求政府職能從管理向服務轉變，從獨斷型向協作型轉變。“政府主要通過政策引導、規則制定等手段，在公共服務領域實行“市場準入”，吸引社會資金(包括各種內資和外資)共同參與公共服務的提供，從而形成政府與市場相互協作的新局面。”

三、公共服務社會化與現代型政府建構的良性互動及發展愿景

公共服務社會化是一個社會建設過程，現代型政府建構是一個政府再造的過程。但兩者并不是彼此分離、彼此互不影響的體系，而是有機聯系的整體，兩者之間是一個動態的發展過程。按照馬克思主義政治學的解釋，政府(國家)是從社會中產生的，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是政府(國家)。政府與社會的良性互動，有助于兩者的共同發展，兩者互動不良，則社會孱弱，政府無能。實現公共服務社會化和現代政府的良性互動，有助于實現強政府和強社會的雙贏局面。要實現公共服務的社會化和現代性政府建構的良性互動，首先，要進一步發展和完善社會主義市場經濟。市場經濟是公共服務社會化和現代政府建構互動的重要手段。市場經濟激發社會活力，為不同社會組織的發展創造機會，提供資源，同時又要求社會自身能夠實現一定程度的自我管理、自我服務，以阻止政府對社會的過渡干預。市場經濟是法治經濟，法治經濟要求政府尊重市場規律和市場作用，把提供良好環境與優質服務作為自身的主要職責，防止政府對社會和市場過渡干預。市場經濟猶如中間媒介，在一端促進社會力量發展，在另一端限制政府的過渡活躍，從而實現公共服務社會化和現代型政府建構的良性互動。其次，要加強社會主義法治建設。政府支配社會或社會支配政府都是不正常的現象，產生這種情況的主要原因就是雙方力量的失衡。在法治完善的情況下，社會和政府會按照憲法和法律的要求來運行。法治為公共服務社會化和現代型政府建構提供了確定性的軌道，使兩者的互動有法可依。再次，要加強社會主義民主制度建設。沒有民主或民主不完備，現代型政府的建構就缺少制度保障。同樣，沒有民主制度，社會力量對公共事務的參與也無法進行。最后，要加強社會主義社會建設。中國社會力量還非常弱小，對政府的監督常常捉襟見肘，不利于政府社會的良性互動，只有加強社會建設，增強社會力量，才能改變目前強政府－弱社會的格局，兩者之間才能良性互動，強政府和強社會的雙贏局面才會出現。

作者：麻雪峰單位：信陽師范學院中國農村綜合改革研究中心