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1現(xiàn)行的公共財政體制不夠完善，城市與農(nóng)村的財政力量差距懸殊

目前，我國各級政府的財政職能劃分還不夠明確，面臨事權(quán)與財權(quán)不對等的問題，并在各級政府間出現(xiàn)了“事權(quán)層層下放、財權(quán)和財力層層上收”的現(xiàn)象［2］。這使得縣鄉(xiāng)基層政府面臨著自身的財政能力無法承擔為農(nóng)村提供公共服務的重任的困境。我國的公共財政體系受計劃經(jīng)濟體制的影響較大，暫時還未能形成城鄉(xiāng)一體化的公共財政體系。在公共服務資金籌集體制上，城市和農(nóng)村存在很大差異的。我國城市的基本公共服務資金幾乎完全由政府提供，但農(nóng)村仍然運行的是制度內(nèi)與制度外籌資并存的模式［3］。農(nóng)村供給通過“一事一議”方式籌資的比例依然很大。我國自2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)政府的制度內(nèi)收入進一步縮減，縣鄉(xiāng)政府一度陷入財政困境。縣鄉(xiāng)政府政府只能借助于制度外資金來保證經(jīng)濟運行，甚至在一定時間段內(nèi)出現(xiàn)了亂收費、亂罰款等現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象由于近年來國家對農(nóng)村發(fā)展的大力扶持已有所改善，但尚未從根本上解決縣鄉(xiāng)財政短缺的問題。我國在中央財政支農(nóng)專項資金使用上，存在環(huán)節(jié)重復、資金分散的問題，并且在資金管理上甚至出現(xiàn)存在扣留、挪用的現(xiàn)象，致使支農(nóng)專項資金的投入與使用效率低下。轉(zhuǎn)移支付制度是平衡城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品差異、促進社會公平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給的有效途徑，但目前我國轉(zhuǎn)移支付制度并沒有很好地發(fā)揮財政平衡功能［3］。

2國外城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實踐

2．1國外推行的各種有效的基本公共服務均等化政策在國外，各國依據(jù)本國國情制定了眾多有效的推進基本公共服務均等化的政策。美國的政策實踐主要致力于基本公共服務內(nèi)容。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務均等化方面采用了多種補助相結(jié)合的模式。水平補助、基數(shù)補助、保證稅基等補助模式各有特色并相互補充。同時，美國對廣大農(nóng)村地區(qū)實施免稅和減稅優(yōu)惠政策。德國致力于保障全體享受相同生活條件的權(quán)利，并在全國范圍內(nèi)落實統(tǒng)一的生活標準;同時，德國設(shè)有財政均等化項目，富裕州繳納累進稅后通過財政均等化項目向弱勢州提供一定的資金補貼［4］。加拿大為保障國內(nèi)基本公共服務均等化實行了強有力的財政轉(zhuǎn)移支付政策。聯(lián)邦政府對財政收入低的省份實行有效的財政轉(zhuǎn)移支付，具體措施如下:取全國稅收收入水平居2～6位的省份的均值作為全國的財政補助標準，依據(jù)此標準對財政水平較低的省份或地區(qū)給予補助，補助數(shù)額=(全國的財政補助標準－該地區(qū)的財政水平)*該地區(qū)的人口數(shù)［5］。另外，加拿大在全國范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的基本公共服務標準。這兩大政策能夠保障省域間財政支出能力的相對均等和省域之間資源的流動性，促進各區(qū)域發(fā)展機會的均等。在日本，中央直接對47個都、道、府、縣和3300個左右的市、町、村的收入和支出進行分配。同時，為提高公共服務供給的效率，日本實行公共服務的民間委托和民營化，并在2006年頒布了《關(guān)于引入競爭改革公共服務的法律》［6］。這些政策確保了日本地區(qū)間財力分配的橫向均衡，并提高了基本公共服務的質(zhì)量和效率。這些政策在各國實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中都發(fā)揮了較大作用，并且取得了較好的成效。

2．2采用多元化的基本公共服務供給模式國外農(nóng)村地區(qū)的公共服務供給模式各具特色，但從供給主體方面分析，主要存在如下兩種模式。一是在經(jīng)濟和社會發(fā)展較快、市場經(jīng)濟體系完備的歐美等發(fā)達國家，地方政府和基層社會組織有著長期自治的經(jīng)驗和能力，因此逐步形成了由政府、企業(yè)和社會組織多方協(xié)同提供農(nóng)村公共服務的供給模式［7］。例如，在美國國防領(lǐng)域的公共服務主要由聯(lián)邦政府提供，而其他類的農(nóng)村公共服務主要由各州政府和社會組織共同提供。美國的部分農(nóng)村醫(yī)院便是由社會慈善組織籌建的。二是在經(jīng)濟發(fā)達但地方政府自治能力不強的日本、韓國等國家，以中央政府為主導、各級農(nóng)村合作組織實施的農(nóng)村公共服務供給模式［7］。在日本，農(nóng)村的公共服務主要是由政府和農(nóng)協(xié)組織提供的。中央政府對農(nóng)業(yè)的高度支持和保護是日本農(nóng)村能享有均等化公共服務的重要保障。

2．3重視城鄉(xiāng)公共教育資源的均等化配置在美國，農(nóng)村與城市的義務教育體系由聯(lián)邦政府進行統(tǒng)一管轄，農(nóng)村義務教育已經(jīng)覆蓋全國。美國建立有較為完備的財政轉(zhuǎn)移支付制度，用于消除各州之間以及城鄉(xiāng)之間教育不均衡的狀況。教育支出經(jīng)費主要來自公民的財產(chǎn)稅，并形成了以州級政府為主，聯(lián)邦政府、州級政府和學區(qū)共同承擔義務教育經(jīng)費的義務教育供給模式。為確保城鄉(xiāng)能享有均等化的義務教育，日本頒布了《偏遠地區(qū)教育振興法》、《孤島振興》等法律法規(guī)保障農(nóng)村教育的發(fā)展，并建立了城鄉(xiāng)一體化的義務教育財政體制，由中央、都道府縣和市町村三級政府共同承擔農(nóng)村義務教育經(jīng)費［8］。韓國在教育資源分配側(cè)重于對農(nóng)村發(fā)展的支持和保護，推行“先農(nóng)村后城市”的基礎(chǔ)教育政策。農(nóng)村的義務教育經(jīng)費主要來自于政府，而大中城市的教育經(jīng)費多來自于地方政府與私人。

2．4重視城鄉(xiāng)之間公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化20世紀90年代中期起，日本政府每年撥款約10億日元用于補貼農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，援助農(nóng)村興建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平差別不大，農(nóng)村居民享受著與城鎮(zhèn)居民一樣的水、電、氣、空調(diào)等基礎(chǔ)設(shè)施。美國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由政府和社會組織共同提供，在農(nóng)村地區(qū)建有非常發(fā)達的社會化服務體系。美國在城市與郊區(qū)之間，建有良好的市內(nèi)公共交通體系，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟緊密相連，隨著其他基礎(chǔ)設(shè)施的進一步完善，越來越多的富裕居民從城市中心遷往郊區(qū)。在歐盟，城鄉(xiāng)一體化融合已經(jīng)完成，建成了現(xiàn)代化的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。大部分村鎮(zhèn)均修建有高等級公路與通達的高速公路網(wǎng)絡(luò)密切連接，水利工程、集中供水、污水處理、垃圾處理、農(nóng)村用電、道路和土地改良等設(shè)施完備。這得益于歐盟框架下，發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)、富裕的成員國對較貧窮成員國發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和服務的共同扶持政策。

2．5確保農(nóng)村公共服務的財政投入為保證農(nóng)村基本公共服務的持續(xù)性，各國均傾向于加大農(nóng)村公共服務事業(yè)的資金投入。美國在農(nóng)村地區(qū)實施稅收優(yōu)惠和財政補貼。農(nóng)民稅種較少且納稅額較低，總體而言減免力度比較大。美國每年約有1/4的農(nóng)民免交所得稅，有約一半的農(nóng)民僅按最低稅率交稅，并且農(nóng)村地區(qū)在生產(chǎn)、儲備、出口、休耕等環(huán)節(jié)均有一定的財政補貼［7］。日本的農(nóng)業(yè)補貼所涉及的范圍非常廣泛，對水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購置和農(nóng)地整治等方面均有財政補貼。同時，日本還為農(nóng)民提供低息貸款。日本城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平差別不大也主要緣于政府對農(nóng)村建設(shè)的巨大投入和完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，這些舉措保證了全國各地方政府都能為本地居民提供最低限度的公共服務。法國在政府預算中專門設(shè)立了農(nóng)村發(fā)展整治基金，專門用于治理和改善農(nóng)村環(huán)境。并且法國會給予購買農(nóng)業(yè)機械及配件的農(nóng)民一定的財政補貼。2013年底，歐盟各成員批準未來共同農(nóng)業(yè)政策改革方案，預計2014－2020年再投入4083億歐元，約占歐盟同期總預算的38%。這些連續(xù)性扶植政策把改善基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務作為其中兩大重點［9］。

2．6完善的基本公共服務均等化的監(jiān)督管理國外很多國家建立有完善的基本公共服務均等化績效評估機制，以確保公共服務均等化取得實效。早在1999年，英國聯(lián)邦政府已運用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建了跨部門的網(wǎng)絡(luò)化信息系統(tǒng)，并將對基本公共服務的績效評估與部門的日常管理相結(jié)合。英聯(lián)邦政府對基本公共服務實施績效評估20a來，基本公共服務均等化的效率和質(zhì)量有了顯著的提高。美國國家績效評價委員會提出以公民意愿為導向?qū)竟卜者M行績效評估，并逐步形成了多元化主體的評估體系。1998年，美國專門頒布規(guī)定，要求所有政府公共服務部門都必須要做績效報告，并要求向各方反饋績效評估結(jié)果［10］。這些績效評估報告在一定程度上推動了公共部門工作效率的提高和基本公共服務質(zhì)量的改善。澳大利亞的基本公共服務績效評估主體由政府內(nèi)部評估機構(gòu)、政府外部評估機構(gòu)和國家公民三部分組成。在基本公共服務績效評估環(huán)節(jié)引入公民參與，不僅引導公共部門更加注重公民的基本公共服務訴求和基本公共服務的質(zhì)量，而且能夠確保基本公共服務與公民的意愿相一致［11］。

3我國實現(xiàn)公共服務均等化的建議

與歐美及日本等發(fā)達國家相比，我國基本公共服務的均等化水平明顯偏低。我國應自覺地吸取他國實現(xiàn)基本公共服務均等化的理念和經(jīng)驗，并積極摸索適合我國特點的推進基本公共服務均等化路徑。

3．1創(chuàng)建多元化的城鄉(xiāng)公共服務供給模式我國作為人口大國，基本公共服務的需求與日俱增，單純依靠政府供給，很難在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。我國可以借鑒別國所采用的多元化公共服務供給模式，拓寬公共服務的供給渠道。我國的市場經(jīng)濟體制正在逐步完善，實現(xiàn)公共服務市場化供給是可行的且必然的。因此，我國應該吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來，建立以政府供給為主體，多方參與的多元化供給模式［12］。可以在我國廣大農(nóng)村地區(qū)開展政府購買公共服務的試點工作，通過購買合的方式將公共服務的供給承包給其他社會主體，從而提高公共服務的效率和質(zhì)量。但是必須依據(jù)各種基本公共服務的特點選擇適合的供給主體。例如義務教育、公共安全、公共衛(wèi)生等純民生公共服務必須由政府作為供給主體，而例如公共基礎(chǔ)設(shè)施、供水供電等不易造成壟斷或擁擠的準公共服務產(chǎn)品可以引入社會組織作為其供給主體。

3．2深化公共財政體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化財政在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中處于舉足輕重的位置。我國應借鑒美國、日本、歐盟等國家，為確保農(nóng)村公共服務的持續(xù)性和城鄉(xiāng)公共服務的均等化，必須加快推進地方公共財政體制改革。首先，我國必須糾正之前在提供公共服務上對城鄉(xiāng)的差別化對待，盡快改變城鄉(xiāng)財政投入失衡的局面。這就要求我國必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把提高農(nóng)村基本公共服務水平作為重中之重［13］，確保農(nóng)村公共服務事業(yè)的財政投入。其次，必須明確各級財政在提供各類公共服務中的職責和作用。消除中央財政和地方財政在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中“缺位”和“越級”的現(xiàn)象，并將各級財政在公共服務事業(yè)中的職責逐步納入法制化管理的范疇。與此同時，我國應該建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。在美國、日本、韓國的國，國家財政的轉(zhuǎn)移支付對實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化具有強大的推動作用。我國可以通過法律的形式開規(guī)范我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系;在此基礎(chǔ)上我國應當增大對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉(zhuǎn)移支付比例;另外，必須規(guī)范并加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施、道路交通、河流改造、醫(yī)療條件等方面的專項轉(zhuǎn)移支付比例，縮小城鄉(xiāng)公共服務差距［13］。

3．3加強政府公共服務信息化體系建設(shè)英國的政府信息化網(wǎng)路建設(shè)對本國實現(xiàn)基本公共服務均等化做出了卓越的貢獻，這值得深處城鄉(xiāng)公共服務非均等化的中國學習和借鑒。政府城鄉(xiāng)一體化的信息化建設(shè)既可以促進政府自身行政能力的提升，又可以穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)基本公共服務提供均等化的進程，實現(xiàn)公平與效率雙贏的局面［14］。首先，我國應該建立公開與合作的公共服務信息化體系，致力于推動政府與民眾、上級政府與下級政府以及不同地區(qū)政府之間的信息交流與合作;其次，政府具有向社會公眾提供公共信息的責任，且政府具有獲取社會各方面信息的能力，政府可以通過信息化建設(shè)達到公各類信息上傳下達的目的，民眾可以通過政府信息化平臺享受到公共信息服務;另外我國應致力于建立完善人民公共服務信息獲取機制，充分宣傳中央級地方政府所出臺的關(guān)于基本公共服務的政策，確保廣大民眾能夠及時獲取政府的基本公共服務信息，有助于加深民眾對政府政策的理解與支持。

3．4改善城鄉(xiāng)基本公共服務的績效評估體系英國和美國基本公共服務均等化的實現(xiàn)離不開兩國在公共服務事業(yè)中有效的績效評價。因此，我國可以借鑒他國的成功經(jīng)驗，把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化納入各級政府的政績考核指標體系，建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的問責制。我國各級政府必須堅持以城鄉(xiāng)居民滿意度作為衡量公共服務供給水平的根本標準，探索科學的績效評估方法。同時，可以效仿澳大利亞，在績效評估中引入公民參與機制，建立全方位、協(xié)調(diào)互補的考評體系，監(jiān)測和評估城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的全進程，將城鄉(xiāng)基本服務均等化程度作為黨政領(lǐng)導干部績效考核的重要依據(jù)。另外，各級政府還應建立激勵與約束并存的引導調(diào)節(jié)機制，確保城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的穩(wěn)步推進。

4結(jié)束語

當前我國基本公共服務水平城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村的基本公共服務供給主體過于單一，現(xiàn)行的公共財政體系還不夠完善。發(fā)達國家在實現(xiàn)基本公共服務過程中的舉措為我國推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程提供了參考。我國必須立足于本國國情，逐步將社會組織引入城鄉(xiāng)基本公共服務供給環(huán)節(jié)，并進一步深化公共財政體制改革，同時還應加強基層政府的公共信息化平臺建設(shè)，改善基本公共服務績效評估體系。總之，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化任重而道遠。

作者：季培君黃濤珍單位：河海大學公共管理學院