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一、當前項目預算執行中存在的問題及原因分析

要找到提高項目預算執行率的總體管理思路和有效管理措施，必須對當前項目預算執行中存在的問題及產生問題的原因進行仔細查找和分析，然后才能對癥下藥，并取得良好的效果。

（一）存在問題

1.項目策劃不細致，決策不科學。由于缺乏對項目整個流程的把握和系統管理的理念，很多項目申報時不重視策劃和決策，倉促申報，準備時間嚴重不足，根本來不及進行細致的策劃，項目審核時也多是走走過場，更談不上科學決策，結果造成項目實施的可行性差，導致預算執行率偏低甚至難以執行。這在維修改造項目中表現得尤為突出。

2.項目預算編制不夠精細、準確。由于缺乏系統管理、目標管理和過程控制理念，很多項目預算申報時還沒有搞清楚到底要實施哪些內容、達到何種功能，更別談做出精細、準確的項目預算了。這導致了項目實施過程中的諸多問題，如項目內容隨意增減，項目工期、費用、質量難以控制，爭議頻繁，實施難度大，預算執行率低。

3.項目目標設置不合理。這在基本建設項目的進度目標設置上表現的比較突出。由于缺乏對整個項目建設流程的全面、系統把握，很多項目申報時不能做到準確估計建設周期的長短，設置建設周期時全憑“拍腦袋”，待項目批復后才發現時間遠遠不夠，預算執行根本無法滿足以該建設周期計算應達到的要求，導致項目預算執行率偏低。

4.項目準備工作拖延。由于缺乏對項目準備工作的系統認識和過程控制理念，一些項目的勘查、設計以及土地、規劃、建設手續申辦等準備工作開展時往往是“眉毛胡子一把抓”、“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，往往出現項目執行率已經開始考核了，項目準備工作還沒有就緒的問題，導致項目無法正常實施，預算執行率很低。如某基本建設項目，根據預算考核目標要求必須在2011年底交工驗收，但由于土地政策處理工作遲遲沒有進展，開工手續無法申辦，致使開工時間大大推遲，預算執行率很低，這就是項目準備工作拖延導致的后果。

5.項目執行不力。重申報、輕執行，項目執行過程中缺乏系統觀念、目標管理和過程控制理念，缺乏有效的監控機制，疏于管理，隨意變更，致使工期拖延，質量、安全失控，費用超支，還會給后期的項目驗收、審計帶來困難，導致了項目預算執行率偏低。

6.內部流轉效率不高。部分建設單位內部合同簽訂、合同款支付等一些內部流轉手續比較復雜，流轉效率不高，經常出現合同簽訂、合同款支付拖延等現象。如某基本建設項目，支付一次合同進度款內部流轉時間長達一個半月，最終導致工期拖延，預算執行率偏低。

7.項目審計爭議。由于項目目前多采用竣工結算審計的靜態審計模式，即項目完工驗收后審計單位才進場工作，很難在現場觀察取證，當一些簽證或變更內容表述含糊或理解角度不同時，容易在審計人員和施工方之間產生爭議，甚至引起訴訟，耽誤審計進程，進而耽誤工程結算和資金支付，導致項目預算執行率偏低。

8.制度保障與貫徹不力。多數情況下，項目管理制度中對項目工作的程序、時限、標準和責任等規定得比較明確，但對如何改進工作流程、提高工作效率以達到制度的要求則基本不會論及，這就給制度的真正貫徹執行帶來了一定的困難。另外，還有一些項目在管理中輕視、無視制度規定，天馬行空，無所禁忌，隨意突破基建程序甚至法律法規。制度保障與貫徹不力會帶來項目管理混亂無序、效率低下甚至違規操作，不僅預算執行率低，而且國家資金使用風險高。

（二）原因分析

通過仔細分析可以看出，雖然項目預算執行中存在的問題多種多樣，表現形式也形形色色，但這些問題和現象的背后都有同一個根源，那就是管理問題。導致項目預算執行率低的原因可以總結如下：

1.項目管理水平總體不高。缺乏管理學及項目管理科學的基本常識，對項目本身沒有一個系統整體的把握，總體目標定位模糊多變，欠缺過程管理，干到哪里算哪里，問題頻出，窮于應付，從項目開始一直被動到結束，管理水平低下。

2.缺乏項目生命周期管理觀念。無論何種項目，從其作為一個想法在人們腦海里孕育，到作為一個項目成果最終建成并投用，是有其內在的發展階段和規律的，就像樹木的成長過程是通過一粒種子生根發芽、長成樹苗、通過不斷生長最終成為參天大樹一樣，這就是項目的生命周期，可以分為策劃與決策、準備、實施、驗評4個階段。缺乏項目生命周期管理觀念，相當于不了解樹木的生長過程就去種樹，容易犯“揠苗助長”或這樣那樣的低級錯誤，導致問題產生。

3.缺乏系統管理觀念。項目的各個發展階段、各項工作內容、所有管理工作和各項管理制度等之間都是有機聯系的系統。項目無論大小，都是系統項目，都需要進行系統管理。缺乏系統管理的觀念，項目管理工作有如“盲人摸象”，只見一點，不及其余，草率決策，隨意變更，思路片面，管理無序，導致問題叢生。

4.缺乏目標管理和過程控制管理觀念。目標管理和過程控制管理是項目管理的有效手段，目標管理就是準確定位，設置合理的總體目標、執行率目標和進度、質量、安全、費用控制目標；過程控制管理就是將各項目標分解，分別制定執行計劃，并在執行過程中實施有效的控制，確保目標實現。缺乏目標管理和過程控制的項目管理就是“無的放矢”，工作隨意安排，部門步調不一，不能形成合力，過程無人監管，發現問題為時已晚。

二、提高項目預算執行率的總體管理思路

通過以上對項目預算執行中存在問題及產生原因的分析可以看出，造成當前項目預算執行率偏低的主要原因是管理問題，結合管理學和項目管理科學的前沿研究成果，認為提高項目預算執行率應該理順以下幾種總體管理思路：

1.項目生命周期管理項目生命周期可以劃分為項目策劃與決策、準備、執行（實施）、驗評四大階段，每個階段之間都是有機聯系的。從管理學的角度看，決不能把各個階段割裂開來，要根據項目發展的內在規律，隨著項目發展的階段實施因勢利導的有效管理，同時還要以管理推動項目生命周期的發展。項目的生命周期中策劃與決策階段主要包括項目設想、列入發展規劃（或列入項目庫）、可行性研究等工作及相應的管理工作；項目準備階段主要包括勘察測量、初步設計、施工圖設計、招投標及土地、規劃、建設等各項手續辦理等工作及相應的管理工作；項目執行（實施）階段主要包括工程從開工到完工的一系列實施及相應的管理工作；項目驗評階段主要包括驗收、審計、質保、后評價等工作及相應的管理工作。項目生命周期之于提高項目預算執行率的意義在于：可以通過項目生命周期獲得項目的全景概念，樹立項目生命周期全過程管理的觀念，明確各個階段對項目預算執行率的影響和作用，建立有利于提高項目預算執行率的總體管理流程。項目總體管理流程如圖1所示：

2.項目系統管理項目執行中出現的問題決不僅僅是執行的問題，而是系統問題的集中體現，項目執行主管單位和部門的問題也不僅僅是該單位和部門的問題，而是項目所在組織系統問題的集中體現。因此，解決預算執行率偏低的問題決不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，應該從系統的角度整體考慮、深入分析，尋找影響大局的、深層次的、真正的原因所在。如某基本建設項目，在實施過程中由于工程樁施工質量不過關導致下步工作無法開展，嚴重拖延了工期，致使預算資金無法按預期支付，拉低了整個項目的預算執行率。這表明看起來好像僅僅是項目實施階段的問題，但經過深入分析發現，工程樁型設計不合理是導致施工質量不過關的主要原因，因此，這是一次項目準備階段的某項工作失誤對項目預算執行率造成的重大影響，而這個影響將持續影響到項目的最終驗評階段，最終影響整個項目系統。又如另一基建項目，實施過程中進度緩慢，施工單位拖延工期，項目預算執行率偏低。一般情況下，都會把原因歸咎于施工單位，但經過分析后發現，建設單位進度款支付不及時是導致施工單位拖延工期的主要原因，由于建設單位內部進度款審批手續極其復雜，一次進度款居然要通過前后15人簽字審批才能夠支付，支付時間通常拖延1～2個月，使施工單位出現資金周轉問題，進而拖延了工期。因此，建設單位的內部管理流程、各相關單位和部門的協調配合（包括單位領導、基層單位、計劃基建、財務、審計、紀檢及其他職能部門）等因素影響了項目預算執行率，對整個項目造成了系統影響。項目系統管理之于提高項目預算執行率的意義在于：1.項目管理是“牽一發動全身”的，項目管理要有系統觀念，管理工作要瞻前顧后，統籌全局，通盤分析，審慎做好每一個決策，有序推進每一項工作；2.項目管理要“牽住牛鼻子”，抓住對整個系統影響重大的關鍵因素，通過對這些關鍵因素的重點管理，保證項目預算執行率的順利推進；3.項目管理要不斷對系統“改進提高”，通過分析項目管理結果，尋找薄弱環節，改善系統管理制度和流程，促進系統管理的不斷升級，管理效果“螺旋式上升”，為提高項目預算執行率提供重要保障。

3.項目目標管理與過程控制管理項目的目標管理和過程控制管理是相輔相成的，目標的設定基于對項目全過程的全面、深入認識，而過程控制為實現項目目標而服務。項目預算執行率要求可以看做是項目目標之一，而項目工作流程是實現項目目標的過程。根據系統管理觀點，項目預算執行率不僅僅是一個資金目標，而是一個系統目標，與項目進度、質量、安全、費用等各方面都息息相關，如果項目的進度、質量、安全、費用等任何一方面出現了問題，都不可能順利完成預算執行率目標。因此，必須根據項目預算執行率要求，建立項目總體工作流程，并在此基礎上設置總體進度目標、總體費用目標、總體質量目標和總體安全目標，進而實施項目的目標管理和過程控制管理。建立項目總體工作流程圖是實施目標管理和過程控制管理的基礎，經過對相關法律法規、基建程序的反復分析論證，結合項目生命周期管理和系統管理的理論，根據項目的不同特點，分別建立基本建設項目總體流程圖和維修改造項目總體流程圖。由于基本建設項目是一個復雜的系統，限于篇幅無法全景展示，現以房屋建筑工程為分析對象，選取工作范圍大、綜合性強、對建設項目全過程具有決定性意義和影響的項目準備階段建立流程圖，如圖2所示。根據維修改造項目建設規模較小、建設周期較短、程序相對簡單、管理周期逐年滾動、預算資金一次性在當年下達等特點，建立維修改造項目流程圖，如圖3所示。建立項目總體流程圖后，可以按照項目預算執行率要求，根據流程圖分析每個流程的時間消耗、費用消耗、質量要求、安全要求，制定合理總體進度、費用、質量、安全目標，同時明確需要進行進度、費用、質量、安全重點過程控制的關鍵流程。隨著項目生命周期的各個發展階段，以系統管理的觀念，對項目進行目標管理和過程控制管理，定期檢視項目過程發展是否符合項目目標的要求，如出現偏差，立即采取有效措施糾偏，提高項目預算執行率。

三、提高項目預算執行率的具體管理措施

通過對當前項目預算執行中存在問題和產生原因的分析，根據提高預算執行率的總體思路，提出如下提高預算執行率的具體管理措施建議：

1.細致論證，科學決策。重視項目的可行性研究，為項目的策劃和決策留出充分的時間。應用項目生命周期管理和系統管理思路，在項目申報前進行科學的調研分析，周密細致的論證，確保具有可行性后才決策申報，這是提高項目預算執行率的前提。

2.借助咨詢單位，準確編制預算。應用系統管理和目標管理思路，在項目調研分析時，借助社會咨詢單位力量，對項目內容、功能和形式進行方案設計，并根據方案設計進行概算，提高預算編制的精細度、準確度，為提高項目預算執行率打好基礎。

3.合理設置項目目標。應用系統管理、目標管理和過程控制管理思路，對項目建設周期等目標進行系統分析、準確計算、合理設置，確保項目目標滿足項目預算執行率的要求。

4.提前做好項目準備工作。應用項目生命周期管理、系統管理思路，在項目立項或批復后，立即著手做好勘察測量、圖紙設計、招投標及土地、規劃、建設等各項手續辦理等項目準備工作，能提前的提前，能同步的同步，為項目預算執行做好準備。

5.推進項目執行，加強執行監督。應用系統管理和過程控制管理思路，加強項目進度、質量、安全、費用等方面的管理和控制，分項目定期檢查通報預算執行率，分析偏差原因，采取有效措施進行糾偏，提高項目預算執行率。

6.采用合理的合同條款。在法律法規規定范圍內，保證國有資金使用安全的前提下，采用適合于項目預算執行率考核要求的合同條款，如可以通過適當提高合同預付款及進度款支付比例的方法，提高項目預算執行率。

7.加強溝通協調，提高內部流轉效率。應用系統管理思路，在項目預算執行過程中，要加強相關部門、單位的協調配合，勤溝通，多商量，共同推進項目開展。同時，可以考慮開發合同簽訂、進度款支付等的網上簽批、遠程簽批功能，推進內部流轉信息化，提高內部管理和流轉效率，提高項目預算執行率。

8.項目審計關口前移。對于投資較大的基建項目，可以采用跟蹤審計的方式，審計單位從招投標或開工時就介入審計，對于投資較小的維修改造項目，可以要求項目完工時必須提交結算資料，審計單位提前開始工作。這有利于控制項目費用，節約審計時間，減少審計爭議，提高項目預算執行率。

9.建立項目管理缺陷數據庫。對所有在建項目的全過程進行跟蹤，將所有導致項目預算執行率偏低或影響其它項目目標的管理缺陷、原因分析、解決辦法和預防方法進行記錄并錄入數據庫，在下個項目中避免類似問題出現。通過循環檢查改進，不斷提高項目管理水平，促進項目預算執行率的提高。

10.加強制度保障并貫徹執行。可以在完善現有制度框架的同時，建立一套以改善流程、提高效率為主要目的的項目管理體系，可稱之為“管理指南”，這個指南主要討論項目管理的思路和方法，與管理制度相輔相成，參照使用。同時加強制度貫徹執行力度，確保貫徹到位，堅持到底，辦事有據，管理有序，確保建設資金使用安全，提高項目預算執行率。

四、結語

項目預算執行率是直屬海事系統重要的考核目標之一，更是判斷國有資金使用效率高低、項目是否成功執行的綜合性指標。本文通過對當前項目預算執行中存在問題及產生原因的細致分析，認為項目管理水平不高是導致項目預算執行率偏低的主要原因。同時結合管理學和項目管理科學的相關知識，提出了提高項目預算執行率的總體管理思路，即：項目生命周期管理、系統管理、目標管理和過程控制管理。在總體管理思路框架下，提出了提高項目預算執行率的十項具體管理措施。筆者期望通過對提高項目預算執行率的管理學探索，提高項目管理水平、理順管理思路、采取有效管理措施，提高項目預算執行率，取得滿意的項目成果。

作者：劉金星單位：寧波海事局