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近年來，公共危機事件頻發，如環境污染、“非典疫情”、金融危機、2008年的南方雪災和汶川大地震、“HIN甲型流感”等，使人民的生命財產安全遭受了重大損失。所以為了減輕公共危機事件對國家、對人民的不利影響，必須調動多元主體，采取多元主體聯動管理機制進行管理。公共危機管理中的多元主體聯動管理機制是指政府、企業、第三部門、社區（村民自治組織）、媒體、國際組織和公民個人等多元主體，在公共危機發生時，同時發揮各自的獨特資源優勢，協同處理危機的系統機制。其中政府是公共危機管理的主體，但僅僅依靠政府的力量有許多力所不及的地方，很難實現危機應對的高效、快速、協調和靈活，必需依靠全社會公民共同參與，才有助于提高社會自救和他救，也有助于解決危機管理中的“政府失效性”問題，并確保公共危機管理的公共利益取向。本文將重點研究公民參與公共危機管理的意義、參與方式以及增強公民參與公共危機效果的途徑。

一、概念解析：公民、危機和公共危機

從根本上講，公民是一個人在公共生活中所扮演的角色。公民是他的稱謂，公民身份才是本質。［1］公民身份是個人在一民族國家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性權利和義務的被動及主動的成員身份。［2］一個“好公民”在出現公共危機時應具備權責意識、互信意識、公共利益意識以及寬容意識的品質。［3］危機一詞，首先是出現在企業管理中的概念。羅森塔爾等人認為是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，管理者必須對其做出關鍵決策的事件。國內學者張茜認為“危機是指個人、群體或者組織其正常的生存與發展受到破壞或嚴重威脅的狀態”。公共危機一詞，美國勞倫斯·巴頓定義為一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產品、服務、資產和聲譽造成巨大的損害。國內學者張成福認為公共危機是來自社會經濟運行過程內部的不確定性及由此導致的各種危機。或者說它是這樣一種緊急事件或緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成嚴重影響，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。［4］所以，公共危機具有突發性、不確定性和多變性以及危害性等特征，發生后急需快速做出決策，人員、物資以及處理時間都非常有限。

二、公民參與公共危機管理的意義

危機發生的第一時間政府會采取一系列急救措施，但由于危機的突發性以及對發生的時間、地點、危害程度等多重因素的不確定性，再加上危機的持續惡化，使得這些應急性的急救措施很難立即發揮作用。而正在此時，廣大公民參與并且理解和配合政府采取各項危機管理措施，或出人出力或捐錢捐物，通過各種形式參與救援工作，為政府開展工作贏得了寶貴時間，也相當程度地控制了危機的進一步惡化。所以我們不難發現，危機管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。因此，僅僅依靠政府的力量很難實現危機應對的快速、高效和靈活，而公民本身具備參與危機管理的能力，并且擁有最廣泛的社會資源，其有效的參與，是政府危機管理中預防危機發生、減輕危機危害、維護公共利益的內在保證。公民參與公共危機管理有其重要的社會意義和經濟價值。

（一）公民參與公共危機管理的社會意義

公共危機事件在對國家和人民造成生命、財產等物質損失的同時，也對人們的心理、生活方式以及公眾價值觀帶來深刻的影響。在很多情況下，人們對于危機的恐懼遠遠超過危機本身，尤其在信息不暢通的情況下，更容易引起公民的憂慮與恐慌。由于公民本身是公共危機最直接的作用對象，所以希望了解和掌握危機處理的進程和現狀以及想表達自身的意見和想法。如果讓公民參與到危機管理中，一方面，可以更好地把公眾各方面的訴求通過合理的渠道和方式表達出來，從而架構起政府和民眾溝通的橋梁；另一方面，通過公民的參與，可以使他們了解危機的真相，消除不必要的恐慌，減少參與傳播謠言以及危機現場的搶奪等不合作行為的發生，從而有效地維護了社會秩序的穩定。

公共危機事件對公民生活方式的影響也是多方面的，可分為負面影響和正面影響兩種情況。一方面，負面影響主要是危機造成人們物資的匱乏，可能造成各種混亂，使社會處于無序狀態。另一方面，由于很多危機的發生都是和人類生活方式相聯系的，是人類長期不當的生活方式造成的，出于預防危機產生的目的，人們的生活方式會向著更加健康、科學的方向發展，革除許多陋習，形成新的良好的習慣，同時會自覺學習并掌握應對危機的知識和技能，從而提高人們的生活質量。所以廣泛而有序的公民參與，更能體會到危機的危害，從而調整今后的生活方式，可以在很大程度上減少危機事件爆發的頻率，同時減少危機可能造成的混亂和損失。

公共危機事件對公民價值觀也會有所影響，價值觀是人們對價值問題的根本看法，是人們在處理價值關系時所持的立場、觀點和態度的總和。人們內心深處究竟相信什么、需要什么，是價值觀所特有的內容，普遍滲透在社會的政治、經濟、道德和文化領域，以及個人生活的方方面面。人們之間的行為往往是不合作的，每個人都只考慮自己的安全和便利，而忽視了與他人的合作，結果是沒有了秩序，有的只是混亂和無序，而這種無序和混亂，往往又會使人們的行為效果極差。但在危機時刻，公民更能體會到人與人之間的相互關系，在這一刻，心很容易走到一起，其行為就會被重新考慮，彼此都會認識到只有信任和合作才能共同度過危機。［5］

（二）公民參與公共危機管理的經濟價值

在公共危機管理中，政府除自身積極參與并發揮主導作用外，更應注重公民的參與，一方面，公民參與公共危機管理的過程，可以建立起有效的社會監督機制。公民不再是被動地了解和執行決策結果，而是被賦予了更多的參與危機管理的機會和更多的知情權。通過公眾參與，可以建立起強有力的自下而上的社會監督網絡，對危機決策和決策執行的失誤進行及時和有效的監督和控制，有助于政府和各類社會組織充分了解和重視人民群眾的基本利益和愿望，同時及時制定出科學、合理的決策，從而使危機決策得以迅速實施。另一方面，在危機管理過程中，公民的有序參與能夠及時提供豐富的物質資源和人力資源，有效緩解由于危機造成的物質損失和心理傷害，從而大幅度地降低危機管理成本。［6］

三、公民參與公共危機管理的方式

公民參與公共危機管理的類型有很多種，而按照其形式主要可以劃分為以下三種：

（一）出勞力

一般來說，公共危機中會有許多重要的基礎設施被破壞，且范圍廣、受損嚴重，所以，僅僅依靠政府的力量很難得到及時有效的應對。公共危機發生的救援需要大量的人力來實施，而消防、武警等國家相關部門的人員畢竟是相對少數，很難及時有效地解決重大危機；況且，有些特殊的工種也并不一定能夠及時招募到。這時，如果公民使出自己的勞力，在政府的指導下積極有序地參與自救與互救，能夠極大地減輕政府救援人員的工作量，有利于政府將主要精力集中于重點工作上，這將大大提高解決危機的效率。

（二）傳播信息

信息的及時交流與共享是政府與社會公眾合作進行公共危機管理的前提。在政府公共危機管理中，政府建立了完整的信息輸入與輸出系統，通過各種渠道獲得危機的最新信息。當然，信息的傳遞并不是一次就能夠完成的，常常需要經過多次的搜集、整理、傳輸、反饋、確認和輸出才能完成。這樣，在信息的逐級傳遞過程中，難免會出現信息的失真問題。公民是信息的重要來源，由于陷于危機中的公民或者與他們有密切聯系的公民對于危機的情況較為了解，他們所掌握、提供的信息往往更真實、準確和及時，所以，公民參與傳播信息有利于政府公共危機管理工作。

（三）捐贈

公民的捐贈是公民參與公共危機管理的重要形式，包括捐物和捐款兩種形式。物資是解決危機的物質基礎和重要保障，所謂“巧婦難為無米之炊”，沒有物資，也就無法解決實際問題，所以，像食品、飲料、藥品、衣服等物資是危機過后災民急需的東西，雖然政府危機管理所會有存儲的物資，但并不一定能夠完全滿足現實的需要，且能否及時將物資送達也因實際情況的不同而很難確定，這個時候公民及時地捐物對于受災群眾來說，往往是能夠決定生死的。所以，公民平常就要準備應急物資，一旦危機爆發，可以拿出來自救或互救。

公民的捐款也是公民參與公共危機管理的一種重要形式。應對公共危機需要大量的資金來購買物資，政府在制訂危機預案時雖已有一定的應急經費，但由于公共危機的嚴重程度不易在事前就能進行準確估量，應急經費往往很難與實際需求相符，所以，來自民間的資金就成了重要補充。而且公民提供的經費雖然比較零散，卻很靈活，可以在危機發生的第一時間為受災群眾提供幫助，起到及時應對危機的作用，這就有效地控制了危機的進一步惡化，給政府應對危機贏得了時間。［7］［8］

四、增強公民參與公共危機管理效果的途徑

（一）培養公民的危機意識

公民危機意識的強弱直接關系到處理公共危機的效果，因而要對公民進行經常性的危機意識培養。意識是人腦對客觀世界的主觀反映，同時，意識又能動地反作用于客觀世界，以人的實踐行為為載體，“指導人們去積極地改變世界”。即意識是行為的先導，行為根植于意識。因此，培養全體公民的公共危機意識有著重要意義。只有具備良好的公共危機意識，才能真正提高公民個人的應急能力。全社會良好的危機意識是預防公共危機的前提，也是改善公共危機管理、增進社會安全的基礎。要培養公民的危機意識，需通過學校教育、電視、網絡等各種形式，對公民就潛在威脅較大的危機形式開展具有針對性的危機教育，讓公民了解公共危機知識，識別生活中的危機警示，掌握應對危機的正確方法，從而使公共危機意識根植于公民之心。另外，要樹立牢固的公共危機意識，還需對公眾的公共危機意識加以強化，可通過大量的廣泛宣傳，營造出相應環境，使公眾在日常生活中隨處能感受到相關信息，通過廣泛宣傳，大造輿論，使危機應對、減災防災等信息家喻戶曉，強化公眾公共危機意識。總之，公共危機不可避免，全社會必須摒棄僥幸心理，樹立牢固的公共危機意識，常備不懈，做好預防，提高應對危機的能力。

（二）改變公民的盲目性、自發性、零散性等缺陷，建立非政府組織

政府作為社會的主導力量，要培養公民的危機意識和各種專業知識，培養他們的合作和團結習慣，造就更具社會責任感、更大行為能力的人，其有效途徑即建立非政府組織。非政府組織包括各種非營利組織、營利組織、各種自治組織以及知識性、專業性較強的組織等，多以服務大眾為宗旨，以促進社會公共利益為組織目標。在危機發生時，非政府組織的公益性宗旨使其能夠進行廣泛的社會動員，凝聚民間資本，有效地整合社會資源，調動其成員的力量投入到危機應對工作中。同時一些志愿性組織也可吸引大批的志愿者，他們的加入可以更好地做好群眾疏導和后勤保障工作，彌補政府在人力資源汲取方面的部分缺陷。非政府組織力量的壯大，可以有效地降低危機處理的成本，同時也有助于從源頭清除危機的誘因，促進社會的良性運轉。廣泛而有序的非政府組織參與，對于提高社會成員的危機意識與應對危機的能力、提升政府危機管理能力有著重要意義。在今后的公共危機管理中，非政府組織必將發揮更大的作用。［9］

（三）建立公民參與公共危機管理的激勵機制

激勵有激發和鼓勵的意思，是管理過程中不可或缺的環節和活動。有效的激勵是人們行為的動力保證，促使他們行為動機更加強烈，讓他們產生超越自我和他人的欲望，并將潛在的巨大的內驅力釋放出來，為最終要實現的目標奉獻自己的熱情。前面我們提到公民參與公共危機管理有其重要的社會意義和經濟價值，因而若能讓公民積極參與到公共危機管理中來，其效果會更好，所以很有必要建立相應的激勵機制。

激勵機制就是在激勵中起關鍵性作用的一些因素，激勵以人的需要為基點，以需求理論為指導，有內在激勵和外在激勵、精神激勵和物質激勵等不同類型。所以，在公共危機管理過程中，要調動公民參與的積極性，一方面，應做相關宣傳，使公民認識到自身在公共生活之中所應該具備的基本權利和義務，要求公民個體要超越僅對一己有利的狹窄視界，主動承擔責任，積極參與公共危機管理，維護公共利益。另一方面，要了解公民的需求，對表現優秀的應給予相應的榮譽稱號，以資精神鼓勵，這是對其行為的認可與肯定，滿足其自我實現的需求，是一種內在的激勵，會產生一種持久性的作用；對奉獻突出的，除了授予榮譽稱號，還應給其今后各種升學、升遷機會優先的資格，這樣加上一定的外在激勵，進一步增強公民的行為動機，激發公民的潛能，以便有效地實現公共危機管理的目標。

總而言之，在公共危機管理中，不管是在危機預防、危機處理和危機過后重建過程中，公民這一社會力量都能取到政府無法替代的作用，政府應采取各種方式有效地促進公民和政府以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。