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一、緒論

當今時代，人、自然、社會組織之間的競爭和沖突不斷加劇，社會變得越來越脆弱，危機發生的頻率也越來越高。2003年SARS危機在國內普遍認為是公共危機管理的導火索，隨后西藏3•14事件，5•12汶川特大地震，新疆7•5事件，甲型H1N1流感病毒防控事件等等公共危機事件促使如何有效應對公共危機成為政府和媒體共同關注的問題。近年來在一些重大突發事件、自然災害類事件、重大疫情以及恐怖活動等不同類型的公共危機發生后，公眾知情權意識的不斷提高，網絡、3G通訊等信息渠道的不斷拓寬，原有計劃經濟體制下，政府主導的、通過媒體喉舌單向信息模式已經遠不能適應政府危機管理的需求，大眾媒體已經不再單純地扮演著政府處理危機事件的傳聲工具。媒體已經越來越成為一股公共危機管理中不可忽視、不可或缺，甚至在某些方面具有決定性的重要力量。由此可見，高效的政府信息公開對于化解公共危機至關重要。政府信息公開也是民主行政和建設服務型政府的必然要求。政府，作為公共危機管理多元主體中的主導力量，怎樣在公共危機事件正確審視媒體，處理好與媒體的關系，成為能否有效解決公共危機事件的關鍵因素之一。因此，新時期如何發揮媒體在現代危機治理中的積極作用以及加強對媒體在緊急情況下的管理當前顯得十分重要，本文通過對政府和媒體在公共危機管理中角色的特點及其原因分析，力求探索政府與媒體在公共危機事件中的利益訴求結合點，從中得到政府與媒體共同應對公共危機管理的一些啟示。

二、政府和媒體在公共危機管理中的角色定位

（一）政府在公共危機管理中的角色政府在公共危機管理中的職能定位和作用發揮關系到公共危機管理效率的高低，決定了公共危機管理的成敗。同時，公共危機管理貫穿于公共危機事件發生、發展的全過程，因此政府在公共危機管理中的不同階段的角色級政府在爆發SARS疫情之后起初的態度是予以否認，爾后是虛報、瞞報、低估疫情。政府對突發性公共衛生事件的反應遲鈍，信息傳播渠道的閉塞，以致疫情在短時間內大規模傳播，在數月之內，SARS從廣東傳到北京，又從北京傳到周邊省市，最終在26個省都發現疫情，SARS由地方性的危機變成全國性的危機，最后變成了一個世界性的危機。趨向客觀報道階段（2003年4月20日以后）:中央對于SARS防治的強調程度提高，張文康等官員被認為是因防SARS工作不力而免職，各界對SARS高度重視，衛生部改為每日公布疫情，媒體報道無論在量和質上都有明顯提高，這一階段的報道，逐步走向理性與客觀，在正面宣傳和疫病準確報道間基本實現了平衡。媒體在報道空間中找到了自己的定位和坐標，與政府站在同一立場上，此時三個角色的需求和目標處于高度重合狀態，媒體的功能得到極大的張揚。在2003年取得戰勝SARS的勝利之后，國家先后頒布施行了《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》，并且在2008年施行了《政府信息公開條例》。從制度上實現了應對突發公共危機事件的法律保障。2009年墨西哥出現甲型H1N1流感病例，截止2010年2月全世界感染甲型H1N1流感病例近一億人，死亡1.5萬人，我國截止2010年2月共確診12.7萬例，死亡193例，我國在應對甲型H1N1流感病毒工作取得了顯著成效，表明我國政府和媒體已經在2003年的SARS疫情中吸取了教訓已形成一系列處理機制，這使得我國甲型H1NI流感的疑似病例和確診病例的數量得到了有效的控制。今天的政府和媒體無論是在開放度、透明度還是公信度方面與七年前相比都有了顯著的提升，并且已經從過去的事件中吸取了教訓，汲取了經驗，探索出了方法。

（二）汶川特大地震中政府與媒體的有效互動2008年5月12日下午2時28分，四川汶川地區發生里氏8.0級大地震。這既是一次重大的突發事件，又是一次災難性事件。此次地震中政府和媒體有效配合發揮了主要作用，信息的溝通交流，廣泛的社會動員，構成了應急管理機制的核心，應急管理成效明顯。因此筆者選此案例分析公共危機管理中政府與媒體的有效互動。

1.政府的及時應對與媒體報道的有效配合。2008年5月12日下午2時28分汶川地震發生，僅幾小時之后，中央和地方政府就及時展開緊急救援，最新震情即時公開，信息渠道暢通;地震專家、救援隊迅速趕赴災區；災難發生后，政府及國家領導人深入地震災區，各級黨員干部奮不顧身抗震救災。媒體也積極根據災情播報及時、準確的消息，從而消除民眾恐慌、焦慮的心理。國外記者被允許進駐災區報道，獲得國外各大媒體的認可，他們看到災區慘狀的同時，也看到了中國政府在解決公共危機方面的進步與能力。

2.政府災后重建安排與媒體輿論監督。在救災工作逐漸結束之后，政府管理的重心轉入災后重建，支持和幫助受災地區積極開展生產自救，重建家園，鼓勵和引導社會各方面力量參與災后恢復重建工作，使地震災區早日恢復正常的生產生活秩序。媒體適時的輿論監督對災后重建工作的堅持跟蹤報道，公開透明確保了災后重建各項工作在陽光透明的環境中高效開展。使人民群眾及時了解，維護了災區社會穩定。汶川地震中政府通過給予媒體更多的主動權，發揮媒體在信息公開的積極作用，有效地拉近了媒體與公眾的距離，進一步增強了媒體的公信力，同時給予民眾戰勝災難的信心和力量，也讓世界感受到中國政府的開放和自信，是政府與媒體在處理重大公共危機事件關系的重大突破。

（三）公共危機管理中政府與媒體關系的發展

1.轉變觀念，創新政府與媒體監管調控方式，促進媒體向健康發展。我國的媒體組織規定我們的新聞媒體屬于國有，新聞媒體是黨和人民的喉舌，由于政府對媒體的這種所屬關系，因而在動用媒體進行宣傳時往往缺乏一種公關意識。而按照新聞媒體運作規律，要取得認同必須確保公信力，媒體要保持一定的獨立性，自由度和活動空間。當前政府正處于轉型期，這其中政府公關行為引入至關重要，政府公關意識的引入也意味著一種積極主動的意識和平等意識，避免隨便動用政府行政命令，而主動的掌握和適應新聞傳播規律。不能用新聞宣傳來代替信息傳播，而是選取二者的交叉。

2.以建設性態度解決媒體報道和輿論監督，不斷拓寬政府與公眾溝通渠道。大眾傳媒由于其迅速、快捷、大眾化的優勢而成為政府與公眾之間進行溝通的主要渠道，在信息公開化程度中扮演著重要角色。對我國而言，營造相對寬松的媒體環境，使媒體充分發揮政府與公眾之間溝通渠道的作用，充分保障人民群眾的知情權，同時又要保障人民群眾的知情權不完全依賴媒體。要積極拓展政府與公眾之間的溝通渠道，發展社會中介，不斷培養公眾利益訴求意識。

（四）公共危機管理中政府與媒體關系存在的問題由于歷史和體制上的原因，我國政府在危機管理的過程中往往曲解和排擠媒體，存在著媒體公關意識錯位、溝通機制不健全、制度保障真空等弊端，這不僅不能充分發揮媒體的積極作用，相反還帶來了公共危機管理中一系列的障礙和阻力。具體而言，我國政府在與媒體溝通中主要存在著以下四個問題。

1.媒體公關意識錯位。我國政府長期以來只注重正面宣傳，認為這有利于樹立良好的政府形象，而對公共危機存在著誤解，特別是對那些涉及重大人員傷亡和財產損失的公共危機，政府認為報道和公開可能會造成社會恐慌，迅速引發不穩定因素，所以，在危機發生后，政府往往刻意進行新聞封鎖或者阻撓媒體的介入。于是報喜不報憂逐漸成為我國媒體的習慣性思維，媒體也成了政府的“傳聲筒”。因此，媒體在危機報道時要無條件地服從政府的宣傳需要，不能自如地去遵循新聞規律，為了宣傳不惜以犧牲新聞的真實性和及時性為代價。

2.缺乏有效的溝通機制。目前，我國各級政府缺乏一個應對大規模惡性突發事件的危機預警機制和統一協調機制，突發事件的信息處理和機制等也不盡完善，因此帶來在危機溝通方面一系列的問題。這種情況下，政府不會在第一時間主動與媒體溝通，相反，瞞報或者限制媒體介入等現象時有發生，導致危機越發嚴重，不良影響繼續擴大。由于缺乏完善的突發事件信息制度，各級政府態度和口徑有時出現不一，回避媒體，答非所問，嚴重損壞了政府的形象，加重了危機處理的難度。

3.缺乏有效的制度保障。目前，我國關于公共危機信息和媒體報道仍沒有完善的制度保障，法規體系不完整，應急體制和機制不健全。信息公開內容、公開程度、公開時間還存在著很大的隨意性，程序也不規范，信息公開的主動權還完全掌握在政府手中，使得在很多情況下是行政領導說公開就公開，說不公開就不公開，公開內容有時也缺乏真實性等，媒體往往只是信息公開的被動接受者。

4.信息管理方面存在問題。信息管理是政府與媒體溝通的依據和基石，然而，我國政府在信息管理方面還存在一些問題:在搜集、統計數據信息上缺乏規范性的操作，而且各級政府和單位出于自身利益往往會虛報、謊報，造成統計數字失真，信息的搜集流于形式;在分析、預測數據信息時，各部門只是對采集來的信息簡單地匯總、歸類，缺乏進一步分析，致使結論一般化、預測不具實用性、參考性。

四、公共危機管理中政府與媒體互動關系的思考

（一）政府與媒體之間的角色關系

1．政府為媒體報道提供良好的環境。從世界范圍來看，在所有社會災難和公共危機的救援中，各國政府都扮演了主要角色，政府無疑是公共危機管理的主體。目前我國在公共危機應對中，因此，充分發揮媒體在公共危機中的積極作用，需要政府與社會為其創造良好的環境。政治民主化、信息公開化的社會環境隨著民主化進程的加快，民眾對信息公開的呼聲越來越高，要求信息公開自然有其內在合理性和歷史進步性。作為民眾代言人的媒體，也在期待著信息公開，政府不要因為害怕暴露問題而隱瞞信息，也不要因為擔心公眾的承受能力而說謊欺騙。

2.媒體報道的制度環境。在公共危機管理中，政府應盡快建立新聞管制機構，制定新聞規制條例，研究緊急狀態下新聞報道規定等，在公共危機中進行必要的新聞約束和新聞控制。新聞立法可以保障新聞媒體工作者的權益，危機面前一方面反映出了新聞輿論越來越不可忽視的力量，另一方面也要求我們加大立法力度來保障新聞媒體工作者的權益，新聞立法不容忽視保障新聞工作者的權益。我們強調新聞立法，就是讓新聞媒體對政府危機管理的干預走上法制化的軌道，就是為了使新聞媒體的干預能夠發揮更大的作用。

3.媒體在公共危機中的職業道德和義務。在公共危機管理中，媒體應既扮演好黨和政府新聞喉舌的角色，還要扮演好為民請命，代公眾立言的角色。這就需要媒體在進行公共危機報道時維護新聞報道真實。強化新聞媒體的權利和責任意識，政府危機管理中的新聞媒體干預拒絕商業化運作。新聞媒體是社會公器，新聞媒體應該將人民的利益作為其工作的出發點。在處理危機事件時，媒體應充分行使自己的職責。因此，媒體在干預公共危機時要努力搭建政府與群眾溝通理解的橋梁，真實信息，考慮群眾需求，做針對性的報道。

（二）政府與媒體在公共危機管理中的互動

1.政府利用媒體進行正確的輿論引導。正確的輿論引導有利于解決公共危機堅持正確的輿論導向，政府應充分利用媒體進行正確輿論引導。引到社會道德和規范上來，引到符合黨的和人民利益的軌道上來，面對突發的公共危機，民眾如果無法從正當、權威的渠道獲取信息，就會轉而尋求別的信息來源，流言、小道消息就有了生存和壯大的空間。

2.新聞發言人制度的完善有利于應對公共危機。新聞發言人制度作為各國政府公共關系的基礎和重要組成部分，已經成為政府在公共危機公關過程中發揮重要作用的制度。通過新聞發言人，政府構筑起一個與公眾和媒體進行交流的平臺，迅速傳播政府的各項決策和公共危機事件的真相，避免各種不實傳聞的擴散，維護社會的穩定，對增進媒體信息傳播的真實性和時效性，保障公眾的“知情權”都起到了重要作用。

3.媒體在危機事件發生后的重建功能。這里的重建既指某些危機發生后物質基礎的重建，更指的是社會秩序和公眾心理的恢復以及政府形象的修復。危機事件的結束，并不就直接等于危機的結束。很多危機事件的親歷者和利益相關者還往往受到心理問題的困擾，他們情緒低落、激動，有的不能從傷痛中自拔。此時，媒體通過文字、圖片、圖像等向公眾傳遞正面的疏導信息，這些有益的信息對那些遭到物質破壞和心靈創傷的危機事件的受害者來說，可以獲得更多的同情和的幫助。

（三）政府與媒體互相監督

1.政府對媒體報道的規范性的監督。政府要在保障新聞媒體輿論自由的同時，做好對新聞媒體的監督。新聞單位不是國家機關，新聞競爭壓力的加大以及新聞報道方式的多樣化，會產生各種不規范的行為，所以政府作為公共危機管理的主體，應該對新聞媒體進行有效的監督。

2.政府主動接受媒體的輿論監督。媒體是政府的監督者，媒體代表公眾對政府的權力進行監督，成本低而效率高，在促進政府提高工作效率發揮了不可替代的重要作用。媒體對政府的監督其實是公眾監督的一種延伸，是公眾獲取信息的主要渠道。對于媒體的輿論監督，政府要正視現實，澄清真相，及時予以回應，以塑造坦誠務實的政府形象。

3.增強危機報道的政治意識和責任意識。所謂增強媒體危機報道的政治意識，就是要求媒體在滿足公眾知情權的同時，還要堅持黨的相關路線、方針，協助政府及時有效地解決危機。在處理公共危機事件時，媒體應強化自身的政治覺悟和責任意識，應充分認識到社會主義國家新聞媒體應具有的先進性，在追求經濟利益的基礎上，更要注重國家利益和社會公眾利益，將客觀合理的消息及時地傳達給公眾，消除公共危機造成的疑慮與恐懼，傳授給公眾正確對待公共危機的方法，增加公眾克服公共危機的信心，從而引導整個社會在公共危機面前形成合力。