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當前，我國正處于經濟社會的轉型期，由于經濟、政治、文化、地理等方面因素的影響，不同類型不同程度的公共危機時有發生。公共危機具有非預期性、巨大的危險性、緊迫性和不確定性等特征，嚴重影響著社會秩序的穩定和經濟生活的運行。如何有效地控制危機發生，防止危機擴大或升級，最大限度地減少危機造成的損失，這不單純是應急管理領域的問題，更是如何對危機進行深入治理的問題。中國共產黨是我國的執政黨，是國家經濟、政治和社會的領導核心，對于我們黨而言，公共危機治理能力建設旨在強化黨有效應對各種潛在的公共危機的能力，以實現社會穩定和可持續發展，最終促進和諧社會的建構。加強黨的公共危機治理能力建設，對于推動政府應急管理的發展進程，乃至提升整個國家的公共治理水平至關重要。為此，借鑒治理理論的一整套理論和方法，并將其運用于公共危機的全過程并實現管理效能的提升和超越，是非常必要的，同時這也是理論和實踐的需要。公共危機以及應對危機是全社會持續高度關注的熱點，關系著黨的執政基礎與國家的長治久安。因此，加強公共危

一、加強黨的公共危機治理能力建設的必要性

公共危機以及應對危機是全社會持續高度關注的熱點，關系著黨的執政基礎與國家的長治久安。因此，加強公共危機治理能力建設也就成為黨必須優先考慮的重要問題。

1.公共危機以及應對危機是黨所要面臨的重大執政考驗。公共危機是指，由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態。按照西方政治學的觀點，政治的存在是人們為了規避無序狀態的各種不確定性因素和危險而簽訂契約的產物。與這種邏輯上的契約關系相適應，執政黨在應對公共危機中需要承擔巨大的政治風險。如果執政黨不能及時有效地防范和控制危機的發生，或不能及時修正危機問題帶來的困境，那么將嚴重影響執政地位的鞏固和執政使命的實現。比如，由于前蘇聯共產黨在切爾諾貝利核電站事故中表現不佳，嚴重影響了前蘇聯共產黨在蘇聯人民中的威望和信譽。盡管已經事過境遷，但該事故至今仍然是其他政治力量攻擊俄羅斯共產黨的一張王牌。因此，提高公共危機的治理能力是對執政黨提出的必然要求，是執政黨不斷提高執政能力的必然要求。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》深刻指出：“無產階級政黨奪取政權不容易，執掌好政權尤其是長期執掌好政權更不容易。黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執政黨興衰成敗的經驗教訓。”進入新世紀以來，中國共產黨開始意識到應對公共危機對于經濟社會發展乃至國家戰略的重要性，并把對公共危機的應急管理擺到重點加強建設的突出位置上來。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：要“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。”至此，我國的應急管理開始步入快速發展的良性軌道，在預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等各方面均取得顯著進展和巨大成就。但在取得成績的同時，我們也必須看到，每一次危機的出現，都會暴露出現有體制和機制的不足，而這些已經超越了應急管理的范疇，涉及到更深層次和更為復雜的問題。

2.公共危機治理能力建設是黨提高執政水平的必然要求。當前，治理理論的一整套理論和方法已經在理論領域與現實政治中日益凸顯其優勢，將其引入公共危機治理的全過程并實現管理效能的提升和超越，已經成為理論與實踐的需要。自1989年世界銀行首次使用“治理危機”一詞，此后“治理”一詞不斷被賦予新的含義，在政治學、經濟學、管理學、社會學等多學科領域得到運用。在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的權威性。該委員會在1995年發表的《我們的伙伴關系》研究報告中對“治理”做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權促使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。事實上，危機是一個過程而不僅僅是一個個獨立的事件，其產生和發展有其固有的生命周期，需要在危機的不同階段采取相應的措施。應急管理著重強調的是對危機反應的管理，并不重視危機的前因后果，而真正成功有效的危機管理必須是先發式的，而非反應式的。公共危機治理正是把握了治理理論的這一精義并適應于公共危機復雜多變的局勢而發展的危機理論，它變被動消極的危機應對觀為主動積極的危機治理觀，通過將公共治理融入常態化的危機管理中，注重從制度設計和組織體系的角度調動全社會的一切力量，確保最大限度的防患于未然。公共危機治理能力建設，是指公共管理組織通過強化制度能力、組織能力和資源能力來優化公共危機治理結構，從而以可持續的方式實現公共安全的進程。就中國共產黨而言，公共危機治理能力建設旨在強化黨有效應對各種潛在公共危機的能力，以實現社會穩定和可持續發展，最終促進和諧社會的建構。加強黨的公共危機治理能力建設既是我國公共危機理論發展的時代呼喚，也是黨在突發公共事件應急管理實踐基礎之上進一步提高執政水平的必然要求，更是長效系統地科學應對日趨復雜的公共危機的前瞻性需求。

二、我國公共危機治理能力建設的現狀與不足

在公共危機治理能力建設框架下，審視能力狀況、現有水平及存在的問題，將有助于厘清思路，明確改進的方向。

1.公共危機治理的法規與制度能力不足。制度是人類設計的一種強制手段，用以把人與人之間的相互作用系統化。它為行為主體提供了其他個體行為可能的信息和自身基本的行為框架，并能為危機主體之間的良性合作創造條件和環境。正因為如此，需要制定相關的法律、法規、部門規章等規范性文件，以作為應對危機時的行為準則。在我國，凡是涉及到國家和社會發展的根本原則、基本路線、重大方針和各個領域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項方針政策后，要由國家立法機關、行政機關據此制定國家的法律法規和政策文件，使黨的主張通過法定程序變為國家意志。目前，我國已有相關法律35件、行政法規36件、部門規章55件。2007年，全國人大通過《突發事件應對法》，并于2007年11月1日正式實施。但從整體上來看，我國應對危機的法律法規體系尚不完善。作為一部高位階的法律，《突發事件應對法》是大框架粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實，還缺乏相應的制度保障。《突發事件應對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發公共事件，原則上應當按照緊急狀態法處理。但是，目前我國還沒有一部相應的緊急狀態法。2008年“5•12”汶川大地震發生后，災區恢復重建工作甚至還面臨無法可依的窘境。盡管在15天時間里緊急催生了《汶川地震災后恢復重建條例》，但我們在感慨快速立法的同時，必須意識到它在程序性規范上的不足，而且它還不是一個廣泛適用的災后重建條例。因此可以說，當前法規制度的不完善是我國公共危機治理能力不足的一個重要方面。

2.公共危機治理的組織能力不足。一般來講，公共危機來勢兇猛，往往會給社會造成非常強大的沖擊，面對巨大的災難，由于個人的力量往往顯得微不足道，因此人類只能依靠組織化的力量才能與危機抗衡。從既往經驗和成功歷史看，我國現有的一元化黨政決策體制和中央與地方關系，一直有其無可比擬的強大優勢，能夠靠行政手段和政治動員來形成解決危機的巨大合力，但這僅體現在危機爆發后應急處置工作的臨時協同和臨時配合上，也還存在著臨時抓、事后查、各部門各單位和社會組織以及公民個人在救災應急中義務不清、責任不明、配合行動缺乏平臺的狀況。從公共危機應對的過程來看，在建立靈活的組織結構基礎上運用現代科學技術，通過危機監測、危機預警和危機預控等一系列方法，把危機消滅在潛伏期或萌芽狀態，或在危機沒有爆發之前就能夠控制危機，比起危機爆發之后再采取措施要有效得多。因此，要想成功戰勝危機，不能僅僅寄希望于危機發生后的政治發動、臨時協調和倉促應對，更應在日常管理過程中，形成一個常規化的協作平臺和合作網絡，強化公共危機治理的組織能力。這也是對我們黨提高應對公共危機能力的必然要求。

3.公共危機治理的資源能力不足。抵御危機侵害的過程是一個大規模消耗資源的過程，能否擁有充足的資源是決定危機應對效力的關鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識、技術、設備、基礎設施等，并隨著危機種類與特征的復雜化，其包括的內容也日趨龐雜化。如果缺乏必要的和充分的資源支持，危機應對無異于空中樓閣；而如果未對資源進行有效的統管協調，那么在增加了對資源占用的同時，不但起不到應有的作用，甚至還會產生負面效應。因此，資源能力不僅取決于所掌握資源的數量與質量，更在于配置資源的效率。社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優勢，在抗擊非典、抗震救災、抗擊冰雪災害等應對歷次重大危機時無不顯示其有效性和優越性。但是，我們不應把“大事”的著眼點僅僅放在解決某些重大個案的問題上，一味強調“從嚴、從重、從快”，而不計成本，不論代價，而是必須要注意到資源使用的有效性，并通過制定計劃與采取一定的行動，以確保擁有應對預期危機的足夠資源并具備配置資源的能力。

三、加強黨的公共危機治理能力建設的建議與措施

對于任何一個國家來說，應對公共危機有可能將成為執政環境的常態，這對危機治理的系統性、及時性和有效性提出了更高的要求。對于我國來說，必須把公共危機治理能力建設視為一個動態的有機過程，著力解決危機治理過程中所存在的薄弱環節和主要問題。

1.加強公共危機治理的制度能力建設。加強公共危機治理的制度能力建設措施體現為各種層次的立法行為與規則制定過程。首先，要健全以高位階法律為龍頭的應急法律體系。認真研究《突發事件應對法》實施以來該法在運行過程中存在的主要問題，特別是在體制、機制方面存在的問題，通過進一步修訂，使危機應對體制更健全，機制運行更加靈活、高效，以適應公共危機應對工作新形勢和新任務對法律提出的新要求。在此基礎上適時制定出臺《緊急狀態法》，明確國家實行緊急狀態的條件、程序及出現緊急狀態時權力的行使等，對不能通過《突發事件應對法》加以應對的“緊急狀態”，應當通過制定更加嚴格的規范加以防范。其次，要緊跟以下位階程序法為依托的應急法規執行。對《突發事件應對法》中需要作進一步細化以增強其可操作性的內容，及時制定相關的行政法規和規章，增強法律的實施性和可操作性。要使已有的應急法律規范執行到位，必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對工作不力、措施不當，造成損失的，要依法追究有關當事人的責任。再次，要制定相應配套的具體制度。進一步規范應急指揮和工作程序，明確各級政府實施應急管理的步驟、過程和方式，明確應急管理工作的各個環節、各個崗位、各類人員的職責，形成目標明確的崗位責任制，使應急管理工作的各個環節都有章可循。各基層單位也應建立相應的應急工作制度，形成上下統一的、立體的應急工作制度體系。

2.加強公共危機治理的組織能力建設。要堅持預防與應急并重、常態與非常態相結合的原則，建立健全以分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的公共危機組織管理體系，這一體系不僅僅是一種靜態結構的構建，也不是低層次的機制運行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應對危機提供保障和支撐。該體系需實現全主體（既包括政府體系的內部所有相關委、部、辦、局，也包括政府以外的所有社會主體）、全危險要素（運用系統的方式確認、分析、評價、處理、監控風險）、全過程（事前、事中、事后）的危機管理，覆蓋在日常管理和應急管理兩個截然不同的狀態下的任務需要。要在各級黨委的領導下，實行行政領導責任制，設置常設性的公共危機管理機構及循名責實的應急管理指揮中心，建立以專業隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急梯隊，加快推進應急平臺建設，盡早形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急聯動機制。

3.加強公共危機治理的資源能力建設。要按照黨總攬全局、協調各方的原則，圍繞提高效率、降低成本、整合資源，進一步明確應急資源配置的重點方向，優化布局和方式，統籌安排有形資源儲備和能力儲備，切實保障公共利益，保障資源的最佳利用。政府的財政撥款是應急管理資金來源的最重要和最根本的保障，應根據《預算法》的相關條款，每年按照財政支出的適當比例安排政府預備費，作為公共財政應急儲備資金；應嚴格按照有關規定進行管理，做到足額保障、及時撥付、專款專用。與此同時，還應拓展資金來源的其他渠道，如企業捐助、公益募捐等。要制定詳細的應急物資儲備總體計劃，在平時做好一定的物資儲備，根據物資目錄加強儲備管理，并建立應急儲備物資的快速調運渠道和調運方式，保障應急處置所需的各種物資和器材的及時調配，確保應急物資的及時運送。此外，還應加大科技資源的投入，加強應急管理部門與科技部門、科研機構和大專院校之間的合作，建立健全應急教育培訓體系，以有效提高危機應對的科技含量和科學水平。

總而言之，在人類發展的歷史進程中，危機總是此起彼伏、不斷發生的，一個危機的結束往往意味著另一個危機的萌生。然而，盡管環境動蕩不安、危險無處不在，但是危險是可以防范的，危機是可以管理的，特別是能夠治理的。從這個意義上來說，公共危機治理能力建設并不是一味催生式的短期回應行為，而是需要付出長效化、常態化和制度化的努力的。我們黨在這一過程中無疑發揮著舉足輕重的作用，這是保障社會科學發展和諧發展的必然要求和重要保證。