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一、工具主義的片面性

所謂工具主義的片面性，指為了運用“批判的武器”而忽視了“武器的批判”，這種偏向在公共政策執行網絡和協作性治理中都是存在的。所謂“武器的批判”，是指模式創新自身的合理性，因為公共政策的“執行”并不因為有了“網絡”就更加有效，而“協作”本身也不是一件可以用來做好“治理”的工具。確保公共政策執行效果的一個重要條件，是網絡中各個主體的平等地位和相應權力，因為在缺乏、甚至排斥權威存在的網絡關系中，沖突的解決顯得更加復雜，[6]經濟學家甚至把政策網絡執行中各主體的關系看成是一種模糊的契約關系形態。由于公共政策執行網絡中各個主體所處的地位和擁有的資源不同，在政策執行中權力和發揮的作用也就不同，因此，“武器的批判”的實際功能，就在于如何設計創新模式，使之更能防止在實際運作中某方利用這些來謀私利或侵占弱勢者權力。公共政策執行網絡強調各個主體的協同配合，在主體增加的同時，權責的分配自然成了重要的問題，如各部門在政策執行網絡中如何劃分權力、在面對“執行偏差”或者“執行梗阻”的時候具體該由哪個部門來負責、非政府組織和企業以及公民分享政策執行權力的同時是否應該承擔相應的責任等。事實上，為了保障政策參與者的主動性與積極性，公共政策執行網絡中的責任劃分往往更不明確，很容易造成有訴求表達、無責任擔當的現象。

因此，所謂工具主義的片面性就在于，公共政策執行網絡和協作性治理始終沒有能夠提出新的“問責”方式方法，當然也就仍然保留了多元主體中一些不利于政策執行的關系特征，比如“難以捉摸”、“必要的模糊”和“主觀解釋”等。實際上，網絡和治理都不是一種平面關系，各功能主體的責任和權力不僅僅是針對“公眾”而言的，在具體運作中主體和對象也是互為“顧客”的。前面說過，安塞爾和蓋西為協作性治理提出了一種權變模式，不過從他們所說的初始環境、制度設計、領導角色和協作過程等四個權變要素來看，[4]其關注的側重仍是工具運用的精確性而不是模式創新的合理性。所謂初始環境，主要指對于作為權變因素的權力、參與動機、以及此前的沖突與合作歷史等三個方面的考慮。制度設計是指有關公共政策執行網絡如何運行的規則，而且主要是對政府的要求。領導角色一般也稱為“跨界者”，即跨越組織邊界的人。協作過程主要包括面對面對話、信任建構、過程承諾、認知共享以及中介成果等五個方面。但是，協作治理的權變模式本身也需要前提，包括不同權限的根據和劃分標準、權變對于各主體參與所起作用的量化等。因此，如果僅僅在工具主義的意義上運用這種權變模式，仍然會碰到許多妨礙公共政策執行效率的問題，比如在強調平等主體的網絡關系中領導角色是否應該存在、如果存在又應該由誰擔當、相應的權限應該如何賦予等。

二、“合目的性”與“合道義性”相同一的模式創新合理性

為了克服上述工具主義的片面性，需要自覺認識公共政策執行網絡及協作性治理作為模式創新的合理性，也就是“武器的批判”。簡括地說，這種合理性的真實含義就是“合目的性”與“合道義性”的同一。對此，大致可以從三個方面來分析說明。

第一，對象內容的性質規定。公共政策的性質就是如何公正地對待、運作和維護整個共同體及其構成個體的權益，而模式創新的合理性就在于始終以這種性質規定為前提。但是，當從工具主義的角度設計相關政策運作或執行模式的時候，人們往往忽視了這個規定所具有的合目的性與合道義性的同一性，結果也就難免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互關系。從性質規定來講，“合目的性”與“合道德性”是同一的，而且正因為如此，類此或相互關聯的內容對象才可能相互支持甚至互為轉換。比如，如果公共政策執行網絡的功能是真實有效的，那么它同時也就是、或者體現了協作性治理的具體運作形態。因此，一個需要特別注意的問題，恰恰是模式創新在具體內容對象選擇方面的合理性根據，也就是相應的不同側重。比如，相對說來，公共政策執行網絡所依據或體現的是合理性的合目的性方面，而協作性治理所依據或體現的是合理性的合道義性方面。

第二，多元主體的權能關系。前面說過，公共政策執行網絡和協作性治理都主張主體的多元化，但是，由于工具主義的片面性，這種主張更多是從合理性的合道義性來理解和設置多元主體的。事實上，從保證和提高公共政策的執行效率來講，多元主體的設置根據更多在于合理性的合目的性，而它所體現的真實含義，就是如何認識和處理不同主體的權能關系。不同主體的各自權能往往是有成文的法律規范的，但是，就模式創新的合理性來講，多元主體的權能關系設置和變化的根據應該是合目的性和合道義性的同一。首先，不管如何看待主體的多元化，不可否認的基本事實就是政府(或國家)這個主體的主導地位和決定性作用，甚至多元主體的網絡關系和治理功能也是以政府這個主體的認可為前提的。其次，不管是否安置了社會、企業、非政府組織等各種主體，是政府與它們的關系、而不是多元主體的存在決定了公共政策執行的目的和效率，比如是管理還是治理等。再次，除了政府，其他主體無論在結構還是功能上的成立其實都是一種選擇，也就是非規范性的。比如，即使政府愿意與其他各主體構成協作性的治理關系，這些主體是否、以及怎樣參加進來也是沒有規范保證的，甚至是隨機選擇的。比如，政府不能不負責，但企業、社團和個人就可以依不同情況采取不同的做法，包括贊成、合作、反對、甚至撤出。在這個意義上講，前述協作性治理所設想的所謂權變模式就顯得缺乏理論前提和現實針對了。

第三，機制運作的載體形態。這方面的情況更加繁雜，而且其操作的現實性和效率也更多為學術界所忽視。具體說來，由于公共政策不同于一般的政策，所以對于公共利益的運作不能只限于法定職權的規范，還要根據合目的性和合道義性的同一來安置具體的機制載體。比如，一般的政策本身不需要載體，而是對既有載體(機構、組織、單位等)提出相應的要求。但是，根據合目的性與合道義性的同一，公共政策執行的機制與相應的機制載體形態是相互制約、互為表里的，因此這種載體形態又是不固定的，而且至少可以區分為層次、形式、功能等不同方面。比如，從層次上講，公共政策的執行載體可以分為全球、地區、本國等不同級別；從形式上講，可以采取聯盟、宣言、決議、論壇等；從功能上講，則包括制定、協商、約束等。這些方面之所以叫做“載體”，是因為它們總是以實體運作的形態對政策執行具有制約作用，包括支持、合作、博弈、反對等。換句話說，合目的性與合道義性的同一給了公共政策執行載體更加靈活的自主性，從而對公共政策執行的模式創新及其真實效用產生制約作用。比如，與本國或國內的公共政策不同，主權是國際、甚至全球層次的主要制約因素；在形式上，聯盟顯然比論壇具有更強的剛性，而宣言和決議則更多具體內容的針對性；至于制定協商、約束等功能的運作機制及實效，往往取決于參與各方的關系親疏和目標異同。

由上三個方面的分析可以看出，盡管運作模式或方法可以而且需要不斷創新，但是對于提高公共政策執行效率來講，模式創新不僅僅是技術手段的改進，更是公共政策特性功能的實現形態，所以必須在普遍性上適應或體現模式創新的合理根據。簡括地說，所謂合目的性與合道義性的同一，就是這兩者的互為包涵，即具體的目的必須合乎道義要求，而道義的堅持必須能夠帶來相應的權益。比如，從公共利益來講，氣候問題事關全人類根本利益，相應的政策可以說是一種全球公共政策。因此，這種政策不僅合乎道義，而且具有直接的利益取向。同樣，這兩者的同一性一方面使得政策本身需要具有高度的認同，所以才可能在運作模式上采取多元主體的網絡形態；另一方面，這種網絡模式的實效取決于各主體的參與狀況，所以政策執行本身就具有治理的功能形態。但是，這并不意味著氣候方面的公共政策很容易達成共識以及真的具有較高的執行效率。恰恰相反，更多的制約因素使得合目的性與合道義性更加難以同一，包括主權堅持與讓渡、發展的不平衡、雙重甚至多重標準等。在這種情況下，原則上公共政策的合道義性相對比較清楚，比如“21世紀議程”、“京都議定書”、各種固定的和專題的峰會、以及相應的機構，但是這些政策本身就是在不斷地論證博弈和討價還價中成立的，也就是并不能保證不同的目的都合乎道。因此，模式的創新必須以合目的性與合道義性的同一為前提及合理根據。比如，碳排放控制無疑是合乎道義的，但這項公共政策的執行實效是由碳交易這個模式來實現的，因為局部的和具體的經濟目的可能仍然與大氣環境治理的道義性相矛盾，但在全球范圍來看，通過交易，碳排放的總量卻得到了有效的控制。

作者：張雪孫津單位：華僑大學北京師范大學