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21世紀以來，生態旅游在世界范圍內普遍展開21世紀以來，各國紛紛制定相關法律規范生態旅游活動。2002年為聯合國“國際生態旅游年”，同年在加拿大魁北克舉行了世界生態旅游首腦會議。為促進《21世紀議程》在世界范圍的行動，在南非約翰內斯堡舉行了可持續開發的世界首腦會議。此次會議將世人的目光轉向人類共同面臨的環境難題，促使全世界行動起來走可持續發展的道路。此次會議，就促進以生態旅游為中心的可持續旅游開發、保全地域的社會文化和自然環境形成共識[2]。

日本生態旅游的歷史可以劃分為黎明期、調查研究階段、實踐推進階段、課題提出階段、全國開展期等5個期間[3]。

1、概念形成階段———20世紀80年代后半期

這一時期，日本開始提出生態旅游的概念，但對“生態旅游”本身的認識還沒有形成。1987年成立日本環境教育論壇（JEEF）。1989年，設立日本最早的生態旅游推進團體———小笠原觀鯨協會。

2、調查研究階段———20世紀90年代前半期

環境廳和自然保護學會等有關機構開始著手進行生態旅游的調查研究。為探索國立公園的利用方式，環境廳（現為環境省）以“環境保護型自然體驗活動推進方策檢討調查”為題，開始對知床、奧日光、八丈島、西表島、屋久島等5個地區展開為期三年的調研。1992年，日本環境教育（JEEF）生態旅游研究會成立，并以“什么是生態旅游”為主要課題開展持續數年的學習研究。日本自然保護協會（NACS－J）在對地區旅游企業和游客指導方針進行研究的基礎上，于1994年編輯出版了《生態旅游指南》。

3、實踐推進階段———20世紀90年代后半期

這一時期，各地開始學習屋久島、小笠原、西表島等較早實踐生態旅游地區的先進經驗。1998年，日本生態旅游推進協會（JES，即后來的NPO法人日本生態旅游協會）和北海道生態旅游研究會設立。之后，JES在各地舉辦全國性的大會，為生態旅游的普及做基礎性的鋪墊。

4、課題提出階段———21世紀初期

21世紀初，各地設立的團體及導游在生態旅游方面已積累了一定的經驗，課題提出的時機已經成熟。諸如解說技術的提高、充足資金的保證、導游人員的延續等一些實際問題日益突顯出來，迫切需要研究解決。2000年，日本自然體驗活動推進協會（CONE）成立；2002年，北海道建立生態導游資格制度；2003年實施的《東京都島嶼地域自然保護和適度利用綱要》，規定了關于小笠原特定區域的準入規則；《沖繩振興特別措施法》規定了沖繩環境保護型自然體驗活動（即生態旅游）的推進措施。

5、全國展開階段

2003年，日本將生態旅游的推進定位為國家戰略，在全國范圍內大力提升國民對生態旅游的關注和興趣。早先致力于生態旅游的地區，如小笠原、西表島、屋久島、北海道等具有典型自然環境的地區，也以此為契機，開始在原有旅游地域及未開發的山林山地等地區開展生態旅游。2006年12月，日本全面修改《旅游基本法》，制定通過了《旅游立國推進基本法》。2007年6月，通過《生態旅游推進法》，標志著日本生態旅游體制全面形成[4]。

日本生態旅游推進法

（一）生態旅游推進法產生的背景

上個世紀80年代到90年代，生態旅游因分散旅居的特點對環境造成的負擔較小，在世界各國逐步發展起來，并逐漸取代圍繞名勝古跡周邊區域觀光的傳統旅游模式。這種旅游模式使游客既能在自然中身心愉悅的活動，又能享受地域固有的生態環境和傳統文化，因而受到人們關注并不斷聚集人氣。在日本，農村生活體驗型的綠色旅游和充分利用自然旅游資源并保全環境為目的的生態旅游，也開始不斷發展壯大。1998年，以生態旅游運動推進為目標的生態旅游推進協會的誕生，標志著日本生態旅游的正式開始[5]。2002年是地球峰會（即聯合國環境與發展會議）10周年，聯合國將該年度定為“國際生態旅游年”，一時間生態旅游在全球展開。生態旅游作為生態保全型旅游，其推進既減少了環境負荷、可持續的保全環境，又因旅游產業的振興使地域擺脫貧困，因而深受世界各國關注。然而，對作為旅游資源的自然環境該如何開發利用和有效保護，是各國首先需要考慮的問題。為發展經濟而大興旅游，過度開發會對環境造成破壞；若強化環境保全而過分限制，生態旅游的魅力就會大打折扣。要充分利用地域的自然資源，開創出地方特有的旅游產業，同時又能對自然和傳統文化進行可持續的保護，生態旅游開發和自然環境管理就必須都要遵循科學合理的規則。日本的有些地方的旅游經營者自己制定規則進行生態資源的保護，如小笠原的“鯨魚觀察”規范，但這種規則是只對有關人員有拘束力的內部規則，對外不具有強制適用的效力。生態旅游要在全國范圍開展推進，因這種地方自主規則的適用而產生的糾紛必然會不斷發生，這將成為阻礙生態旅游推進的因素之一。必須深刻把握生態旅游的精神實質，在致力于環境保全的同時有序地實施生態旅游，既能按預設的模式發展，又能大大降低管理成本。然而仍有些地區為追求經濟利益而降低管理成本，嚴重破壞了生態旅游的良性推進。為了生態旅游能健康有序的發展，防止對生態環境的恣意開發，必須設計科學合理的管理規則。《生態旅游推進法》正是在這樣的背景下誕生的。該法基于對自然環境的充分利用，推進新形態的旅游產業，在謀求地域振興的同時，將旅游引發環境破壞的危險限制在最小[6]。此法的出臺，使生態旅游活動的良性推進有了法律保障。

（二）生態旅游推進法的特征和主要內容

1、作為議員立法起草法案被通過

地球環境問題是當今世界各國面臨的共同課題，在旅游開發和環境保護之間做出選擇總會面臨兩難境地。到2007年，生態旅游在推進中仍面臨諸多難題。雖然生態旅游在觀念上已被大眾理解接受，實踐中也形成了具體的操作方法，但是由于垂直領導的行政關系導致的弊端給生態旅游的實施造成很大障礙，當事人甚至不能按照預先設計好的方案去操作。對行政關系進行調整需要付出時間，而環境問題卻刻不容緩。充分利用自然資源振興地方經濟的生態旅游既已廣泛推進，就應成為旅游立國的核心內容。在這樣的背景下，超越垂直領導的行政關系弊端的議員立法成為有效的解決手段。《生態旅游推進法》基于環境委員會委員長提案，以眾參兩院所有議員贊成而一致通過。

2、是一部同時調整環境保護和自然資源利用關系的單行法律

該法第1條明確了立法目的：保護自然環境、振興旅游、推進環境教育。充分利用地方自然資源振興地域經濟，同時要保護好環境資源。從這個角度看，《生態旅游推進法》堪稱一部具有劃時代意義的法律，加之2006年通過的《觀光立國推進基本法》，兩部法律成為日本21世紀環境保護與旅游立國的里程碑。

3、以英語“Ecotourism”的片假名“エコツーリズム”直接為法律命名

日本的法律用片假名來直接命名的寥寥無幾。“生態旅游”可以用日文漢字“生態観光”來直接表示，但用片假名更能把意思形象的表達出來。生態旅游不僅是指一種特殊的旅游形態，其內涵包括實現推進旅游、振興地方、保護環境三個要素的平衡，是一個能體現開發和保護并重理念的專有概念。為恰當準確的表述出這種細微的差別，按照英語詞匯的片假名來表達書寫顯得更為貼切。正是基于這樣的理念，生態旅游推進法的貫徹執行也并不只限于環境省，而是包括國土交通省、農林水產省、文部科學省等多個省廳。

4、提出日本型生態旅游的四個基本理念

生態旅游推進法第3條提出了四個基本理念：充分考慮自然環境、謀求旅游振興、謀求地域振興、利用自然資源進行環境教育[7]。2003年，環境省“生態旅游推進會”提出“生態旅游典型示范地域”進行交叉思考，摸索日本型生態旅游應具備的方向性的東西，這對后來立法層面上基本理念的形成具有深遠的意義。

5、以各地生態旅游推進協會為基地

在環境省設置的“推進會議”中，明確了日本型生態旅游在三種類型的地域大力推進：像知床和屋久島那樣殘存的原始自然地域、以大眾旅游為主體的地域“生態旅游化”以及那些未進行旅游開發的山林山地之間的地域，并將其中的13個地方選定為生態旅游典型示范區。從這開始，日本的生態旅游得到快速的發展，推進以山林山地為主要陣地的“日本型生態旅游”逐漸形成了。與有著廣袤自然生態資源的國家（如美國、澳大利亞）相比，日本的原生自然環境顯得非常有限。然而，包含在自然公園里的一部分的中間山林山地，從亞寒帶到亞熱帶南北延綿3000多公里，具有豐富生物多樣性的生態寶庫。同時，歷史積淀形成的與自然環境緊密相關的地域文化，具有其獨特的歷史形態。

日本型生態旅游的主要舞臺是散布在全國各地的山林山地。具體來說，是在農村、山村和漁村，根據情況也可以是城市街道地域和城鎮。充分發掘利用地域特有的自然環境，在保護環境的同時能夠身臨其境體驗地域獨特的魅力，這種旅游形態的應用范圍可以無限延伸。為振興生態旅游，首先設立以市鎮村長為中心其他關系人參加的“推進協會”，以協會為中心來選定生態旅游的地域范圍、找出地域獨具特色的珍貴旅游資源，進行導游培訓、設計項目、開發市場，規劃設計地域生態旅游的具體方案。在此過程中，國家在宣傳活動、技術指導、人才培養等各方面給予支援，但仍以各地推進協議會為主體。6、明確規定生態旅游為公民的權利自然環境因國家和地域而不同。充分利用自然環境資源振興旅游，謀求地域活性化，實現可持續的環境保全，這讓因人口少子高齡化導致地域活力低下而倍受困擾的日本，找到了地域恢復元氣的動力。充分利用地域自然環境的優勢，促進往來人口的不斷增加，才能建設繁榮的地域社會環境。

在村落區域，子孫不在身邊的老人們，用山村的鄉土料理款待前來的游客，給他們講述相傳久遠的民間故事，并從中獲得生活的樂趣和活力。生態旅游運動之初，這樣的情景在日本隨處可見。而這樣的景象靠中央政府的財政預算來推進是不可能實現的，必須要靠地域自立、自律的能動的完成，這正是《生態旅游推進法》的重要使命。各地的推進協會，沒有把地域寶貴的自然資源重新指定為“特定旅游自然資源”。什么樣的自然資源能脫穎而出、充分利用這些資源又會產生怎樣的效果呢？在日本全國范圍內，無論孩子還是老人都有權參與這類問題的解決。地方居民共同參與，探尋地域珍貴的自然旅游資源，為振興地域出謀劃策[8]。《生態旅游推進法》立法化的最大的效果，便是把原本只是一部分關系人參與的生態旅游，建設成為普遍參與的新型旅游形態，并在各地得到廣泛的推進。當然，生態旅游的概念在全世界廣泛傳播尚需要時間。正因為如此，生態旅游的推進會讓生物多樣性和生態系統的保全遭受怎樣的影響，還需對事態發展給予高度關注。根據情況，也有可能需要對法律本身進行修改。為此，《生態旅游推進法》附則規定了本法施行5年后須進行修訂。

對我國生態旅游法制化的幾點啟示

（一）科學界定生態旅游的概念

目前，由于缺乏對生態旅游的統一認識，理論界對其概念的表述不盡相同，實踐中對生態旅游的稱呼也千差萬別，使得人們對生態旅游及相關概念的認識相當混亂。必須統一各方面的認識，明確界定生態旅游的概念和基本特征，將生態旅游的概念與相關概念區分開來。有關行政部門和民間團體在生態旅游概念的表述上要體現保護環境、振興旅游、促進環境保護意識的提高等方面的內容。生態旅游的目的是充分利用自然資源振興地方經濟，同時更好地保護地域環境資源。

（二）擴展生態旅游的活動空間

盡管我國生態旅游的空間范圍在不斷擴大，一些地方甚至在人跡罕至的原始自然山林區域開發生態旅游，但生態旅游的主要區域仍是各類發展大眾旅游的自然保護區等區域。大量人群蜂擁而至，給這些區域的環境帶來巨大的負面影響。要減輕旅游給生態環境造成的負荷，就必須不斷擴展生態旅游空間。除已開發旅游的自然保護區等地域外，那些未進行旅游開發的山林山地之間的林地，出于環境保護的需要也有必要發展生態旅游。散落在全國各地的山林山地具有豐富的自然生態資源。隨著我國生態旅游的發展，相關法制的不斷健全，這些山林山地應成為生態旅游的主要舞臺。具體說來，生態旅游的主要區域是農村、山村、漁村，甚至一些生態環境較好的城市街道地域和鄉鎮。

（三）加強生態旅游的實證調研

生態旅游能否有效推進，取決于實踐經驗的總結和推廣情況。有成功經驗可取遠比“摸著石頭過河”、“以環境換經驗”的做法要好的多。有關部門要加大生態旅游推進典型區域的調研工作，不斷總結經驗和教訓。編制生態旅游總體規劃，形成正確的發展導向。引導科研單位、學術團體積極開展生態旅游的科研課題，深入研究需要解決的問題，提出科學合理的意見建議，為生態旅游的立法和相關決策提供理論依據。要對經營者參與生態旅游開發的積極性、民眾對生態旅游的需求、專業人才的培養、生態旅游對地域環境保護的效果以及旅游為經濟發展的貢獻等問題進行調研。要對生態旅游取得巨大成就的區域進行經驗總結，宣傳經典做法及取得的實際效果；要選取不同形態的典型地域進行比較分析，根據各地的資源狀況、市場狀況等設定具體的發展模式；還要對那些目前看起來和旅游無關的山林和山地之間地域進行調研，逐步探尋一條適合自身的發展道路。

（四）完善生態旅游法律體系

健全的旅游法律規范是生態旅游有序推進重要保證，要根據發展進程的需求，逐步形成與生態旅游要求相適應的法律法規體系。抓緊制定旅游基本法，明確國家旅游發展的戰略定位、指導思想和基本原則，明確旅游法律關系主體的權利和義務、旅游行政管理機構及職責、旅游行業協會地位和作用等內容。出臺環境教育方面的專項法，推進環境教育的規范化、法制化和全民化。通過深入開展生態環境教育，迅速提高大眾的生態環境意識。隨著生態旅游的廣泛推進，要適時制定生態旅游專項法。生態旅游的立法理念應體現四個方面：充分考慮地域自然生態環境的保護；努力挖掘自然環境中孕育的寶貴資源以振興生態旅游；積極探索科學的生態環境利用方策謀求地域振興；有利于開展環境教育。（本文作者：郭步堯單位：海南大學應用科技學院）