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1994—2007年：市場邏輯運作

90年代初，伴隨著經濟增長的提速和財政包干制的刺激，鐵道部喊出了“火車向著市場開”的口號，從1993年起，春運開始了13年的火車票漲價制度。1993年廣東省嘗試進行浮動加價，1994年廣東修正了加價不分席別、不分省內省外的簡單做法，1995年起浮動票價的范圍逐步擴大，2000年允許各鐵路局自行控制車票價格是否浮動。2002年，首次鐵路價格聽證會在北京舉行，同意對部分旅客列車實行政府指導價，某種程度上確保了春運火車票漲價的合法性。在這一階段，春運的總運次已經由1994年的12.2億、2000年的16.16億，到2007年的22.5億。

如此大的運量在給鐵路造成巨大壓力的同時，也給交通部門帶來了豐厚的利潤。2000年《人民日報》報道鐵路系統轉變觀念在春運中創收，并第一次報道了鐵路的客票收入總數。“幾大交通部門不僅送客人數、票房收入均破了紀錄，春運40天的收入占了全年總收入的1/4多，幾大主要交通企業平均增幅達到10%以上。”

春運漲價實際上是借著經濟學供需關系的幌子，使農民工群體利益受到了侵犯；隨著反對的聲音越來越大，鐵道部于2007年宣布春運各類旅客列車票價一律不上浮，以后也不再實行票價上浮制度。盡管“火車向著市場開”的壟斷造成了惡劣的社會效應﹙黃牛現象、黑市等﹚，但相較于用政策去號召，市場化的思路有利于交通部門提高對民眾需求的敏感度，采取各種措施整合運力以及制度創新，是政府與市場機制交流的一個產物。2005年，“實施鐵路局直管站段改革和生產力布局調整后，全路由4級管理模式轉變為3級管理新體制，資源配置更加集中”；2006年，采取列車晚點通報制度；2007年，增加更多的代售點，試點“實名登記”制，試行辦理學生返程票，這些都或多或少地對春運問題的解決有所幫助。1.32008—2012年：技術化治理在2004年制定的《中長期鐵路網規劃》中，鐵道部提出擴大路網規模、完善布局結構、提高運輸質量的方針，希望使春運“一票難求”問題能一次性解決，從而催生了從2007年開始的新型動車的大規模引進以及高鐵的大規模建設。而此時，春運總運次已由2008年的22.6億人次達到了2012年的31.1億人次，鐵路運輸人次也由1.56億上升至2.21億。

從實踐經驗來說，春運問題遠遠不是用提高運量的方式可以徹底解決的：“春運是一個社會現象，從運輸管理上講又是一個復雜的技術問題，春運問題的解決辦法應該從尋求技術問題與社會問題的結合點入手。”2008年南方大范圍雪災導致旅客大量滯留，使春運成為一次危機，也“再一次暴露了中國交通基礎設施發展滯后、交通線路布局不合理、民工返鄉依然艱難、各級部門處理危機能力有待提高等問題”。鐵道部和各交通部門采取了一系列措施使運輸系統和售票方式技術化：2009年，廣東采取異地候乘的新舉措，《中長期鐵路網規劃》調整方案將城際客運系統擴展到更多經濟發達和人口稠密地區，同時，將車票的防偽條碼變成二維碼；2010年，在成都鐵路局和廣鐵集團試點實名制火車票，并增設電話訂票線路，啟動“移動售票車”，武廣高鐵作為第一條長途高鐵投入春運大潮；2012年，采用互聯網購票方式，并在全國范圍內推進車票實名制；而在2013年春運，京滬、京廣深、京西、京哈四條長途高鐵投入運營，網絡購票成為購票主流途徑，高鐵正在改變中國人的春運。透過春運史，我們可以看到“春運問題”治理模式的變遷。如果說80年代到90年代是一種應付型的“剛性”治理模式，從90年代初相關部門開始試圖用一種更加韌性、高效率、主動的治理模式來解決“春運問題”，“市場導向”與“技術治理”應運而生，而隨著時代的發展，技術治理逐漸成為“春運問題”的主導治理模式，并發揮著自己的作用。

轉型與發展：從市場導向到技術治理

從90年代末至2007年，剛性支配不再是治理春運的主導模式，市場機制被引入鐵道運輸，相關部門試圖以市場導向的政策方式來應對春運，但是并未有效促進春運問題的解決。在2007年以后，春運的治理模式發生了轉型與改變，更加強調技術治理：一方面表現為新型專業技術的廣泛推廣與使用；另一方面是既有行政體制下治理措施的專業化與多樣化，而促成其治理模式發生轉變的內在動力，在于當前中國社會轉型與發展下整體治理模式的轉向以及公共領域的發展。

1由市場導向轉向技術治理

20世紀90年代末以“民工潮”為主的春運給社會各界帶來了巨大的壓力，而90年代全國推行市場經濟的“發展主義”思潮以及“剛性支配”春運政策的失效，促使相關部門試圖用“市場機制”來解決春運問題：在春運期間實行火車票浮動票價，通過市場價格機制來調節客流，削減客流高峰，這種措施本質上是在用市場運作的邏輯來解決春運這種社會問題。經濟人類學家波蘭尼用“脫嵌”一詞來形容這種運作機制，即原本經濟關系是嵌入社會關系的，而現在人們卻是用社會的運作從屬于市場，社會關系被嵌入到經濟體系中。波蘭尼認為這種脫嵌會帶來災難性的后果，真正的市場社會需要國家在管理市場方面扮演積極的角色。春運問題的根源在于社會資源與社會結構的時空分布不均，而其中涉及戶籍壁壘、城鄉二元體制、傳統文化觀念等一系列更為復雜因素，不是由單純的市場機制就能調節的。即便引入了市場價格機制，鐵路系統仍然是政企不分的行業壟斷者，依然無法充分發揮市場調節的作用。從2001年春運全國范圍內推行火車票浮動票價至2007年取消火車票漲價，春運期間鐵道運輸人次仍然以每年平均2%的增速增長，與實施前的增長幅度基本持平，而2006年春運鐵路運輸人次將近1.5億，再創歷史新高。事實證明，市場機制的引入不僅沒有緩解春運壓力，還在一定程度上損害了乘客的利益，“黃牛”問題、“一票難求”等問題集中爆發。2007年起春運火車票不再漲價，標志著這種市場運作為主導的治理措施淡出，取而代之的則是一種技術治理措施。

“技術治理”目前越來越多地被政治學、社會學等相關研究所提及，它主要有兩個層面的內涵：一方面是相關部門通過引入現代技術———如信息技術、行業新技術來提升自己在公共管理和公共服務中的效能；另一方面是指相關部門的管理手段、管理技術越來越“技術化”、“精細化”、“多樣化”。在2007年之后，鐵道部門用技術治理作為主要治理模式來對待春運，而這種技術治理是以第一層面為主，即通過引入新型技術來提升治理效果，具體表現為動車車輛技術的引進，高鐵在全國范圍內的大規模建設與使用，信息技術在鐵道管理中的大規模應用；與此同時輔之以第二層面，包括春運工作方案更加精細化與多樣化、與網絡和輿論的互動的開展、信息的更加透明化。鐵道部門的這種技術治理，生發于當前政府部門的“壓力型”行政體制與日益強烈“網絡抗爭型”的市民社會的沖突與互動中，因而具有自己獨特的特點。

2技術治理的實質與特征

技術治理的實質是將治理的新技術與新手段引入到科層制中，使其更加高效的完成治理任務，只觸及行政體制的工具方面而并未從根本上改變行政權力運行的布局和機制。鐵道部門的技術治理是在現有的行政制度不變的情況下又能提高治理效率的治理方案，特別是在當前層層下指標高度動員的“壓力型體制”、“網絡主導的公共領域”雙重壓力之下不得不采取的措施。相對于其他部門，鐵道部門的技術治理在當前的春運背景下因而也具有自己的獨特特征。

﹙1﹚技術治理中以引進新型技術為主，且技術引進頻率較高，技術推廣速度較快以動車與高鐵為例，從2004年起每年至少引進兩種動車車型近100列列車，到2012年共購買了880列高速動車涉及16個種類，其動車最高時速從最初的250公里/小時直至380公里/小時；高鐵累積通車里程從2008年最初營運的1039公里達到了目前的10034.3公里，每年以近76%的幅度增長；2007年春運15組動車作為動車的處子秀開始在滬寧、滬杭、廣深普鐵線路試投入運營；2010年春運中武廣高鐵作為第一條長途高鐵投入春運，平均日開行高鐵66列；而在2013年春運中僅長途就有京滬、京港、京哈、京西四條投入運營，僅北車集團就準備了460列高速列車供使用①。在近5年，動車與高鐵作為技術治理的重要技術手段迅速推廣，因而被稱之為中國高鐵的“”時期。

﹙2﹚技術治理涉及各個領域各個層面，包羅萬象作為第六次鐵道大提速的先兆，2007年春運動車開始投入營運，同年7月新型電力機車也投入貨運線路，標志著鐵道機車開始大規模更新升級；2007年1月無渣軌道技術引入，并以此為基礎投入到大規模高鐵線路建設中；除了新型硬件技術，網絡信息技術以及一系列“技術化”措施也逐步引進實行。2009年春運鐵道部要求各地車站實時顯示車票余票狀況，做到信息公開；2010年春運在廣州、成都等地實行火車票實名制，而2012年春運起在全國范圍內實行火車票實名制，努力促進購票公平；2012年春運相關部門花費巨資建設的網絡購票系統投入使用，極大提高了購票效率。綜上可以看到，短短的5年間技術治理覆蓋了從購買、支付到乘坐、運輸的各個環節，整個鐵道系統發生了巨大的變化。

﹙3﹚在技術治理中愈來愈注重與網絡輿論的互動近10年來在我國迅速普及的互聯網進一步促進了市民社會的發展，互聯網作為公共輿論的新平臺發揮著巨大的作用。而目前的技術治理更加注重與網絡輿論的互動，一方面表現為主動應對網絡相關爭議話題并進行危機公關，比如2009年1月10日“北京站疑似倒票視頻”被傳上網絡，當日即成為網上熱門話題，1月13日北京站正式回應此事件，而兩天之后的鐵道部新聞會，鐵道部就此事件向網友道歉②；而2009年春運網絡各大論壇熱議的“車票實名制”也在2010年春運開始試行；另一方面表現為充分利用網絡平臺與民眾開展互動，例如2012年春運期間繼各地方鐵路局開通微博之后，“中國鐵路”作為鐵道部政治宣傳部的官方微博亮相新浪微博，在春運期間余票信息、公布重要資訊、并與網友開展互動活動，受到廣大網友廣泛好評③，主動應對網絡輿論并與其積極展開互動已經成為當前技術治理中的重要措施。

3轉向技術治理的原因

促成技術治理轉向的原因，既來源于宏觀背景下中國整體政府治理模式的轉變，又來自于網絡公共領域發展下整個國家社會關系改變的內在張力。具體來講，可以分為以下幾點：﹙1﹚政府職能的轉變是其動因自90年代起，與鐵道部的技術治理變革相應的是整個國家層面上要求將治理信息化、專業化的需求，政府希望通過在保持現有制度和政治結構不變的情況下來探索治理模式的轉型和變革，以提高治理績效。而當時以“經濟帶動社會”治理模式雖極大促進了中國社會發展，但是給社會經濟諸領域產生了種種問題和矛盾。為了從根本上解決這些問題，2004年以來中央政府逐漸形成了以“科學發展觀”為核心的治國新理念，試圖將經營性的政府行為轉變為以公共服務為本的治國體系，法制化、規范化、技術化和標準化成為行政建設的主題，在現有制度下政府更加重視治理的效果，技術治理成為不二選擇。﹙2﹚“項目管理制”是其內在推力1994年的分稅制改革集中了地方財力，提高了“國家能力”，而1999年的預算改革強化了中央政府財政分配能力促進了“項目制”的形成，2004年以公共服務為本重視治理效果的新型治理體系逐漸形成，“項目制”作為符合這項體系精神被廣泛認同并推廣到國家治理的各個方面。在此背景下，技術治理中新型技術措施可以在專項資金的支持下以“項目”的形式推廣建設，最為典型的例子就是高鐵，自從2004年1月國務院批準第一個《中長期鐵路網規劃》后，一大批“高鐵項目”迅速在全國各地上馬。值得注意的是，項目制的產生也是為了迎合中國式政府投資經濟的需要，“高鐵”等項目的大規模下放，也是國家通過投資拉動經濟發展的重要手段。﹙3﹚“網絡公共領域”的發展加速了技術治理的步伐近10年來互聯網在我國迅速普及，據統計截至2012年我國網民數量達到了5.42億，網絡已經成為聚集民意的重要平臺，形成了具有話語權的“網絡公共領域”①，而網絡結社已經成為中國網民的重要生活方式，甚至在一定程度上改變了“強國家—弱社會”的現狀。而近幾年日益嚴重的春運問題一直成為“網絡公共領域”關注的焦點，給鐵道部門帶來了較大的輿論壓力。在這種環境下，政府需要通過技術治理在高效率完成治理目標的同時應對“網絡公共領域”帶來的壓力。總體來講，實施技術治理的宏觀原因可以概括為通過技術化、專業化、精細化的措施在當前新形勢下用來調和“權威體制”、“有效治理”與“公共領域”三者之間的矛盾②，而在實踐效果上技術治理雖具有一定程度的優勢，但并不是解決問題的法寶。

總結與反思：對于技術治理的評價

社會學家默頓認為，我們在研究社會模式對社會系統的影響時既要分析它的正功能，又要著重分析它的反功能與潛功能。所謂社會反功能，是指特定形式的行為、觀念或組織所產生的一系列特定的結果，它阻礙了特定社會系統中特定功能的實現；而所謂潛功能，是指產生的一些不為人們所預期及認識到的功能。對于鐵道部門近5年大力推行的技術治理，我們既要看到它所產生的正功能，又要看到技術治理中所應該注意的問題與風險。

1技術治理的效果

﹙1﹚增加了運力，緩解了春運壓力以“高鐵”為代表的技術治理最顯著的效果是增加了運力，在一定程度上緩解了春運壓力。2011年春運是高鐵第一次大規模分流，全國累計有8000公里高鐵投入運營，以春運壓力最大的廣鐵轄區為例，武廣高鐵、廣珠城際、海南東環和廣深城際4條高鐵發送旅客達1033萬，占廣鐵總運量的3成以上；到了2012年春運，廣鐵春運人數比2011年增加了101萬，4條高鐵客流量依然占到了30%，高鐵分流效果明顯③；在2013年春運隨著京廣高鐵投入使用，以京滬、京廣為骨干線路的中國高鐵網絡已基本形成，高鐵在春運中的效能進一步提升。﹙2﹚提升了服務質量，便利了人們生活鐵道部門的技術治理極大地提升了服務質量，改變了以往的春運體驗，便利了人們的生活。截止到2013年春運，京滬、京廣深、京西、京哈4條長途高鐵投入運營，從北京到廣州由以往最快20個小時縮短至8個小時，京穗實現了朝發夕至，城市之間交通異常方便，省卻了以往舟車勞頓時間；同時，高鐵列車的舒適性有了較大提高，春運期間坐火車由受罪變成了享受；網絡購票以及列車實名制的實施標志著信息技術在全國的大規模應用，列車實名制打擊了黃牛黨，而日益成為主流購票手段的網絡購票極大的便利了購票人群，以往人們在火車站忍受寒冷徹夜排隊的景象一去不復返。技術治理改變了以往的春運體驗，彰顯了時代與社會的進步。

2技術治理中的問題與風險

不可否認，技術治理的投入產生了明顯的正效應，但需要注意的是，技術化過程不僅僅是采用了新穎而復雜的技術，它同樣是新技術扎根于組織、重構現有組織的過程，也是以技術治理來與市民社會、商品經濟溝通的過程。因此，“中國政府的信息化不是一個一蹴而就的過程，它需要在長期的治理過程中進行制度安排的反復調適，以適應越來越復雜的社會情境”。就春運的技術化而言，自2007年至今已經產生了很多爭議，在運用技術治理時需要注意以下一些問題：﹙1﹚增加組織運作的透明度，不斷調整技術組織之所以引入技術正是為了應對更復雜的社會環境，但由于鐵道部自身的政企不分性質，具有一定的封閉性和壟斷性，出現了一系列事件質疑組織運作的合理性，比如訂票網站存在諸多問題、拒絕公開售票情況、高價盒飯等。鐵道部門需要擺脫以往的行政思維邏輯，對自身的組織結構進行調整以適應技術化的要求。同時，也需要充分重視民意、尊重技術和市場規律，更好地運用技術服務于人民，而不是使其所引進的技術受到置疑。﹙2﹚消減由技術化引起的社會負面影響在2012年，電話訂票和網絡訂票的總數已經超過全國售票總數的50%，這意味著技術化治理已有了顯著的效果。但與此同時，技術化治理所產生的負面影響也顯現出來：其一，造成了新的不公平，完成一次訂票需要經過賬號注冊、證書下載、信息錄入、余票查詢、車票預定及網銀支付等多個環節，給不懂上網的中老年人、沒有網銀的普通老百姓造成了技術上的障礙；其二，被高鐵問題。由于高鐵的大量出現，使得普通民眾需要做出更為艱難的選擇：在更加“一票難求”的普通列車與票價昂貴的高鐵之間作出選擇，由民眾來負擔技術革新的全部成本顯然是不合適的。﹙3﹚注意技術所帶來的風險和不確定性新的技術必然導致對于技術的破解，其帶來的風險性是無法想象的：搶票軟件的出現使熱門票在數分鐘內被搶空，出現利用軟件大量倒票的犯罪團伙及新型黃牛。技術本身是一把雙刃劍，正如貝克所說的“風險在下層聚集”①，如何使技術能夠為大眾所運用而不是被極少數人所掌控是使技術發揮其優勢的關鍵。

3回到初衷：技術治理與春運

討論了技術治理的效果與問題，我們再次回到它的初衷，即技術治理能否徹底地解決春運問題？而這又不得不回到之前對春運問題根源的探討。春運問題產生的根源在于社會資源與社會結構的時空分布不均，其中涉及戶籍壁壘等一系列因素，而目前既有的研究成果表明，一方面既有的區域經濟差距依然存在，中國不同區域間經濟增長分化趨勢非常明顯，并且短時間內無法消除；另一方面，國家流動人口總量依然會大幅度增加。根據第六次人口普查數據，截至2010年我國流動人口為2.21億，預計今后五年每年約有1693萬人由農村流向城市。國家人口計生委副主任王培安認為，未來30年還將有3億農村勞動力轉移出來進入城鎮，將形成5億城鎮、5億流動、5億農村的“三分天下”格局，在目前戶籍制度改革停滯的現狀下，流動人口依然會迅速增長。技術治理只是對交通運輸、政治行動進行精細化、操作化，是一種成本很高的治理模式，相對于農民工流動的大潮、人口流動的不確定性，技術治理的作用顯得非常渺小。因此，盡管當前技術治理發揮了一定作用，但是春運問題在長時間內依然難以解決，甚至在今后幾年中形勢會更加嚴峻。4結語技術治理作為一種治理手段，近幾年滲入到全國各個領域的社會管理中，上至“春運”等問題的宏觀治理，下至基層社區管理，覆蓋了社會建設和社會服務的各個方面，成為中國社會主導的治理模式。而技術治理長期效果究竟如何，以及它對政府部門組織有何影響，仍然有待進一步觀察與研究。

作者：田牧野尤一棟單位：中國農業大學人文與發展學院南京農業大學農村發展學院