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作者：梁波單位：中央黨校科社教研部教授

在社會結構分化的過程中，各地區、各部門、各群體的利益摩擦與沖突加劇，加上社會發展不健全，自我整合能力差，誘發了許多社會不穩定因素。在改革過程中政治體系既要進一步調整國家與社會關系，又要控制好社會不穩定因素，促進政治的穩定發展，這就必須創新社會管理體制，建設適合中國國情的國家與社會關系模式。

構建適合國情的國家與社會關系模式

在當代中國，人民群眾在享有越來越豐裕的發展成果的同時，對于物質文化生活的條件、水平和質量，對于政府的社會管理和公共服務，對于需要的滿足、利益的實現、權利的保障以及自身的發展，提出了越來越高的要求。中國現代化的特點要求國家在社會經濟領域的強力推動，并且只有依靠國家力量才能維持高水平的社會穩定與整合。因此，雖然在國家與社會關系調整中，國家要有意識地推進公民社會的培育，但絕不能片面強調公民社會與政治國家的對抗性。“中國未來的國家與社會關系模式應該是一種既能保持社會獨立性與自主性，又能充分發揮國家作為社會總體利益的代表，對社會經濟生活進行協調與控制的‘強國家—強社會’模式。”

在這種模式下，國家與社會之間主要不是對立和沖突，而是一種相互制約又相互合作，相互獨立又彼此依賴的有機統一的關系。“強國家—強社會”模式首先要求社會具有相對的獨立性，各種非政府的社會組織在法律范圍內享有較為廣闊的自主活動領域，國家行政性聯系之外的其他社會聯系方式在社會生活的協調過程中發揮較大作用。“強國家—強社會”模式還要求國家作為社會公共利益的代表在尊重社會及其各種組織獨立性的前提下，積極介入社會生活，對社會生活進行各種形式的協調，對社會自身無法解決的問題，國家必須給予解決。在這種模式下，國家與社會，尤其是各種社會組織之間建立了協同合作，互相監督的良性互動機制。

各種社會組織是獨立于國家行政控制的具有獨立法律地位的實體，它可以對國家進行有力的監督，同時也可以就特定事宜與國家合作。這種模式既可以避免集權政治下國家對社會的超強控制，又可以保持社會的有序發展。國家與社會的溝通與協作在政治體系與社會環境之間建立起動態平衡機制，從而促進了政治的穩定發展。可見，“強國家—強社會”模式是適合我國國情的實現國家與社會平衡關系的一種模式。要建構這種模式，在改革過程中就應該轉換原有的社會管理理念，建立與之相適應的社會管理體制。

社會管理體制的創新與發展

改革開放30多年來，中國政府已經實現了第一次政府轉型的跨越，即由政治統治型政府向經濟建設型政府的轉變。當前，中國政府正處于第二次全面轉型時期，即由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。然而，長期的計劃經濟和憲政意識的貧乏，以及政府對社會的超強管控，使得政治統治的色彩短期內難以消除。政府市場導向的改革以經濟建設為中心，忽略了其社會管理和公共服務的職能，經濟建設依然是政府的主導職能。因此，政府第二次全面轉型的關鍵就是實現政府職能由經濟建設為主導向公共服務為主導的轉變。為了有效回應國際國內行政改革需求，解決經濟社會發展失衡，完善社會主義市場經濟，構建公共服務型政府已經得到各界的普遍認同。黨和政府的重要文件中明確提出要完善各級政府的社會管理和公共服務職能，建設公共服務型政府。我國各級政府也紛紛提出了加快建立服務型政府的改革目標，將構建一個規范、統一、效能、透明、全面與國際接軌、讓公民滿意的服務型政府作為重要戰略目標。黨的十七大作出了加快行政管理體制改革、建設服務型政府的戰略決策。

總書記在中央政治局集體學習時指出服務型政府建設的意義、目的、內容和方法，他說：“建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。”2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班的講話中，同志進一步強調，社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。當前，中國正處在市場化轉型和社會結構分化向縱深推進階段。社會轉型的過程從社會管理的意義上說就是管理手段與方式的轉變過程，即從原有的適應計劃經濟的政治控制體系轉變為適應社會主義市場經濟的社會管理體系。不過，與經濟體制的轉軌相比，社會管理體制的建設和轉換相對滯后，這是因為社會管理體系轉換本身是一個漸進的制度變遷過程。一方面，在轉型期必須保持具有強大凝聚力的政治控制機制，為社會的發展作出有效的統籌安排，因此，在社會結構分化的前期，原有的控制機制必須繼續發揮調控作用，解決分化所帶來的嚴重秩序問題。另一方面，社會管理機制必須隨著社會的發展不斷優化和完善，否則社會分化所產生的張力極易超出制度的承載限度，從而造成社會失范。因此構建與現代社會結構及市場經濟體制相適應的社會管理體系并不是徹底否定和憑空創新，而是有繼承的創新，既要吸取我國政治控制的成功經驗，保持它的優良作用又要結合社會主義基本制度，把新的社會管理體系建立在市場經濟運行和社會發展與分化的一般規律之上。這就要求從以下幾方面著手：第一，社會管理方式要從政治強制轉變為利益協調。利益協調是社會轉型期對政治控制的客觀要求。社會結構分化過程實質上是利益分化的過程，改革以來在社會分層結構中，社會各階層形成了具有不同指向和差異性的階層利益，從而使社會利益結構由計劃經濟時代整體性結構向市場經濟條件下多樣性結構轉型。

社會利益的分化與重組要求政治體系將各種利益要求有效地整合起來，使政府決策既能保證各階層的利益，同時又能代表社會整體利益。由于經濟體制的轉軌及資源配置方式的轉換，整合的方式不能再依靠強制性行政指令和國家計劃進行直接控制，而應該完善政治溝通機制，疏導多元順暢的利益表達渠道，在各種不同利益要求得到有效表達的基礎上，通過政治輸出進行協調。

第二，社會管理手段要從行政性干預變為法律調整。中國社會的轉型從經濟體制的意義上說是從計劃走向市場的過程，從治理國家的方式上說是從人治走向法治的過程。依法治國意味著法律具有至高無上的權威，任何權力行使都必須依據法律，受法律的約束。因此，社會管理的依據要從政治權力變為市場規律。在以市場為主體配置社會資源的過程中，政治在經濟上的作用主要是通過制定長期規劃，指導和調控國民經濟的宏觀運行。政府不能再以行政指令方式管理經濟，而應依據市場規律，制定制度規則來監督和參與資源的占有和合理分配以達到控制社會運行的目的。

第三，社會管理結構從一元向多元轉變。社會管理的創新離不開國家權威的保障。在當今世界各國的社會管理中，政府以其權威、資源的優越性和職能屬性理所當然地成為社會管理的主體，但僅僅依靠政府來完成社會管理是不夠的。社會管理的“公共性”決定了政府之外的企業、非政府組織以及公民的參與和合作同樣必不可少。正在發展和逐步成熟的社會組織完全可以也應該在社會管理中發揮積極作用。政府主導不等于政府包辦，社會組織參與社會管理使得社會管理結構發生了三大深刻變化：其一，由政府單一主導的一元治理結構向政府與社會合作共治的多元治理結構轉型，在這中間，社會組織是重要的社會治理力量。其二，推動了民間社會力量的發育與成長，成為建構公民社會的重要契機；現代國家權威的合法性源泉從根本上說是來自于民眾和社會的認同。其三，建立和完善了社會監督機制。社會賦予國家控制的權力，國家的控制就必須接受社會的監督與制約。社會管理要積極培育社會力量的生長，完善社會管理的監督機制。社會制約不僅是人民權利的體現，也是規范政治控制保持其合法性的根本力量。“政治控制的合理化是其重要的合法性源泉，擁有合法性會使政治控制更易于進行，從而使其控制功能得以更好實現”。

從根本上看社會對國家的有效監督與國家對社會的有效控制是共生的，其良性循環構成了社會穩定與發展的重要基礎。