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摘要:

目前，國家關(guān)于水資源保護(hù)制定了一系列的法規(guī)，初步形成了法規(guī)體系，但長江流域的水資源保護(hù)具有一些特殊性，如三峽工程、南水北調(diào)工程、上游梯級水電開發(fā)的累積影響等，因此，流域水資源保護(hù)需要有一些針對性強(qiáng)的法規(guī)。從實(shí)施有關(guān)法規(guī)的需要和從長江流域水資源保護(hù)實(shí)際需要出發(fā)，探討了制定流域配套法規(guī)，以解決長江流域水資源保護(hù)中特殊問題。長江流域水資源保護(hù)立法應(yīng)注重對長江及其水資源經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護(hù)，遵循以流域?yàn)閱卧M(jìn)行保護(hù)以及預(yù)防為主的原則，立法內(nèi)容要體現(xiàn)長江流域的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:

水資源保護(hù);法規(guī)建設(shè);長江流域

黨的十八屆四中全會做出了全面推進(jìn)依法治國的決定，標(biāo)志著依法治國進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。依法治國體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，長江流域水資源保護(hù)也必須依法進(jìn)行，特別是在長江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)確定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本定位的大背景下，完善流域水資源保護(hù)法規(guī)體系更顯急迫［1－3］。

1相關(guān)法規(guī)體系

目前，長江流域水資源保護(hù)基本上形成了以憲法為核心，以《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等為基本內(nèi)容，以《取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理方法》、《河道管理?xiàng)l例》、《入河排污口監(jiān)督管理辦法》、《水功能區(qū)管理辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章為配套措施，以及大量地方性水資源保護(hù)立法與《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》為實(shí)施依據(jù)的水資源保護(hù)法規(guī)體系。因此，雖然我國目前沒有專門的水資源保護(hù)法律，但已初步建立了與水資源保護(hù)相關(guān)的法律體系。其中，很多制度在長江流域水資源保護(hù)中起到了非常重要的作用。2002年10月1日實(shí)施的新水法規(guī)定了水功能區(qū)管理、飲用水源保護(hù)、入河排污口管理、水生態(tài)保護(hù)等核心制度，加強(qiáng)了法律責(zé)任機(jī)制，同時(shí)明確了流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體地位。2008年修訂的《水污染防治法》對流域管理機(jī)構(gòu)入河排污口管理職責(zé)進(jìn)行了強(qiáng)化，進(jìn)一步確立了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)水污染防治監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的地位，并授權(quán)進(jìn)行省界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和依法對排污單位實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查的職責(zé)。水利部依法制定了《入河排污口監(jiān)督管理辦法》、《水功能區(qū)管理辦法》、《重大水污染事件報(bào)告辦法》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法規(guī)使長江流域水資源保護(hù)基本上有法可依。但國家層面的法規(guī)主要是解決我國各流域水資源保護(hù)面臨的共同問題，還無法適應(yīng)各個(gè)流域的特殊性。解決各流域的特殊性問題，需要針對性地通過立法，形成流域的法規(guī)體系來解決。

2立法需要解決的特殊性問題

(1)長江干流近岸水域污染嚴(yán)重，江心水質(zhì)尚可，污染向江心轉(zhuǎn)移。

目前，長江的水質(zhì)總體尚好，干支流局部水污染嚴(yán)重。其中干流有近600km岸邊污染帶，大多分布在離岸200m的范圍內(nèi)。長江沿岸主要城市取水口的位置一般也在近岸，污染嚴(yán)重區(qū)同時(shí)又是用水集中區(qū)。近岸污染對長江主要城市的飲水水質(zhì)有著重要影響，也成為造成長江沿岸一些城市取水困難的主要因素。近岸污染是長江獨(dú)有的特殊問題。為適應(yīng)長江的特殊情況，在目前的水功能區(qū)劃分過程中，長江中下游干流分左右岸劃分。但是，目前在長江干流出現(xiàn)了向江心排污的情形，一些城市和一些企業(yè)、工業(yè)園有將廢水向江心排放的趨勢。對于江心排放廢水問題，目前的監(jiān)督管理方式很難奏效，水功能區(qū)管理辦法也缺乏相應(yīng)的規(guī)范措施，亟需有效的法律予以調(diào)整。

(2)支流治理污染向干流轉(zhuǎn)嫁。

據(jù)近期長江流域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，2萬多千米的支流中，超過地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的河段長度約占1/3。黃浦江、湘江、沱江、岷江等支流及一些城市內(nèi)河、內(nèi)湖污染較嚴(yán)重，對長江干流水體污染負(fù)荷影響顯著。因此，對長江流域水資源的保護(hù)，不僅需要對長江干流進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)，同時(shí)也需要對流域內(nèi)的主要支流、湖泊的治理進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。目前長江水污染治理中的一個(gè)突出問題是，各城市將原排入城市支流、湖泊的污水通過截污管道轉(zhuǎn)向長江干流排放，這樣雖然緩解了支流污染，但對干流水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。如上海將原排入蘇州河、黃浦江的污水轉(zhuǎn)向長江干流排放，南京將排入秦淮河的污水改向干流排放。同時(shí)，長江流域內(nèi)有多個(gè)跨行政區(qū)劃或跨流域性的引(換)水工程，如引江濟(jì)太等換水工程，武漢的江湖連通工程等。這些引、換水工程對長江流域及有關(guān)區(qū)域的生態(tài)及發(fā)展的影響目前還存在很多不能完全確定的因素，因此需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。但目前的水法、水污染防治法等法律、法規(guī)對這種支流污染轉(zhuǎn)嫁干流的問題還沒有有效規(guī)范，對于引換水工程的污染轉(zhuǎn)嫁問題也沒有相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

(3)從整個(gè)流域?qū)用婵紤]三峽工程對長江水資源保護(hù)的影響。

三峽工程是目前長江流域最大的控制性工程。工程建成后，長江干流的水文、水質(zhì)情況發(fā)生巨大變化。庫區(qū)平緩的水流使水體自凈能力下降，水庫水質(zhì)保護(hù)對庫區(qū)及其上游提出了較其他地區(qū)更高的要求。同時(shí)由于下泄流量的改變，對中下游主要濕地、水生生物多樣性、河口生態(tài)環(huán)境造成不利影響。三峽工程的建成改變了長江上下游的治污現(xiàn)狀，加重了一些行政區(qū)域的治污責(zé)任。如三峽水庫形成后對重慶、四川、湖北3省(市)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、污染治理產(chǎn)生了重大影響。國家對三峽工程給予了高度重視，通過環(huán)境影響評價(jià)對三峽工程建成后的有關(guān)問題進(jìn)行了充分論證，提出了減免措施，但全面落實(shí)需要一系列社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整。同時(shí)，國家也針對三峽庫區(qū)制定了有關(guān)的管理制度與規(guī)定。但這些管理制度和規(guī)定往往只針對三峽庫區(qū)或三峽工程，并不能全面調(diào)整三峽對整個(gè)流域社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的影響。三峽工程產(chǎn)生的影響是全流域性的，需要有流域的水資源保護(hù)法規(guī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治污責(zé)任、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)調(diào)度等一系列問題。而目前水法規(guī)定的有關(guān)流域管理的制度還不能對三峽工程進(jìn)行全面、綜合的監(jiān)督。同時(shí)水污染防治法確定區(qū)域治理原則也很難解決三峽水庫對整個(gè)流域生態(tài)的影響問題。因此需要針對長江流域中三峽水庫的特點(diǎn)制定專門規(guī)定。

(4)從流域?qū)用婵紤]南水北調(diào)對長江水資源保護(hù)的影響。

南水北調(diào)工程是實(shí)現(xiàn)我國南北水資源合理配置、優(yōu)化調(diào)控的跨流域調(diào)水工程，它涉及長江、黃河、淮河、海河四大流域及多個(gè)行政區(qū)域。目前中線一期工程和東線工程已建成投運(yùn)。跨流域調(diào)水工程涉及的利益主體關(guān)系復(fù)雜，其水資源保護(hù)責(zé)任區(qū)分不同于同一流域內(nèi)上下游之間地方責(zé)任區(qū)分。水源地的保護(hù)不僅需要投入，而且高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)(飲用水的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn))的要求將會限制當(dāng)?shù)啬承┊a(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)勢資源的利用，某種程度上會影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。特別是對于南水北調(diào)中線工程來說，其主要供水目標(biāo)為城市生活用水，從水源角度講需要達(dá)到飲用水源標(biāo)準(zhǔn)，國家對丹江口水庫的要求是“永保一庫清水”，對水源地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與要求較高，會極大影響與限制地方一些產(chǎn)業(yè)的布局，影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使有關(guān)地方政府在水資源保護(hù)方面的積極性較低，從而影響整個(gè)南水北調(diào)水資源的質(zhì)量。因此，需要有相關(guān)的法律規(guī)范來明確區(qū)域內(nèi)政府、有關(guān)部門、有關(guān)企事業(yè)單位在水資源管理、利用及排污等方面責(zé)任和權(quán)利，對其行為進(jìn)行約束和管理，指導(dǎo)各相關(guān)地區(qū)和有關(guān)部門做好水源地的水資源保護(hù)工作，明確各地區(qū)、各級單位的權(quán)利和職責(zé)，解決多地區(qū)和部門水資源保護(hù)工作的協(xié)作問題，同時(shí)建立相應(yīng)的保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制，以解決水源地保護(hù)過程中的區(qū)域外部性與污染的外部性問題。雖然我國目前的一些制度可以用于跨流域調(diào)水水資源保護(hù)，但還缺乏跨流域調(diào)水水資源保護(hù)責(zé)任區(qū)分的原則和規(guī)定，而不同的責(zé)任機(jī)制，將直接導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)主體的差異和水資源保護(hù)制度設(shè)置的差異。現(xiàn)有法規(guī)在跨流域調(diào)水水資源保護(hù)制度設(shè)置上存在空白，不能滿足南水北調(diào)水資源保護(hù)的需要，需要專門對此進(jìn)行規(guī)范。

(5)中上游水電開發(fā)的累積效應(yīng)對長江生態(tài)影響與供水安全的影響問題。

長江流域蘊(yùn)藏著豐富的水能資源，且開發(fā)條件優(yōu)越。開發(fā)利用長江流域水力資源，是解決長江流域電力能源問題最合理的途徑。水電開發(fā)一般需要修建大壩水庫，從而帶來土地淹沒、人口遷移、河流水文和水力學(xué)特征及河流生態(tài)系統(tǒng)等改變，對生態(tài)環(huán)境帶來影響。由于各水電站業(yè)主都是一個(gè)市場利益主體，都會尋求其市場利益的最大化，水電調(diào)度與生態(tài)調(diào)度就必然產(chǎn)生沖突。特別是關(guān)于多座水電站對全流域生態(tài)影響的累積效應(yīng)，以及對長江流域中下游地區(qū)生態(tài)安全與用水安全的影響目前還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，需要建立健全流域生態(tài)安全與用水安全統(tǒng)一調(diào)度相關(guān)制度，規(guī)范水電開發(fā)與生態(tài)安全、用水安全之間的沖突。

(6)長江流域生態(tài)功能獨(dú)特性與重要性的流域統(tǒng)一保護(hù)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長江流域現(xiàn)有水生生物1100多種，其中魚類370多種，是我國淡水漁業(yè)的搖籃，魚類基因的寶庫和經(jīng)濟(jì)魚類的原種基地。長江在維系長江流域生態(tài)平衡和生物多樣性，保障國家生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。正是由于這種重要性，表明了長江生態(tài)系統(tǒng)的敏感性，需要大力進(jìn)行保護(hù)。隨著長江流域開發(fā)的不斷加快，長江水生態(tài)環(huán)境的壓力加大。目前白鰭豚理論上已經(jīng)滅絕，江豚、中華鱘、鰣魚等一些珍稀水生生物的情況也不容樂觀。長江主要經(jīng)濟(jì)魚類“四大家魚”的種苗產(chǎn)量嚴(yán)重下降。近年來，長江捕撈產(chǎn)量不足最高年份的1/4。流域內(nèi)大量長江特有的濕地面積縮減使不少物種已陷入瀕危境地，引發(fā)各種生態(tài)問題。原來有千湖之省美譽(yù)的湖北，現(xiàn)只有湖泊300余個(gè)。這種過度開發(fā)利用，不僅影響了整個(gè)流域濕地環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)，加速許多長江特有珍稀物種的滅絕，同時(shí)也將對人類的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重大影響。長江生態(tài)系統(tǒng)因其在我國生態(tài)安全與生態(tài)健康中的重要地位，必須從全流域綜合考慮生態(tài)安全與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源開發(fā)利用的關(guān)系，保護(hù)長江流域生態(tài)的流域獨(dú)特性。而目前水法、水污染防治法及漁業(yè)法中對于河流的流域生態(tài)有所關(guān)注，但缺乏法律間的協(xié)調(diào)與完善，需要進(jìn)行流域性綜合協(xié)調(diào)。

(7)治污責(zé)任的特殊性需要從流域角度進(jìn)行規(guī)范。

我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成利益多元化的局面，在水污染治理中要逐步實(shí)現(xiàn)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的利益機(jī)制。長江流域涉及19個(gè)省(市、區(qū))，流域內(nèi)又有三峽工程等控制性工程，其建設(shè)將從流域整體上改變治污格局，因此整個(gè)流域的污染治理存在獨(dú)特性。一方面，上游的污染(水土流失造成的污染、工業(yè)污染與生活垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源水源污染等)在工程建成后將極大影響水庫水資源的狀況與水環(huán)境安全，并使上游的污染責(zé)任轉(zhuǎn)移至庫區(qū)。庫區(qū)特殊的水流條件將使水庫污染治理變得十分困難并且成本巨大，上游相關(guān)省市與地區(qū)的污染治理責(zé)任需要重新劃分，以減少入庫的污染量。另一方面，整個(gè)流域水資源保護(hù)涉及中央、地方及排污單位的治理責(zé)任，這些責(zé)任的區(qū)分與協(xié)調(diào)難度是別的流域無法比擬的。例如，在三峽工程建設(shè)過程中，主要是依據(jù)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)與管理，涉及較多的是工程建設(shè)過程中與建設(shè)單位、移民的利益問題，工程建成后，行政權(quán)力不再是主要支配工程的管理與運(yùn)營以及水庫污染治理的主要因素。原來工程建設(shè)過程中的污染治理行政責(zé)任(中央及有關(guān)地方政府的行政責(zé)任)主要成為一種工程運(yùn)行管理中的污染治理責(zé)任，它不僅涉及中央政府及其有關(guān)部門與地方政府及其有關(guān)部門的治理責(zé)任，同時(shí)也涉及庫區(qū)有關(guān)地方政府間污染治理責(zé)任，以及庫區(qū)有關(guān)政府、企業(yè)、庫周居民以及工程管理單位各方的利益。這種治理責(zé)任與利益格局的變化，對水庫水資源的管理方式、要求將產(chǎn)生極大的影響。同時(shí)工程管理單位主要是一種市場利益主體，市場效益最大化往往是其追求的目標(biāo)，其運(yùn)行過程中的污染治理往往并不能完全保證庫區(qū)水資源的最佳安全狀態(tài)，它本身還存在著水力發(fā)電與水生態(tài)安全調(diào)度的矛盾。而作為長江干流上的控制性工程，三峽水庫水資源質(zhì)量的好壞直接關(guān)系整個(gè)長江流域的水生態(tài)安全與中下游的飲水安全以及生態(tài)環(huán)境問題。因此必須明確規(guī)范、區(qū)分與協(xié)調(diào)有關(guān)中央與地方、工程管理單位與企業(yè)、用水戶等在三峽水庫水污染治理上的責(zé)任，確立行之有效的責(zé)任機(jī)制，以保證三峽水庫水環(huán)境安全。目前三峽水庫治污責(zé)任機(jī)制不健全，主要靠行政措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，嚴(yán)重制約了三峽水庫治污規(guī)劃的實(shí)施。除三峽工程外，長江流域開展的大規(guī)模水電建設(shè)，將出現(xiàn)與三峽工程類似的問題，需要通過立法在流域統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上確立中央、相關(guān)區(qū)域政府的治理責(zé)任，并進(jìn)一步確定有關(guān)企業(yè)及有關(guān)用水戶在水資源保護(hù)中的責(zé)任。

3水資源保護(hù)法規(guī)體系的建立途徑

解決長江流域水資源保護(hù)中的特殊性問題，可以采取以下途徑。

(1)制定流域配套法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，制定流域?qū)用娴南鄳?yīng)規(guī)范性文件來加強(qiáng)法律的實(shí)施效果，主要包括流域管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化、流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的制度的細(xì)化、水功能區(qū)和入河排污口管理、水資源保護(hù)監(jiān)測監(jiān)控和信息化建設(shè)的規(guī)范等。

(2)制定專項(xiàng)法規(guī)。針對長江的特殊問題，通過專門立法進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，設(shè)立新的相關(guān)制度。主要包括:流域管理委員會與流域協(xié)作機(jī)制、三峽水庫與其他水利工程的綜合性管理、流域內(nèi)水利工程聯(lián)合調(diào)度規(guī)范、南水北調(diào)水源地保護(hù)責(zé)任機(jī)制、深水排污管理規(guī)范、流域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、地方政府制約與政府水資源保護(hù)考核等。

4長江流域水資源保護(hù)立法的原則

長江流域水資源保護(hù)立法應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行流域立法，體現(xiàn)對長江及其水資源的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護(hù)，以流域?yàn)閱卧M(jìn)行保護(hù)以及預(yù)防為主的原則，立法內(nèi)容體現(xiàn)長江流域的特點(diǎn)。

(1)長江流域單獨(dú)立法。

長江流域水資源對維護(hù)我國用水安全和生態(tài)安全，保障全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義。長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)對流域水資源的社會經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的影響是全流域性的，需要進(jìn)一步加強(qiáng)流域水資源保護(hù)。現(xiàn)有關(guān)于水資源保護(hù)的法律制度不能完全適應(yīng)解決長江流域的諸多特殊問題的需要。要解決當(dāng)前長江流域水資源保護(hù)中存在的問題，單純對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改無法滿足需要，最有效的是進(jìn)行適應(yīng)長江流域特點(diǎn)的水資源保護(hù)統(tǒng)一立法。

(2)立法體現(xiàn)對水的生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能的統(tǒng)一保護(hù)。

水資源具有多功能性，水既能用于農(nóng)業(yè)灌溉、人畜飲用、工業(yè)原料，同時(shí)還可用于漁業(yè)養(yǎng)殖、發(fā)電、航運(yùn)。人們?yōu)闈M足不同的需要，為不同的目的對水資源進(jìn)行開發(fā)利用。水資源有與其它經(jīng)濟(jì)資源的共性，但又有別于其它資源，如自身獨(dú)有的流動性、可重復(fù)利用性、多功能性、不可替代性等。水不僅是一種經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)也是環(huán)境的重要組成部分，是生態(tài)系統(tǒng)的控制性因素。水作為資源和環(huán)境具有一體性。水資源的功能可以界定為兩大類:①維持自然生態(tài)平衡的生態(tài)功能;②能用于生產(chǎn)、生活等社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會經(jīng)濟(jì)功能。水資源的開發(fā)利用在興利的同時(shí)，一種功能的發(fā)揮可能會導(dǎo)致其他功能受到影響甚至損害。正是由于水資源的雙重性質(zhì)，水資源的開發(fā)利用過程中尤其要強(qiáng)調(diào)合理利用、有序開發(fā)，以達(dá)到興利除害的目的。要實(shí)現(xiàn)水資源的合理開發(fā)利用，必須統(tǒng)一考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水要求，合理分配水資源，根據(jù)水域納污能力確定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)規(guī)模，以及合理安排城鎮(zhèn)規(guī)模等。這就需要對水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能實(shí)行統(tǒng)一保護(hù)。

(3)體現(xiàn)以流域?yàn)閱卧慕y(tǒng)一保護(hù)。

水資源與其他固體資源的本質(zhì)區(qū)別在于其所具有的流動性。水以流域?yàn)閱卧M(jìn)行匯集，在匯集的過程中，不斷地將其他物質(zhì)溶入，溶入物質(zhì)如果超過一定的量，將影響到水的利用。水污染的特點(diǎn)是陸上污染源影響水體，支流影響匯入河流直至干流，左右岸相互影響，上游影響下游，地表水與地下水之間相互影響。這種影響不以行政區(qū)為單元，而是以流域?yàn)閱卧ＫB同其載體形成河流、湖泊等各種水體，自然水體以其連通性形成一個(gè)完整的流域生態(tài)系統(tǒng)。水由于有這種特性，在水資源保護(hù)管理中，在信息收集、規(guī)劃、治理方面，單一行政區(qū)的管理不可避免地造成地方過分地強(qiáng)調(diào)本地方的需要，而忽略流域整體上的需要及流域其它地方的需要，造成水資源的分割利用，另外地方政府一般只對本行政區(qū)的水資源熟悉，而熟悉整個(gè)流域的水資源狀況既不是它的職責(zé)，同時(shí)也不可能，這就容易導(dǎo)致水資源開發(fā)利用的盲目性和隨意性，無法滿足整個(gè)流域的需要。黃河斷流和淮河的全流域污染就是不注意流域整體性的典型例子。水資源保護(hù)的理論與實(shí)踐都需要流域管理。

(4)貫徹預(yù)防為主的原則。

對于長江這條中華民族的母親河，目前水污染的特點(diǎn)主要是，既有干流岸邊污染帶、流經(jīng)城鎮(zhèn)的中小支流污染、“三湖”等重污染區(qū)域，也存在三峽水庫、丹江口水庫等急需保護(hù)的區(qū)域，同時(shí)流域源頭生態(tài)保護(hù)、濕地保護(hù)、河口生態(tài)保護(hù)等工作也日顯急迫。按照長江流域的特點(diǎn)，長江流域水資源保護(hù)立法應(yīng)貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，以從總體上加以保護(hù)。

(5)著重于解決長江流域的一些特殊問題。

主要包括岸邊污染和江心排污的關(guān)系、三峽和其他大型水利工程對全流域的影響及其包括考慮生態(tài)需要的綜合調(diào)度、南水北調(diào)工程跨流域的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、大型工程建成后的治污責(zé)任調(diào)整、長江獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，以及管理體制設(shè)置方面的流域水資源保護(hù)綜合管理等。

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［3］王方清．新形勢下保護(hù)長江水資源的思考與謀劃［J］．人民長江，2016，47(9):8－11．

作者：吳國平 楊國勝 單位：長江水利委員會長江流域水資源保護(hù)局