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1項目立項合理性分析

鄂爾多斯地區1986年興起的水利化家庭草庫倫建設項目，通過生產實踐和科學試驗研究模索出牧區“小建設，大保護”的生態畜牧業建設發展模式，其核心內容是：在合理控制載畜量的前提下，建設適宜規模的節水灌溉人工飼草料地這一牧區水利建設的基本思路，從而實現草原生態保護建設和牧民增收的重要途徑。該項技術在全國牧區得到了全面的推廣應用，取得了顯著的經濟、生態和社會效益。牧區水利是農村水利的重要組成部分，鑒于1986－2000年內蒙古牧區和部分省（區）進行牧區水利建設取得的效果和成績，黨中央和國務院為維護國家生態安全和邊疆社會穩定，從牧民群眾最關心、最現實的利益出發，自2001年由國家發展與改革委員會和水利部共同組織實施《牧區飼草料地節水灌溉示范工程項目》。全國牧區經過了10年的試點建設工作，總投資6億余元，其中中央投資4．29億元，地方配套約1．9億元，發展節水灌溉飼草地6．91萬hm2，單位面積投資8917．8元／hm2。2001－2009年水利部和發改委批準鄂爾多斯地區實施牧區節水灌溉示范項目總投資為2980萬元，帶動鄂爾多斯地方財政（37800萬元）、國家其他渠道（土地整理和農業綜合開發項目等投入資金9800萬元）、民間資本（1．27億元）投入牧區水利建設資金共計6．03億元，建設牧區節水灌溉面積4．72萬hm2，單位面積投資1．34萬元／hm2。節水灌溉形式主要是低壓管道、移動式和半固定式噴灌、卷盤式噴灌、大型指針式噴灌機等；種植作物主要有苜蓿、沙打旺、青貯玉米、飼料玉米。2010年內蒙古自治區人民政府1號文件提出了實施“四個千萬畝”節水灌溉工程，牧區到2020年新增34．7萬hm2灌溉飼草地，總體達到預期目標。2010年6月1日自治區發改委、財政廳、農牧業廳、國土資源廳、水利廳制定了《2010年內蒙古自治區牧區節水灌溉飼草地項目建設實施方案》（內水農【2010】371號），總投資為2．2億元，改造建設節水灌溉飼草地2．26萬hm2，單位面積投資648．97元，投資結構為國家∶自治區政府∶地方政府＝1∶6∶3。牧區水利試點項目以合理開發、高效利用、有效保護水資源，建設節水、高產、優質灌溉飼草料地為重點，提高了單位面積草地生產能力和環境容量，有效解決了牧區突出的草畜矛盾，為落實禁牧、休牧、輪牧措施創造了基礎條件，促進了牧區生產、生活、生態的協調發展和生態效益、經濟效益、社會效益的有機統一。牧區水利試點項目“抓水利、強基礎、保生態、促發展”的立項宗旨和發展思路，不僅充分體現了黨中央、國務院關于保護和建設草原生態、建設社會主義新農村新牧區的重大戰略決策和部署，維護了國家生態安全長遠利益。而且通過項目的實施，解決了牧區生產、生活等民生問題，促進了民族團結、社會穩定、邊疆安寧，維護了國家根本利益。牧區水利試點項目定位準確、目標明確、立項合理，示范引導作用大，輻射帶動能力強，是關愛牧民、扶持牧業、服務牧區最直接最有效的措施。

2試點項目建設完成情況

2．1總投資

2001－2009年，計劃總投資63億元，其中國家投資4．29億元，地方配套及自籌資金2億元。實際完成總投資6．16億元，其中國家投資4．29億元，地方配套及自籌資金1．9億元。完成總投資占計劃總投資的97．68％，實際完成國家投資占計劃國家投資的100．00％，實際完成地方配套資金占計劃地方配套資金的92．77％。地方配套主要以牧民投勞折資為主。詳見表1。

2．2單位面積投資

從投資情來看，“十五”期間單位面積投資投資8411．55元／hm2，“十一五”期間單位面積投資投資為9492．60元／hm2，單位面積投資增加了1081．05元／hm2。各年度投資情況詳見

3項目實施生態、經濟和社會效益

3．1增產效益

根據已有試驗觀測成果和調研資料進行灌溉增產效益分析計算，到2009年牧區試點項目共發展灌溉飼草料地6．91萬hm2，累計增產優質人工牧草7．14億kg，各省區牧區灌溉人工草地增產效果詳見表2。

3．2節水效益和水分生產率

3．2．1節水效益

牧區飼草料灌溉采用渠道襯砌，渠系水利用率可達0．85左右，較土渠提高1倍以上，考慮田間水利用率，灌溉水利用率在0．65左右。牧區井灌區多采用低壓管道輸水灌溉，管道水利用率在0．95以上，考慮田間水利用率，灌溉水利用率在0．70左右。采用噴灌時，多在風速小于3m時進行噴灌作業，3m風速時，噴灑漂移損失小于15％，考慮管道輸水損失，其灌溉水利用率在0．70％以上。風速減小則灌溉水利用率明顯提高，當風速為2m時，噴灌水利用率在0．90以上。按灌溉飼草料作物種類評價分為：飼草灌溉用水量由項目建前的4995m3／hm2，減少到建后的3405m3／hm2，灌溉用水減少1590m3／hm2，節水31．80％；飼料灌溉用水量由項目建前的5505m3／hm2，減少到建后的3600m3／hm2，減少1905m3／hm2，節水34．60％；青貯飼料灌溉用水量由項目建前的4395m3／hm2，減少到建后的3465m3／hm2，減少930m3／hm2，節水21．20％。建成后的節水灌溉飼草料地可節水1875m3／hm2。照此推算，2001－2009年，試點項目建成節水灌溉飼草地面積6．91萬hm2，年節水量1．30億m3，項目區的灌溉水利用率普遍比建設前提高10％以上。由此可見，實施試點項目后，減少了灌溉用水量，灌溉水利用率得到較大提高，節水效果十分顯著。

3．2．2水分生產率總結分析歷年水利部牧區水利科學研究所試驗觀測資料，我國牧區多數地區人工牧草的水分生產率見表3。因牧區人工牧草的經濟學產量以全株青刈（豆科牧草在開花期、禾本科牧

3．3生態和社會效益根據調查，2001－2009年恢復和保護天然草場面積146．10萬hm2，其中，禁牧面積57．67萬hm2，輪牧面積32．22萬hm2，休牧面積56．21萬hm2。分別占43．36％、11．77％和44．87％。平均每公頃灌溉飼草料地可恢復和保護天然草原面積146．10hm2。各省區情況詳見表4。

4存在問題

（1）項目投資規模小，建設管理成本高，維護管理難度大。牧區飼草料地節水灌溉試點項目的工程投資規模較小，前期工作及實施過程中仍是單獨立項建設。按照《牧區水利試點項目建設管理辦法》，進行立項、建設和竣工驗收程序，導致項目前期工作和項目建設管理成本相對較高。同時，由于項目總體規模小，獨立管理維護也存在一定難度。新疆、青海、四川等省（區）2001－2009年批復建設的水源工程多以地表水為主，引水工程投資較大，而地方配套資金主要是投工投勞折資，缺少后期維護管理費用，尤其是高海拔地區的試點項目，效益較低，后期維護管理工作難度大，需要有一定資金加以保障。（2）地方配套資金比例高，配套壓力大，配套資金到位情況不清。根據2001－2009年以來實施的項目分析，已完成的6．17億元投資中，除中央投資4．29億元足額到位外，地方配套的資金1．88億元中主要是以項目自籌資金和牧民投勞折資形式計入項目配套資金，且不規范，導致配套資金到位不清。牧區經濟欠發達，項目要求的地方配套資金比例高，資金配套壓力大，以物折資和牧民投勞折資方式配套，難以反映項目實際完成的工程量。（3）運行管理機制不健全，管理人員專業素質需要提高。牧區水利試點項目建設缺少對運行管理人員進行較為系統的技術培訓，部分地區草場未承包到戶，國家有關草畜平衡管理制度和規定執行的不到位，加之牧民群眾種植管理技術水平低，節水意識不強，致使少數項目綜合效益難以發揮。

5建議

（1）加大中央投資比例，進一步完善牧區水利示范項目的投資機制。建議在內蒙古東部區、新疆、青海省、西藏等省（區）選擇地表水資源條件好、土地資源豐富、節水效果明顯的地區，加大國家投資力度，減輕地方配套壓力，集中連片建設灌溉飼草料地，擴大其整體規模效益，進一步引起地方政府的重視，充分調動牧民參與建設和管理的積極性，充分發揮示范工程對建設社會主義新牧區的促進作用。

（2）全面規劃，統籌兼顧，突出重點。牧區水利建設內容與規模上要充分體現“因地制宜，統籌兼顧，突出重點”的原則，總結項目實施過程中成功經驗和教訓，建議盡快出臺“牧區水利發展分區指導意見”，編制好“牧區水利發展規劃”，同時要納入各級地方“經濟和社會發展規劃”，統一部署、按計劃實施。

（3）實施最嚴格的水資源管理制度和水草畜平衡管理制度。建議研究制定《牧區水草畜平衡管理辦法》，牧區水利建設項目規模的確定要充分考慮水－草資源耦合承載潛力，嚴格實施“水－草－畜”平衡管理制度。建議水行政主管部門要加強對以地下水為水源的項目區的水位動態進行監測與管理，要將監測費用列入經常性支出預算范圍，落實監測主體，加強對監測人員的上崗技術培訓。

（4）加強牧區水利技術研究與示范，提升科技支撐能力。“十二五”期間應加強以下幾個方面的研究與示范：牧區雪旱災害預測與防災減災對策研究；區域性水草畜平衡理論與發展模式研究；牧區灌溉人工草地建設管理與運行機制研究；灌溉人工草地水分運移消耗與高效用水技術研究；青藏高寒草原區灌溉人工草地高效用水技術研究；太陽能提水灌溉人工草地技術模式研究；沙化退化草原區開發建設項目水土保持關鍵技術研究；草原區小流域治理關鍵技術研究等。建議加大科技支撐與監測的投入力度，加強技術研究與示范，提升科技支撐能力，以保障牧區水利的健康有序發展。

（5）加強牧區基層水利管理技術人員培訓。建設發展牧區水利最終還是要依靠廣大的基層技術人員和農牧民用水戶才能實施。今后應加大基層水利技術管理人員的培訓力度，定期對旗（縣）水管站、農民用水協會和管水員進行培訓，使管理人員掌握節水灌溉設備的操作和維護，規范技術操作，提高基層生產管理人員的管理能力、技術水平和綜合管理素質。

（6）建立健全牧區水利社會化服務體系，充分發揮工程效益。牧區大多地處邊疆偏遠地區，科技文化相對落后，受傳統天然放牧和游牧生活和生產方式的影響，部分牧民還未完全掌握科學灌溉、飼草料作物種植、集約化養殖、農牧業機具使用等技術，在一定程度上也影響了工程效益的發揮。建議牧區各級地方政府，充分發揮各職能部門的作用，加強部門協作，組建以鄉鎮為基本單元的牧區水利社會化技術服務體系，不斷提高管理水平和服務質量。