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單位：財政部農業司水利處

為貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》“穩步發展牧區水利，建設節水高效灌溉飼草料地”的要求，財政部、水利部決定，在內蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、寧夏、青海、新疆8個省（區）第三批小農水重點縣中安排16個牧區縣，按重點縣建設方式，實施灌溉飼草料地建設試點。近日，根據工作安排，我們對內蒙古自治區牧區水利工作進行了調研，實地查看了已建成的牧區節水灌溉項目、走訪了牧民，與財政、水利部門的有關同志及專家進行了座談。現將調研情況報告如下。

一、內蒙古發展牧區水利的做法和取得的成效

內蒙古牧區包括7盟3市，轄33個牧業旗、21個半農半牧業旗，既是國家重要的畜牧業生產基地，又是祖國北疆重要的生態屏障。針對牧區氣候干旱、風大沙多、生態環境脆弱、自然災害頻繁、基礎設施薄弱的不利條件，內蒙古自治區高度重視、科學決策、統籌規劃、加大投入，不斷推進牧區水利建設，為改善牧區生產、生活、生態條件，服務牧區經濟社會發展做出了重要貢獻，取得了顯著成效。一是建成水庫131座、塘壩86座，打配機電井2.68萬眼。發展灌溉飼草料地480萬畝（其中節水灌溉280萬畝）。二是促進了生態保護。1畝灌溉飼草料地的產量相當于30—100畝天然草地的產草量，牧區建成的480萬畝灌溉飼草料地，年產優質飼草86億斤，使草原保護措施得以有效落實。2009年自治區休牧、禁牧面積達到7.4億畝，可利用草原植被覆蓋度達到38%以上，草原生態環境惡化的態勢得到了有效遏制。三是促進了畜牧業提質增效。牧區水利示范區飼草產量較一般地區提高了30倍，防災避災能力和綜合生產力顯著提高，為畜牧業生產走出靠天養畜的被動局面創造了條件。調研中實地走訪的趙立功牧戶，有1300多只牲畜，通過建設灌溉飼草料地220畝，2010年青貯玉米產量達12萬公斤，青谷子產量7.2萬公斤，極大地滿足了牲畜越冬需要。四是促進了牧民增收。自治區扶持建設的“五配套”家庭灌溉牧場示范戶3萬戶，家庭年收入普遍高出當地一般牧戶1萬元。全區13萬戶牧民直接從牧區水利中受益，2009年農牧民人均純收入達到4938元，位居西部前列，為民族地區的繁榮穩定和國家邊防的鞏固做出了積極貢獻。五是促進了水資源的節約。如錫盟阿巴嘎旗建成的9500畝節水灌溉面積與漫灌相比，每年可節約水資源180.5萬立方米。

在發展牧區水利方面，內蒙古自治區主要做了以下工作：一是科學決策。制定了“建設祖國北方重要生態屏障”的戰略目標，確立了“生態建設是最大的基礎設施”的發展方針，將牧區水利作為重要建設內容和基礎性支撐去落實推進，納入政府工作目標考核管理。二是統籌規劃。編制了《內蒙古自治區牧區飼草地節水灌溉發展規劃》，根據自治區生態功能區定位，結合牧區自然地理條件、畜牧業生產和經濟發展狀況及生態建設的需要，分區進行灌溉飼草料地發展布局與措施安排，明確了總體布局、目標任務和建設重點。規劃到2020年牧區節水灌溉飼草料地總規模要達到1000萬畝，年產優質飼草220億斤。三是加大投入。2010年，自治區人民政府出臺了《關于促進牧民增加收入的實施意見》，要求各級人民政府要調整公共財政支出結構，大幅提高公共財政對牧區的投入，大幅提高土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于牧區建設的比例，并規定新增建設用地土地有償使用費、農牧業產業化資金、扶貧資金、農業綜合開發資金、水利建設基金的一定比例專門用于牧區建設。按照《牧區飼草地節水灌溉工程建設實施方案》，地方財政安排2億元資金，啟動了內蒙古牧區一千萬畝飼草料地節水灌溉工程。四是加強資金整合。例如，錫林浩特市成立了資金整合領導小組，整體規劃項目資金，統籌安排，集中使用，改變了過去資金分散、規模較小的狀況。整合水利、土地整理、農業綜合開發、京津風沙源治理、企業貸款、牧民自籌等資金渠道，共計投入1.15億元，建成節水灌溉高產飼草料地8.86萬畝。五是制度保障。制定實施了《內蒙古自治區農業節水灌溉條例》，將牧區飼草料地灌溉統一納入到農業節水灌溉范圍管理和規范。在牧區水利項目區嚴格實行基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧三項制度。六是科技支撐。開展了飼草料地節水灌溉技術、高產種植栽培技術、生態修復和地下水動態變化等方面的科研課題，取得了階段性科研成果。七是采取了多種經營管理模式。包括統一耕種、統一管理、統一銷售的國有企業管理模式；牧戶以耕地入股，由公司集中經營的“公司+牧戶”模式；由牧民集中投入，整合土地、生產工具等資源的牧民合作組織模式；以及牧戶自我管理模式。

二、牧區水利發展存在的主要困難和問題

（一）干旱缺水嚴重，生態環境脆弱。內蒙古地處干旱半干旱地帶，水資源匱乏。牧區干旱少雨，年平均降水僅為200多毫米，缺水嚴重。內蒙古約75%的草原屬于重度退化草原，每畝草原產草量已從50年代的127公斤下降到目前的39公斤。從總體上看，草原退化、沙化、鹽漬化、石漠化仍然嚴重，大部分草原超載過牧問題突出。與傳統農區相比，草原生態一旦破壞，更加難以恢復。這些自然條件的不足，制約了牧區水利發展。

（二）牧區水利基礎薄弱，與農牧民群眾的需求尚有較大差距。多年來，國家對于牧區水利建設投入較少，歷史欠賬較多，所安排的項目大都為試點性質項目，缺乏大規模的整體投入，牧區水利基礎較為薄弱。一是水源工程少。由于自然條件限制，牧區水源主要依靠地下水。根據測算，每3萬畝草場有1眼大機電井最為適宜。但錫盟阿巴嘎旗，有牧民18106人，草場4048萬畝，僅有3238眼井，其中大機電井489眼，平均近8.28萬畝草場才有一眼大機電井。機井密度較低，導致牧民用水困難、拉水費用較高。二是灌溉飼草料地規模不足。例如錫林浩特市，規劃到2015年末各種牲畜養殖總數控制在90萬頭只，折合羊單位162萬只，年需飼草料7.29億公斤。目前僅有8.86萬畝節水灌溉飼草料地，可產飼草料3.1億公斤，尚需發展11.97萬畝節水灌溉飼草料地，年產4.19億斤飼草料才能滿足牲畜所需飼草料。自治區規劃到2020年牧區節水灌溉飼草料地總規模要從目前的280萬畝發展到1000萬畝，年產優質飼草220億斤，才能基本滿足4000萬個羊單位4—6個月舍飼要求，使天然草場實行休牧、輪牧。三是已建灌溉工程標準低。現有飼草料地灌溉面積中有近40%仍然是大水漫灌，沒有采取節水措施，灌溉方式粗放，水資源浪費嚴重。在60%配套節水措施的飼草料地灌溉面積中，近六成是采取低壓管灌和渠道防滲節水措施，僅減少了輸水過程的水量損失，高效節水措施少，工程標準低，節水灌溉技術和裝備總體水平差，不能適應現代畜牧業發展的需要。

（三）牧區灌溉工程建設成本高。內蒙古牧區地域遼闊，地處邊疆和高寒地帶，加之牧民居住分散，交通、電力基礎設施條件差，水利灌溉工程建設成本較高。例如，調研中實地走訪的巴彥淖爾嘎查朱寶忠牧戶，其居住的地方離最近的輸電線路10公里，離最近的牧戶也有2公里，架設到戶的輸電線路，成本很高，且輻射效應小，這給牧區水利建設、運行使用帶來很大困難。

三、對牧區灌溉飼草料地建設的建議

牧區水利關系牧區民生、民族團結、社會穩定、邊疆安全和生態安全。牧區水利發展需要多方面的努力，從多個資金渠道加大投入，著力解決水源建設、人畜飲水、灌溉飼草料地建設等問題。發展牧區水利，特別是建設灌溉飼草料地，應做好如下工作。

（一）必須堅持“保護草原生態環境”的原則。要通過更新改造已有的或者因為沒有灌溉條件而荒廢的飼草料地來擴大節水灌溉飼草料地規模，立足于保障牲畜所需飼草料，絕不能新開墾草原。同時，對于建成的飼草料地也要注意種植品種問題，如果牧民全都種植山藥、土豆等經濟作物，就違背了建設飼草料地的初衷。

（二）統一規劃、合理布局。要合理編制牧區飼草料地節水灌溉發展規劃，并做好與其他相關規劃的銜接。規劃應明確指導思想與原則、發展目標與建設任務、總體布局與工程措施等內容。

（三）建立和完善政府、社會、集體、個人共同投入的新機制。要從現有資金渠道加大公共財政對牧區水利建設的投入力度，特別是中央和省級要切實加大投入。同時，要爭取社會投入，積極利用金融資金，引導集體和個人投入，形成共同投入的新機制。

（四）進一步加強資金整合。要以縣為單位，加強組織領導，在統一規劃下，以牧區小農水重點縣建設等重點項目為平臺，積極整合水利、農發、國土、林業、發改等部門安排的項目資金，形成合力，確保建設一片、建成一片、發揮效益一片。

（五）加大對牧民專業化合作組織的支持力度。要充分發揮牧民專業化合作組織所具有的受益主體明確、集中投入、整合資源、牧民積極性較高等優勢，加大對牧民專業化合作組織的支持力度，發揮牧民主觀能動性，解決好工程管護等問題，加快推進牧區水利發展。