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摘要：結合當前合資鐵路委托運輸管理的現狀，闡述實行委托運輸管理遵循的基本原則、委托運輸管理的基本含義、委托運輸管理的特點等。針對委托運輸管理中存在的具體問題進行了分析；從成立專業管理機構、明確管理責任，完善委托管理協議、規范操作程序，建立溝通協商機制、搭建溝通平臺，科學制定清算辦法、實現互利共贏，強化財務預算管理和成本控制、建立考核機制等五個方面對加強合資鐵路的委托運輸管理提出了建議。

關鍵詞：合資鐵路公司；鐵路局；委托運輸管理；建議

合資鐵路是在我國的改革開放過程中，隨著投資融資體制改革不斷深化而逐步發展起來的。它打破了我國鐵路建設長期以來形成的單一國家投資、中國鐵路總公司（原鐵道部，以下簡稱鐵路總公司）獨家經營的舊格局，開拓了由多個投資主體多家出資、合資建路、共同管理的新路子。它不僅能夠有效緩解我國鐵路運輸供求的矛盾，還能拉動地方經濟的增長與發展，進一步完善我國鐵路路網的合理布局。近年來新開通運營的合資鐵路按照鐵路總公司（原鐵道部）關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見，普遍采取了委托鐵路局進行運輸管理的模式，該模式推動了合資鐵路的經營和發展，但是也有其不成熟仍需健全完善的方面，有必要從多角度來對委托運輸管理模式進行分析和探討。

1委托運輸管理模式的內涵

1.1實行委托運輸管理遵循的基本原則

一是符合鐵路改革總體要求；二是符合鐵路投融資體制改革方向，有利于合資鐵路發展，更廣泛地吸引社會資金投資鐵路建設；三是符合委托方與受托方的共同意愿；四是符合國家法律法規和鐵路行業管理部門及鐵路總公司的有關規定。

1.2委托運輸管理的基本含義

委托運輸管理是合資鐵路公司將所轄合資鐵路有關鐵路運輸業務管理范疇的工作，如運輸組織管理、運輸設施管理、運輸移動設備管理、運輸安全管理、運輸收入管理、鐵路用地管理以及運輸統計管理等，全部委托給鐵路局，合資鐵路公司只負責鐵路建設和資產經營工作。鐵路局根據不同的專業性質，安排其下屬單位具體負責受托管理范圍內運輸設施設備的日常管理和養護維修，保持受托設施設備完整、狀態良好并符合相關技術標準，保證運輸設施設備的運行安全。委托方和受托方嚴格依法履行企業內部決策程序，在充分協商基礎上簽訂委托運輸管理協議，明確雙方的責權利，經濟關系清晰，并根據委托業務的具體內容進行費用結算。

1.3委托運輸管理的特點

1）委托關系形成的必然性。近年成立的合資鐵路公司基本都是以工程建設為主要目的，公司的機構、人員大多是圍繞如何開展工程建設設置和配備的，人員規模基本都在100人以內。公司沒有根據鐵路運輸生產管理需要，按照車、機、工、電、輛等不同專業，設置相應的行車組織、調度指揮、設備維護等專業管理部門和業務單位，并按崗位配置對應數量的員工。當合資鐵路工程項目建設完成后，公司根本無法獨自承擔相應的鐵路運輸生產管理工作，只能將其委托給鐵路局進行運輸管理。

2）委托對象選擇的唯一性。根據國家鐵路管理的現實情況，合資鐵路建設項目均分布在鐵路總公司所屬18個鐵路局(公司)的管轄范圍內，由于管轄范圍的劃分，這就造成了一定程度的壟斷性。合資鐵路公司在選擇委托對象時，通常只能選擇線路所在地的鐵路局進行委托，當線路跨鐵路局時，為避免交叉管理，按照鐵路局管轄范圍分段進行委托。因此，合資鐵路的委托對象基本上具有唯一性。

3）委托管理具有的優勢性。一是有利于轉變鐵路發展方式，提高運輸質量，確保運輸安全的有序可控。二是有利于保持鐵路路網結構完整，堅持運輸集中統一指揮，消除瓶頸制約，提高運輸效率和效益。三是有利于充分發揮鐵路局的專業管理優勢，通過強化內部挖潛、優化機車、車輛、人員配置資源，降低運營成本，并結合合資鐵路公司的體制機制優勢，形成整體合力，實現鐵路局、合資鐵路公司雙贏的目的。

2委托運輸管理中存在的主要問題

2.1政策文件有待進一步健全完善

目前鐵路總公司關于合資鐵路委托運輸管理的相關政策文件已經滯后，無法適應委托運輸管理工作的發展需要。一是委托運輸管理模式還處在摸索實踐階段，尚未形成一套科學完整的委托運輸管理制度體系。二是在2011年原鐵道部出臺的《關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見》（鐵政法〔2011〕149號）中，對新建合資鐵路的委托運輸管理僅是在宏觀上、原則上予以要求，需要對相應的財務清算、資產管理、第三方維保事項等方面跟進細化完善，出臺專業指導意見。三是先期出臺的合資鐵路委托運輸管理協議示范文本，隨著時間的推移，在內容上有待修訂。

2.2合資鐵路公司機構設置、人員配備不合理

按照合資鐵路公司與鐵路局簽訂委托運輸管理協議的約定，公司有權對鐵路局受托業務、設施、設備進行監督檢查，確保委托設施設備完整，公司享有監督檢查權。在鐵路局正常營業時間內，在不影響安全和生產秩序的前提下，公司有權隨時對鐵路局受委托范圍內的日常生產情況進行監督檢查。然而在現實中，合資鐵路公司中搞建設的人才多，真正懂運輸經營的人才少，并且沒有設置專門的運輸管理業務部門，這就導致公司對鐵路局受托工作執行情況的監督檢查責任缺失，對運輸生產實際情況難以掌握，鐵路局既是“運動員”又是“裁判員”，受托的運輸生產管理工作干好干壞，自己說了算。

2.3資產邊界不清晰

主要表現在部分合資鐵路公司在合資鐵路建設中有部分投資是用于對國鐵既有線進行設施設備改造，以及合資鐵路公司出資建設的車站部分設備設施與國鐵共用等等，這就出現了合資鐵路公司資產與國鐵資產“我中有你，你中有我”的情況，資產邊界很難清晰界定。由于鐵路的網絡特性，以及工程設計和施工原因也造成了合資鐵路公司之間的資產界面不清，這就增加了委托運輸管理費用清算工作的復雜性和難度。

2.4委托運輸管理費用清算標準不統一

由于合資鐵路大都采用的是國內外最先進的技術標準，其所需工作人員的崗位設置、數量配置、勞動量、勞動單價等指標均處在摸索階段，能夠有章可循的很少。合資鐵路公司與鐵路局在簽訂委托運輸管理協議時約定：清算單價有鐵路總公司公布價格的，按公布價格執行；沒有公布價格的，以成本費用（含稅金）為基礎，由雙方協商確定。但是由于沒有一套科學完整的委托運輸管理工作內容明細和費用標準，雙方往往對委托運輸管理費用的確認產生分歧，造成在委托運輸管理費用核算和單價標準方面難以達成一致。

2.5委托管理內容（第三方維保）有分歧

在實行委托運輸管理過程中，雖然合資鐵路公司與鐵路局約定：確需第三方提供專業化維護維修服務的，由雙方共同商定選擇第三方，另行簽訂委托協議，明確各自的責權利，但是第三方維保項目的確定沒有一個統一的范圍，因此存在較大的分歧。目前合資鐵路公司（特別是客專公司）普遍僅對國家、鐵路行業管理部門或鐵路總公司有明確資質要求的消防、電梯、空調、客服系統予以認可為第三方維保項目，但在實際中，通信、信號、工務、供電、房建等專業部分項目由于資質要求、技術工藝、廠家技術封鎖等原因，鐵路局確實無法完成相應的委托維護管理工作。而鐵路局作為合資鐵路運輸安全責任主體，對受托范圍內的安全生產管理工作負首要責任，為確保安全運輸生產萬無一失，鐵路局只能先行墊資讓設備廠家進行維護，當合資鐵路公司對項目不予認可時，往往造成鐵路局已經發生的費用難以得到及時清償。

2.6缺乏良性的仲裁機制

鐵路總公司既是合資鐵路公司的實際投資人，又是受托鐵路局的上級領導機構，在合資鐵路公司和鐵路局協商過程產生分歧，最終不能達成一致時，由于“手心手背都是肉”，加之委托運輸管理制度體系尚不完善，通常采取各打五十大板，或者各退一步“和稀泥”的策略。這就造成仲裁的實際缺位，不利于委托運輸管理工作的高效推進。

2.7委托運輸管理費用給付不及時

我國合資鐵路正處于大量建設發展期，同時也處于市場培育期，合資鐵路公司普遍出現經營虧損和現金流緊張等問題，而合資鐵路項目建設的銀行貸款利息和運營中發生的水、電等費用又必須支付，導致公司只能拖欠鐵路局的委托運輸管理費用，甚至長期大額度拖欠。鐵路局作為受托方，既要承受巨大的安全壓力，還要承擔巨額的資金壓力。

3加強委托運輸管理的建議

3.1成立委托運輸管理工作業務管理機構

鑒于合資鐵路公司與鐵路局在委托運輸管理事項的協商過程中，存在的分歧往往不能最終達成一致，為了提高決策效率，建議鐵路總公司成立由法律、計劃、運輸、安監和財務等相關部門組成的合資鐵路管理委員會或設立專門機構，站在互惠共贏立場上，依法合規協調、指導合資鐵路公司與鐵路局的委托運輸管理工作。

3.2完善委托運輸管理協議，規范操作程序

委托運輸管理協議是確定委托方與受托方之間權利義務的基礎性法律文件，通過對前期合資鐵路委托運輸管理工作的實踐總結，有必要對委托運輸管理協議內容進行完善，進一步明確雙方在確定年度運輸生產經營目標考核、財務預算、設備大中修、更新改造計劃、第三方維保等重要委托管理工作中，涉及定額標準、統計口徑、協商程序等有關方面的具體約定事項。要規范完善相關操作程序，從制定協議、發文公布、調整變更、檢查考核等各個環節入手，建立一個科學有序的工作流程體系，全面規范和促進委托運輸管理工作的良性開展。

3.3建立健全溝通協商機制，搭建溝通平臺

鐵路局和合資鐵路公司應就委托運輸管理工作建立定期通報協商機制，搭建鐵路局專業管理部門和合資鐵路公司對接的平臺。鐵路局要及時向公司通報、提供與委托運輸管理相關的情況和資料，使公司隨時了解運輸生產具體情況。同時，合資鐵路公司也要參加鐵路局有關會議并發表意見建議。鐵路局和合資鐵路公司之間逐步建立一種專業對口、工作對接的良性機制，在尊重合資鐵路公司的法人地位以及內部管理規定的同時，做好專業指導，促進委托運輸管理工作的有序推進。

3.4制定科學合理的委托運輸管理費用清算辦法

合資鐵路公司與鐵路局在法律上是兩個不同的法人主體，出于不同利益的考慮對委托運輸管理費用的協商不易達成一致。因此應該按照市場經濟規則，在尊重委管雙方市場主體地位、兼顧雙方利益的基礎上，切實完善清算單價和清算辦法等相關配套措施，制定清晰、合理的委托運輸管理費用清算辦法，構建委管費用的市場機制，不斷降低合資鐵路運營成本，促進合資鐵路運營效益的提高，真正實現雙方互利共贏。

3.5加強財務預算管理和成本控制，建立考核激勵機制

1）合資鐵路公司要將委托運輸管理的相關費用納入年度預算管理，實行嚴格的預算管理制度。鐵路局要按照“以收定支、收支配比、總量控制”的原則，科學合理地將委托運輸管理費用預算分劈到受托站段，在指導受托站段加強財務預算編制的同時，加強審核受托管理范圍內收支預算，并聽取合資鐵路公司對受托站段預算方案的意見建議。嚴格受托站段生產預算與財務預算的配套銜接，落實預算責任部門、責任人，建立健全考核及責任追究制度，嚴格按制度進行考核獎懲，保證預算指標的完成。

2）要加大對委托運輸管理費用中可控成本的控制，例如水、電費等。合資鐵路沿線各單位水、電能源使用費普遍是由合資鐵路公司直接向供應方繳費，鐵路局的受托站段往往會存在“事不關己，高高掛起”的思想，出現“長明燈”“長流水”等現象。鐵路局應要求受托站段加強節能管理，細化各項增收節支措施，量化各項增收節支指標，并建立健全節能工作規范及獎懲制度，在減輕合資鐵路公司成本費用支出的同時，做到節約能源和保護環境。

3）合資鐵路公司與鐵路局應充分協商，共同制定以提高運輸效率及效益、保證安全質量、強化成本控制和收入完整為重點的委托運輸管理年度考核辦法，考核結果與委托管理費用相掛鉤，構建有效激勵機制。另外，鐵路局也要建立對下屬受托站段的考核辦法，將受托事項的安全、效率、效益納入下屬受托站段領導班子績效考核范圍。

參考文獻

[1]鐵道部政策法規司．關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見(鐵政法〔2011〕149號)[S]．北京：中華人民共和國鐵道部，2011

[2]韓世通.加強合資鐵路委托運輸管理的探討[J].鐵道運輸與經濟,2015(10)：57-60

作者：羅綱 單位：鄭州鐵路局企業管理和法律事務處