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一、美國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系

美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制法律法規(guī)體系主要以《職業(yè)安全與健康法》為主體法,《礦山安全和健康法》及其他法律法規(guī)為重要補(bǔ)充,并由OSHA制定具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。

(1)職業(yè)安全與健康法(OSHAct)。1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》是美國(guó)職業(yè)安全與健康管制的核心法律。該法律主要目的是向勞動(dòng)者提供全面的福利設(shè)施,保證勞動(dòng)者勞動(dòng)條件盡可能安全與健康。該法律對(duì)雇主、雇員、國(guó)會(huì)、勞工部、各州職業(yè)安全健康復(fù)查委員會(huì)、咨詢委員會(huì)、工人補(bǔ)償全國(guó)委員會(huì)、衛(wèi)生教育和福利部長(zhǎng)等各規(guī)制機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)規(guī)制中的責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行了詳盡而明確的規(guī)定。《職業(yè)安全與健康法》將違法標(biāo)準(zhǔn)分為了消除違規(guī)的努力失敗、輕微、一般、不太嚴(yán)重、嚴(yán)重以及反復(fù)違規(guī)六大類,對(duì)執(zhí)法方法與處罰程度也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。除此之外,該法律還對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的緊急處理與雇員的教育培訓(xùn)進(jìn)行了規(guī)定。《職業(yè)安全與健康法》既有嚴(yán)格的職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,又注重實(shí)際執(zhí)法中的調(diào)研與信息反饋,并為此提供了有利的司法程序保障,以隨時(shí)對(duì)不合理及過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂,最大限度保障了各方權(quán)利及義務(wù)的合理實(shí)現(xiàn)。

(2)職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)體系。美國(guó)關(guān)于安全生產(chǎn)的法律不多,政府主要通過(guò)OSHA制訂的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制。OSHA指定的標(biāo)準(zhǔn)可分為“安全”標(biāo)準(zhǔn)和“健康”標(biāo)準(zhǔn)兩大類,安全標(biāo)準(zhǔn)旨在保護(hù)工人在工作場(chǎng)所避免受到人身傷害,而健康標(biāo)準(zhǔn)涉及有毒物質(zhì)以及有害的物質(zhì),保護(hù)工人免受職業(yè)病的侵害。安全與健康標(biāo)準(zhǔn)涉及的領(lǐng)域?yàn)橐话愎I(yè)標(biāo)準(zhǔn)、海事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉及領(lǐng)域的工作條件、采取或使用必要恰當(dāng)?shù)念A(yù)防措施和程序提出明確的要求。進(jìn)入90年代后,OSHA日益重視標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性與可操作性,根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步和修改了大量的標(biāo)準(zhǔn),并且廢除過(guò)時(shí)標(biāo)準(zhǔn),許多標(biāo)準(zhǔn)的制訂都是在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行,從而確保了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性與可操作性。

二、美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制實(shí)施方法

美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制的有強(qiáng)制性措施以及非強(qiáng)制性措施兩種實(shí)施方法。

(1)強(qiáng)制性措施。強(qiáng)制性措施主要包括制訂標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰三種類型,主要由OSHA負(fù)責(zé)實(shí)施。這種命令控制型的強(qiáng)制性措施簡(jiǎn)單、直接,受其他因素影響較小,在早期的規(guī)制中發(fā)揮了巨大作用,但政府往往不會(huì)考慮企業(yè)的生產(chǎn)成本與實(shí)際負(fù)擔(dān),只是簡(jiǎn)單的通過(guò)強(qiáng)制性命令的方式要求企業(yè)達(dá)到規(guī)制目標(biāo),這給企業(yè)帶來(lái)了高昂的規(guī)制成本。目前美國(guó)主要通過(guò)針對(duì)重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行檢查與加重懲罰相結(jié)合的方法進(jìn)行直接管制,有效的降低了直接管制的成本。

(2)非強(qiáng)制性措施。非強(qiáng)制性措施主要分為引導(dǎo)性措施與合作性措施。引導(dǎo)性措施包括:①咨詢服務(wù),由OSHA駐各州的機(jī)構(gòu)雇用專業(yè)安全與健康顧問(wèn)提供,主要包括幫助企業(yè)確認(rèn)和消除具體的危險(xiǎn),調(diào)查工作地點(diǎn)的危險(xiǎn),評(píng)估及完善企業(yè)現(xiàn)有安全與健康管理制度；②教育和培訓(xùn),OSHA設(shè)立培訓(xùn)學(xué)院,為官員、咨詢師、雇主以及雇員提供培訓(xùn)和教育課程。③信息服務(wù),OSHA通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供頒布的安全與健康法規(guī)、規(guī)制措施、遵守規(guī)則的指導(dǎo)、聯(lián)邦注冊(cè)告示、網(wǎng)上投訴等。合作性措施是指OSHA與企業(yè)、雇員以及工會(huì)建立自愿合作關(guān)系,二者處于平等地位,共享資源,共同為安全生產(chǎn)而努力。隨著企業(yè)與工人對(duì)職業(yè)安全與健康重要性的認(rèn)識(shí)逐步加深,引導(dǎo)性措施與合作性措施在職業(yè)安全與健康管理局管制方法中的應(yīng)用日益廣泛。

三、美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制的特點(diǎn)

(1)法律體系完善,規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法嚴(yán)格。美國(guó)以《職業(yè)安全和健康法》作為主體法構(gòu)建了健全的安全生產(chǎn)法律體系。美國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)不斷進(jìn)行調(diào)整,使法律條文日益詳細(xì)、完整。此外,美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格檢查及執(zhí)法,對(duì)違規(guī)企業(yè)處罰極為嚴(yán)厲。2005OSHA對(duì)Bp北美公司處以了2100萬(wàn)美元罰款,嚴(yán)厲的懲罰表明政府將保護(hù)工人的安全和健康作為企業(yè)的核心價(jià)值。OSHA嚴(yán)格執(zhí)法的一個(gè)重要條件就是高素質(zhì)的監(jiān)管人員隊(duì)伍,這是提高政府規(guī)制執(zhí)行質(zhì)量和效率的根本保證。OSHA在雇用資深的檢查員的同時(shí),還對(duì)現(xiàn)有的工作人員進(jìn)行特殊的專業(yè)培訓(xùn),從職業(yè)安全的角度培訓(xùn)安全生產(chǎn)規(guī)制人員。才外還成立了職業(yè)安全和健康數(shù)據(jù)中心,使規(guī)制檢查人員在處理問(wèn)題時(shí)能夠在充分的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上做出快速反應(yīng)。

(2)加強(qiáng)對(duì)工人的培訓(xùn),激發(fā)工人自身的保護(hù)意識(shí)。OSHA通過(guò)制訂和實(shí)施安全生產(chǎn)的法規(guī),要求雇主保證工人的安全和健康,并對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn),使工人能夠勝任工作；在合同中要求雇主對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明,鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)工作流程進(jìn)行改進(jìn),提高工作場(chǎng)所內(nèi)勞動(dòng)者的安全和健康水平。通過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)可以使勞動(dòng)者提高專業(yè)知識(shí)和技能,在實(shí)際工作中激發(fā)工人自身的保護(hù)意識(shí),提高安全生產(chǎn)規(guī)制的效果。除了通過(guò)政府規(guī)制,執(zhí)行規(guī)章等方法降低安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)外,OSHA還鼓勵(lì)工人收集和研究數(shù)據(jù)以解決工作場(chǎng)所的安全和健康問(wèn)題。

(3)制定簡(jiǎn)化明確的規(guī)制條例,便于企業(yè)和公眾的理解和執(zhí)行。OSHA早期運(yùn)作的時(shí)候規(guī)制目標(biāo)過(guò)于廣泛且規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜,20世紀(jì)80年代后,OSHA開(kāi)始重新調(diào)整自己的規(guī)制目標(biāo),將規(guī)制的重點(diǎn)放在大眾的安全需求。OSHA對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理,去掉了大量無(wú)用的規(guī)制條款對(duì)不清楚的條款,對(duì)安全生產(chǎn)規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行了明確和簡(jiǎn)化。這些改革措施使得美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制更有親和力和幫助性,標(biāo)準(zhǔn)也更簡(jiǎn)單易行,使得與生產(chǎn)安全和健康的相關(guān)信息被快速、準(zhǔn)確的傳達(dá)到各處,企業(yè)和公眾能更容易的安全信息并在實(shí)踐中自覺(jué)執(zhí)行。

(4)積極探索完善安全生產(chǎn)規(guī)制體制的新方法。美國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制早期單純依靠行政命令型的強(qiáng)制性規(guī)制進(jìn)行監(jiān)管。但是政府的規(guī)制政策是有成本的,而且有時(shí)成本非常高,在保護(hù)工人生產(chǎn)安全方面單靠政府的努力是不夠的。20世紀(jì)80年代后,聯(lián)邦政府開(kāi)始采取教育或是提供信息服務(wù)等其他方式進(jìn)行激勵(lì),但并沒(méi)有完全采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法直接替代安全規(guī)制,主要通過(guò)強(qiáng)制性方法與非強(qiáng)制性方法共同使用,降低了規(guī)制成本,極大的提高了安全生產(chǎn)規(guī)制效率。

四、對(duì)中國(guó)的借鑒和啟示

1.進(jìn)一步完善我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。目前中國(guó)形成了以《安全生產(chǎn)法》為核心的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系,但仍存在諸多不足和漏洞,如安全生產(chǎn)事故的處罰力度過(guò)低,部分執(zhí)法主體履行職責(zé)不到位。我國(guó)應(yīng)逐步對(duì)《刑法》、《礦山安全法》和《煤炭法》等相關(guān)法律進(jìn)行修改,加大了對(duì)違法企業(yè)的懲罰力度以及對(duì)勞動(dòng)者的賠償力度。同時(shí),規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)參考國(guó)外規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù),建立具有較強(qiáng)實(shí)用性和可操作性的標(biāo)準(zhǔn)體系。此外,我國(guó)中央與地方各級(jí)政府應(yīng)緊密配合,逐步建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,對(duì)司法資源進(jìn)行更有效率配置,嚴(yán)格打擊非法違法行為。

2.加大對(duì)安全生產(chǎn)的投入,提高規(guī)制水平。中國(guó)每年直接用于安全科研和事故預(yù)防的經(jīng)費(fèi)不足2000萬(wàn)元,不足為美國(guó)的二百分之一。投入資金不足導(dǎo)致中國(guó)的安全生產(chǎn)在整體水平上和重大關(guān)鍵技術(shù)方面遠(yuǎn)不能滿足安全生產(chǎn)工作發(fā)展的需要。很多企業(yè)認(rèn)為安全投入是一種成本,不愿意進(jìn)行投入。實(shí)際上安全投入還是一種投資,是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常有序進(jìn)行的保障。必須樹(shù)立正確的企業(yè)安全投入觀,加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)的投入等,通過(guò)事前投入盡量避免事故的發(fā)生。隨著國(guó)家和企業(yè)的資金投入力度將會(huì)逐步增大,如果能將其列為中央預(yù)算,將會(huì)更為有效促進(jìn)安全生產(chǎn)規(guī)制體系的完善。

3.明確安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能,完善規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。中國(guó)安全生產(chǎn)規(guī)制涉及到多個(gè)部門(mén),管理機(jī)構(gòu)一部分是從舊體制下的行業(yè)管理部門(mén)直接轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的,存在職能不清的情況。這導(dǎo)致了安全生產(chǎn)規(guī)制職能分散,規(guī)制主體不明確。建立完善的規(guī)制機(jī)構(gòu)體系,需要建立一個(gè)權(quán)威的核心機(jī)構(gòu),能夠?qū)⒘⒎ā?zhí)法、管理于一體,從而明確各部門(mén)職責(zé),協(xié)調(diào)各部門(mén)運(yùn)作,改變當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作上存在的職責(zé)重疊、職能交叉、多頭執(zhí)法等狀況,能在不脫離中國(guó)國(guó)情的情況下使安全生產(chǎn)監(jiān)察工作有效進(jìn)行。此外,還應(yīng)設(shè)立直屬國(guó)務(wù)院的權(quán)威國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu),實(shí)行中央與省級(jí)地方政府兩級(jí)監(jiān)察,以省(自治區(qū)、直轄市)為責(zé)任區(qū)、省以下垂直監(jiān)察的安全生產(chǎn)監(jiān)察體制。同時(shí),安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要廣泛接受社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體的監(jiān)督,通過(guò)多元主體的參與,加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督,提高安全生產(chǎn)規(guī)制水平。

4.加強(qiáng)安全生產(chǎn)規(guī)制隊(duì)伍建設(shè),提高安全生產(chǎn)規(guī)制的效果。我國(guó)目前安全生產(chǎn)方面的專業(yè)人才相對(duì)匾乏,許多監(jiān)管人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的學(xué)習(xí),在缺乏必要培訓(xùn)的情況下難以勝任工作。在安全生產(chǎn)規(guī)制過(guò)程中,不能發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題,或者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后不能提出有效對(duì)策,降低規(guī)制效率。因此,提高規(guī)制人員的專業(yè)技術(shù)水平是提高安全生產(chǎn)規(guī)制效率的重要前提。在當(dāng)前人才短缺的情況下,一方面,應(yīng)當(dāng)發(fā)展安全生產(chǎn)等專業(yè)的高等教育,同時(shí)加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn),提高監(jiān)管人員專業(yè)水平；另一方面,要積極發(fā)展職業(yè)教育,增加合格的技能工人隊(duì)伍,從根本上保證企業(yè)的安全生產(chǎn)。

作者：蔣抒博單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)黑龍江哈爾濱