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1引言

在城市軌道交通項目的建設過程中，相關方一般將車站、區間等主體結構工程，作為投資控制的重點對于前期工程重視不足。這主要是因為主體工程投資金額高、占總投資的比例大；并且主體工程的管理比較規范，公開招標行為使得費用相對合理，標準的合同文本也便于在施工過程中控制投資。而實際上，前期工程由于點多、面廣、涉及的人員多、協調難度大，投資管理比較困難，在建設過程中并未形成有效的管理模式，容易超出概算。尤其是近年來，前期工程投資額和比重逐年上升，因此，加大前期工程的投資控制力度，對城市軌道交通項目有效地控制投資和降低成本具有重要意義。

2城市軌道交通前期工程概述

2.1城市軌道交通前期工程范疇由于建設地區和線路走向不同，城市軌道交通前期工程的范圍略有差異，但主要內容是基本一致的。本文分析的城市軌道交通前期工程是指為正線、車站和停車場、車輛段等主體工程提供施工條件和工作面的前期準備工程。以西安地鐵為例，前期工程費是指批復的設計概算中的工程建設其他費用中的兩部分費用：一部分是用地及拆遷補償費，包括：①永久征地；②臨時用地；③拆遷建筑物；④拆遷構筑物；⑤管線路拆遷及改移；⑥綠化賠償及遷移；⑦其他。另一部分是場地準備及建設單位臨時設施費。

2.2城市軌道交通前期工程特點城市軌道交通前期工程的特點具體表現為：1）工程時間跨度長。在正線主體工程開工時，征地拆遷、管線遷改、綠化遷移、交通疏導等前期工程需完成；在主體工程完成后通車運營前，路面恢復、苗木回遷要完成，因此，前期工程通常跨越工程的整個建設期。2）征地、拆遷工作難度大。工程施工區域往往是城市居民分布密集或者商業開發繁華的區域，拆遷補償價款和補償方式較難協商。3）涉及的單位、部門多。需要協調市政、園林、通信、電力、熱力、自來水、天然氣等政府部門和產權單位，協調工作難度大。4）對整個項目工期影響大。如果前期工程不能按時完成，主體工程便無法進行，工期將可能延誤。有時為保證工期，則需支付趕工費用，會增加工程總投資。

3城市軌道交通前期工程投資控制的難點

3.1前期工程投資增加，時有超出概算由于城市軌道交通項目線路的分布和走向、地下線和高架線以及穿越城市繁華區域的不同，前期工程投資比例和額度不盡相同，但是，通常一條城市軌道交通線路前期工程的投資約占到總投資的10%以上，并且投資額和投資比重呈逐漸上升的趨勢。由表1可以看出西安地鐵前期工程投資比例和每公里前期費用呈上升趨勢（三號線有11.565公里高架段，前期工程工作量相對小，因此投資比例較小）。從目前結算情況看，二號線北段的征用土地，管線路拆遷、改移工程，綠化賠償、遷移工程已超出相對應的概算；一號線征用土地和綠化賠償、遷移工程已超出相對應的概算。

3.2管線勘察精度不足、設計不夠嚴謹近些年，市政工程及電力、通訊、郵政設施工程的建設和更新改造較為頻繁，熱力、天然氣、路燈、電力、電信等各種地下管線數量大、線位交錯復雜，而這相關的線位圖基本是由各產權單位獨自保存。雖然建設主管部門出臺了城市建設工程檔案管理條例，但在實際執行過程中，產權單位的歸檔移交工作并不及時、積極。因此，收集地鐵沿線各類管線的線位圖紙異常困難。西安地鐵通過委托測繪單位進行勘測，以獲取工程沿線管線的線位圖，這樣做能夠在一定程度上保證勘測精度，但在實施過程中還是會遺漏一些管線，導致在施工中因不明管線被發現而引起設計變更或者現場簽證；不小心挖斷未探明的天然氣或者電力管道等而搶險的情況，這些情況都會增加施工成本、影響工程進度，增加投資控制難度。另外，從當前市場的實際情況來看，城市軌道交通前期工程的設計和施工單位往往是由一家單位或者是業內相關單位實施，圖紙沒有相關機構來審查，建設單位為了確保工程進度通常會同意產權單位的設計方案，在監督機制缺失的情況下容易發生設計單位通過提高設計標準、修改設計圖紙等方式增加工程量的問題，從而提高建設成本，增加投資控制難度。

3.3行業壟斷部門較強勢，計價依據不統一城市軌道交通項目線路較長、網絡分布較廣，貫穿城市的各個區域，在施工的過程中勢必要對電力、電信、熱力、天然氣、自來水等相關的管道、線路、綠植及其它地面附著物進行拆除或者遷移，工程金額較大，動輒數百上千萬元。這些項目產權管理部門大多是壟斷性行業部門，由下屬單位或相關單位來負責項目的設計、采購、施工等環節，通過設立行業許可、驗收壁壘等方式來限制外部競爭。因此，建設方只能和產權方進行談判，在合同談判的過程中，考慮到工期壓力，加之建設方處于被動地位，往往是施工方案經過各方商討、協調能夠確定，價格談判卻經常是由產權方指定的施工單位自主報價，報價缺乏依據，合同以暫定價形式簽訂，待竣工后按實際結算。然而，在實際執行過程，由于施工單位報價虛高，暫定價首付款較大，有可能發生最后結算金額小于首付款的超付情況，無法有效控制建設成本，增加了投資控制難度。另外，城市軌道交通項目前期工程計價依據不統一，難以做到標準化管理。由于城市軌道交通工程專業多，施工工藝復雜，各城市的地鐵建設方會組織編制相應的定額。2010年，西安市地鐵公司根據西安地區的市場環境和地質條件，配合市定額站編制了《西安市城市軌道交通工程價目表及計價費率》土建冊和安裝冊，出版了《西安地鐵工程材料信息價（雙月刊）》。但是城市軌道交通前期工程中并沒有以此為計價依據。首先，因為行業壟斷，各產權部門采用行業內部的管理辦法，行業內的定額依據和取費標準偏高，費用計算時各種難度系數、專業系數等偏大，費用較高；其次，前期工程中需要采購的材料量大、規格多，產權方并不愿完全參照地鐵信息價；最后，對于沒有信息價的材料，雙方詢價的結果往往是產權方的詢價高于建設方的，因此編制出的預算也偏高。

3.4拆遷難度大、補償標準不統一當前，在西安地鐵建設過程中涉及到的征地、拆遷工作是由市地鐵公司委托各區的建設局實施，按工作量支付給各區建設局一定管理費用。這種模式的優勢是便于地鐵公司統一實施、管理，能夠保證工程進度；不足之處是各區往往會考慮到自身區域建設的發展或者工作方便，搭建拆除區規劃路或其他建筑物，從而增加地鐵拆遷費用。另外，各區拆遷補償標準不同，不便于管理。譬如，一些新的開發區本身有大量的拆遷工作，因此有完整統一的拆遷補償標準，而一些老的行政區的轄區內城建改造已基本完成，拆遷工作量較小，拆遷補償成本往往較高。

4城市軌道交通前期工程投資控制建議

結合西安市城市軌道交通建設的實際，特別是借鑒、參照一些典型案例，就加強城市軌道交通前期投資控制提出如下建議。

4.1前期積極介入，做到估算、概算合理通常，項目決策階段對于工程造價的影響程度高達80%，工程建設可研階段的估算、初步設計階段的概算審批程序歷時較長，這兩者主要是作為投資控制的標準，如果出現較大的偏差，對后期預算乃至投資控制難度非常大。因此，從可研階段，建設單位相關人員參與估算、概算編制與評審工作，進行各項指標的研究和分析；將已完工線路發生了的但在其估算和概算中未反映出的問題，比如供熱、給水接口等協調費，以及特殊工程需要夜間施工增加的費用等，建議在新的線路的估算、概算中反映出來，從而為編制較為合理、準確的估算、概算做好準備。針對各站點和各專業的前期工程項目，在編制概算時盡量做到：設計方案穩定、設計圖紙所包含的工作內容完整、全面；計價人員對各類計價文件熟悉，嚴格按照概算編制的相關規定確定各專業的定額依據和計價費率。

4.2重視客流預測、提高勘察精度，合理確定站點規模和位置，優化設計深度和圖紙審查力度工可階段的客流預測分析決定了車站規模、位置及運營能力的設計，因此，要重視客流預測分析的科學性和嚴謹程度，合理確定站點規模和位置，避免因為客流預測與實際情況偏離較大導致站點設計的規模偏離實際而造成的損失。當前，有些城市地鐵項目因客流預測過于樂觀，導致預測量遠高于實際量而造成站點設計規模偏大；也有些城市因客流預測較為保守，導致換乘站規模小，造成站臺、站廳嚴重擁堵。西安地鐵二號線北段2011年運營，一號線一期工程2013年運營，自一號線運營以后便凸顯出一、二號線換乘站對客流分流考慮不周全，極易造成站臺層的擁堵、發生意外。另外，站位定點與布置時要考慮站點布置的經濟性，詳細勘察沿線地下建筑物和構筑物，并落實其權屬、重要性及拆遷的可能性，盡量減少拆遷、遷改量，比選出經濟適用的方案。譬如西安市地鐵一號線T主變原規劃定點地面看似一片空地，經實際勘察，地下有重要的消防水池、管網、營業用房，拆遷補償費用近7000多萬元，且遷移難度大，經重新選址，定點H綠化帶，從而節約費用3000萬元。城市軌道交通前期工程的設計通常是由產權單位或相關單位設計，因此，需要加強圖紙審核，審查的重點除了設計深度、安全性外還需審核其經濟性。另外，由于前期工程和主體結構工程設計分屬不同單位，要加強雙方圖紙的會審，盡可能做到最優結合。

4.3引入競爭機制、公開招標有效控制城市軌道交通前期工程造價、提高技術和施工水平，引入競爭機制勢在必行，而公開招標是最有效的方式。但是，在具體實施中卻很難進行。前期工程要公開招標必須滿足兩個條件：合適的招標組織機構和招標用的施工圖紙。第一，合適的組織機構。比較理想的做法是由政府牽頭，從城市整體出發，統一規劃，統一設計，進行公開招標，通過統修大管溝一次性解決各類遷改問題，目前，這一方式可行性似不強，具有一定的可操作性的是針對前期工程權屬的不同采用不同的方式，權屬為政府部門的，由地鐵公司招標或者權屬部門自行招標；權屬為國企的由地鐵公司與權屬部門聯合招標或委托招標，向權屬單位支付一定的管理及招標費用；權屬為民營或私營企業，如各類通信管線，由權屬單位自行委托維護單位組織實施，但是應接受地鐵公司設定的預算下浮率。第二，招標用的施工圖紙，要實現公開招標，前期工程設計必須先行，對工程沿線的各類管線、電纜、苗木等詳細調查，由具有相應資質的設計單位進行設計，按施工圖招標。目前，西安地鐵在五號線一期工程中進行了前期工程施工承包招標。該項目的主要工作內容包括：各類管道遷改、光、電纜遷改、綠化遷移、交通導改、基坑回填、道路恢復、構筑物拆移工程等市政接駁工程以及由此引起的審批手續及對外協調。招標文件中規定了相關定額作為本工程的計價依據，進度款按專業類別根據工程進度實行一季度一審核一支付，同時引入第三方造價咨詢機構和西安市審計局，施工過程中的工程量和進度款由業主和造價咨詢機構共同審核，工程結算由西安市審計局進行審核后支付。這種模式是一種新的嘗試和探索，有利于工程盡快開展。但是，由于招標時沒有具體工程量和圖紙，所以投資控制的關鍵是對施工過程中工程量和人材機價的把控，投資控制的效果需在工程進展中進一步檢驗。

4.4嚴審拆遷范圍、減少拆遷量在拆遷過程中，合理確定拆遷范圍是把好拆遷費用的第一步，減少不必要的拆除，避免搭建拆除情況發生。地鐵站點位置確定后，通過調整出入口、風亭位置和角度來避免或減少拆遷量。另外，充分利用技術手段來減少拆遷量。在確保安全的情況下，對于距離基坑較近的建筑物或構筑物通過加固地基等方法來避免拆遷。在隧道施工時，除非切實影響到上蓋建筑物或者構筑物安全的必須拆除的，可采用兩側同時施工，同步掘進或挖掘，加強支護，加密檢測的方案，從而做到節省費用。譬如，西安地鐵一號線S站通過改變風亭位置避免拆遷一棟民房，節約費用6000多萬元；L站旁一棟距離基坑5米的八層樓和J站旁一棟距基坑2米的單位家屬樓，均因采取基坑圍護灌注樁加長，加大樁直徑，加強第三方安全檢測等方法，保護了樓房安全，避免了拆遷，節約費用7000多萬元。通常，規模標準的地鐵車站有四個出入口，對于客流較小、拆遷難度和拆遷量較大的偏遠路段的站點，可考慮預留某一個或兩個出入口，延期建設。西安地鐵一號線西段S站北側兩個出入口屬于區規劃拆遷范圍，如地鐵先期拆除需要資金2000多萬元，經研究作為遠期預留。

4.5規范合同形式，加強過程管理當前，在無法對前期工程進行招標管理的情況下，西安地鐵根據不同的前期工程類型制定了通用合同文本，形成了以摸底工程量估算費用簽訂暫定價合同，實行完成一站一結算的投資控制模式。前期工程實行據實結算，過程管理的真實性是關鍵。制定詳盡的管理程序和過程中詳細的書面記錄，從施工方案審核，變更審查，施工過程中對路槽、管溝、回填材料、路面結構等的圖片及文字記錄到已完工程核實，都有詳細工程內容、會議內容及相關人員的記錄。另外，引入市財政投資評審中心進行過程審核控制，參與現場核對、過程監督、結算審核等各環節，保證了前期工程的投資管理。對于包干價項目，由評審中心審定后簽訂合同；對暫定價項目，根據施工進度實行一站一審一支付。

5結語

城市軌道交通前期工程是主體工程的順利建設的重要保障，各個方面必須予以重視：建設單位提前準備，充分考慮設計、施工各環節，做到保證工期、避免投資失控；政府建立公共服務建設協調體制，統一協調全市的地鐵、市政等公共服務建設的前期協調工作，打破行業壟斷；在過程管理中引入咨詢機構，嚴審前期工程實施過程的工作量和人材機價格，加強結算審核，有效控制前期工程投資。

作者：邊璐 單位：西安市地下鐵道有限責任公司合同預決算處