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第1篇

論文關鍵詞：戶籍法律制度；存在問題；解決對策

一、對戶籍法律制度的定位

戶籍法律制度所應具有的功能和要實現的立法目標主要有兩個方面：

(一)確認主體身份，為主體行使權利和履行義務提供便利。在一個國家，一個人要想依法行使權利和履行義務，不管是公法上的權利和義務，還是私法上的權利和義務，他必須首先成為一個法律主體，享有依法從事法律行為、行使權利和承擔義務的資格。這在客觀上要求有一個確認每一個人的主體資格的法律制度，戶籍法律制度便由此產生。我國稱之為戶籍登記，國外多稱之為“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”。登記的主要內容有人口的出生、死亡、遷移、婚姻、認領、收養、失蹤等變動情況。各類項目登記的具體內容主要包括主體的姓名、性別、出生日期、身份編號、住所地址、家庭成員姓名及與戶主關系、文化程度、職業、民族、國籍、等，對出生、認領、收養事項，還要分別登記當事人的父母姓名、年齡、職業、教育程度、家庭收入等項。上述內容是每一個人依法行使權利和履行義務的可靠依據。比如，出生登記確認了人的出生事實、出生時問和出生地點，這為界定行為人的權利能力、行為能力與責任能力，認定主體的各項民事權利和義務，確定民事訴訟管轄地區以及認定公民的就業與服兵役年齡、選舉與被選舉權、受教育的權利和義務以及簽發護照等提供了重要的法律依據；死亡登記確認了人的死亡事實、死亡時問和死亡地點，這為處理與死者有關系的各種法律關系提供了法律支持；遷移登記確認了居民的常住地，為認定公民參加選舉和依法納稅提供了法律依據；婚姻登記確認了行為人的婚姻事實，為處理家庭成員之間的權利義務關系提供了法律依據。由此看出，戶籍法律制度從本質上講是一個技術性的法律制度，它只是對發生的客觀事實進行相應的記錄，為行為人各項權利的實現和義務的履行提供依據和保障。

(二)提供人口信息，為政府和社會服務。作為現代市場經濟國家的政府，無論是進行行政管理還是經濟管理，都必須統籌考慮國家的經濟、文化、國防建設以及社會治安管理等一系列問題，其中包括人口情況這一重要因素。戶籍法律制度除了為公民的各項權利和義務的實現提供便利外，還為政府各個部門和相關的社會公共服務機構的行政管理和經濟管理活動提供準確的人口信息，使其對所轄區域的人口數量和構成情況了如指掌，進而進行科學的管理決策，以實現依法行政和依法管理經濟的目的。例如，建設部門要制定基礎設施建設規劃。文教部門要設置相應的服務機構，社會保障部門要確認服務對象，公安部門要及時了解偵查對象身份，統計部門要人口遷移信息等，這些都離不開相應人口信息的支持。另外，戶籍法律制度對于從事經營活動的企業以及一般的個人也具有重要的作用。例如，對于一個公司而言，要提供適銷對路的產品和服務，就必須對有關地域的人口情況作重點考慮；它在招聘公司員工的時候，要想對應聘人員的情況有所了解，戶籍登記信息就成為很重要的一個選擇。而對于普通個人來說，在與他人進行法律行為時，需要了解對方的必要情況，那么具有公信力的戶籍登記信息就成為獲取相關信息的有效途徑。通過上述分析，我們可以得出結論：確認公民身份，為公民行使權利義務提供便利和為政府與社會各界提供人口信息服務，是戶籍法律制度的功能和立法目標所在，是戶籍法律制度本身所應該發揮的作用和存在的價值，它是一個對主體各項權利的實現和對主體進行必要管理的一個必要的“技術性”的法律制度。它的本質應該是中性的，而不應該是一種限制主體行為的工具和手段。

二、我國戶籍法律制度存在的主要問題

(一)對我國戶籍法律制度的簡要分析。在我國，戶籍法律制度是政府對所轄民戶的基本狀況進行登記并進行管理的一項法律制度。我國現行戶籍法律制度的依據是戶口登記條例及有關戶籍政策，其基本內容是把人口劃分成為城鎮戶口和農村戶口兩大主要戶口類型，并據以實行相應的社會福利待遇。由于我國現行的戶籍法律制度是在特定的歷史背景下產生的，因此，與其他國家的戶籍法律制度相比有很多極具特色的內容。第一，在功能和立法目標上，我國的戶籍法律制度承載了多重功能，具有多重立法目標。即，既要證明主體身份和提供人口信息，又要控制人口流動、維護社會治安，以及為利益和資源的分配提供依據；而一般的戶籍法律制度只有證明主體身份和提供人口信息的功能和立法目標。第二，在指導思想上，我國的戶籍法律制度以“控制”為指導“；而非以“服務”為指導。第三，在具體的制度構建上，我國的戶籍法律制度不僅是一個單純的“技術性”的法律制度，而且成為直接進行權利和義務配置的法律制度，對每一個現實的行為主體的利益產生了直接的作用；而一般的戶籍法律制度由于是一個單純的“技術性”的法律制度，具有中立性，則不會對行為人的權利和義務產生直接的作用。

(二)我國戶籍法律制度存在的主要問題。

1．對戶籍法律制度的定位。隨著我國改革開放的不斷深入，在特定歷史條件下產生的戶籍法律制度所具有的問題日益凸顯，究其原因，首先是由于我國過去對戶籍法律制度的定位已經不能符合新時期社會發展的要求。一方面，這一法律制度和其他法律制度相結合，過多地承載了原本不應該由它擔負的功能，使戶籍法律制度本應該是一個不直接對人的權利和義務發揮直接調整作用的技術性法律，成為了一個確定人的身份，進而對人的權利和義務直接進行調整，對人與人之間的利益關系直接進行配置的制度；另一方面，由于我國現行的戶籍法律制度存在諸多問題，使得根據現行戶籍法律制度所獲取的人口信息存在失真問題，這樣就使其很難為政府的管理和決策提供強有力的支持，進而使得戶籍法律制度本來應該具有的功能，受到了嚴重的削弱。

2．戶籍法律制度的指導思想和價值取向。由于對戶籍法律制度的定位存在問題，因此，在指導整個戶籍法律制度構建的指導思想和價值取向上也自然會產生問題。我國現行的戶籍法律制度是以“控制”為指導思想，以“城鎮化”為價值取向的，這在特定的歷史條件下確實發揮了一定的作用，但是今天，這一制度的局限性也進一步暴露了出來。在我國，公民的平等身份和遷徙自由還沒有完全實現，并且在此基礎上產生了其他更多的問題，這些都阻礙了改革開放的進一步深化。

3．戶籍法律制度具體制度的構建。從“法治”的視野對戶籍法律制度進行審視，我國的戶籍法律制度在具體的制度層面也存在不少問題，其中最主要、最突出的就是沒有依法保護憲法賦予公民的平等權和遷徙自由這樣的基本權利，從而使戶籍法律制度的本來面目發生了異化。

三、改革和完善我國的戶籍法律制度

(一)對戶籍法律制度進行準確定位。發揮戶籍法律制度的應有作用，首先就要對其進行準確的定位。戶籍法律制度改革應該從還原其本來面目著手進行，要把強加在其身上的多余功能剝離出來，對其本應具有的功能進行強化，使其真正成為便利行為人行使權利和履行義務，以及為政府和社會提供人口信息的法律制度。

(二)樹立科學的指導思想和價值取向。實踐證明，在不同的指導思想和價值取向下，立法者會進行不同的制度構建，從而會對每一個行為主體的權利和義務產生迥然不同的結果。因此，在探討如何構建我國新形勢下的戶籍法律制度時，首先要解決的就是有關指導思想和價值取向的問題，這是我們構建整個戶籍法律制度的先決性問題，會對整個制度構建和現實結果產生決定性的作用。新形勢下的戶籍法律制度應該以“服務”作為指導思想，將“實現公民的平等權和公民的遷徙自由”作為改革的價值取向，以“服務”和“實現平等和自由遷徙”作為出發點和歸宿來構建我國的戶籍法律制度。

(三)構建適應新形勢的戶籍法律制度

實現戶籍法律制度的立法目標，發揮它的功能，更為關鍵的是具體的法律制度的構建。只有通過詳盡而完備的法律規定來為行為主體的權利實現和義務履行提供切實的制度支持和保障，才能實現戶籍法律制度的立法目標。

1．修改憲法，明確規定公民可以自由遷徙。公民可以自由遷徙是公民基本權利的重要內容之一，但我國憲法并沒有明文規定公民可以自由遷徙，而實際上我國公民的遷徙自由是受到一定的限制的。因此，為了保護公民的遷徙自由權，應該盡快在憲法中將公民的遷徙自由予以明確規定，從而為公民實現遷徙自由提供根本法的制度保障。

第2篇

要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。

一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧

農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。

1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。

2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。

在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。

二、小城鎮人口狀況

關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。

表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。

[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.

[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.

根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。

表21999年各地帶小城鎮人口情況人／個

地帶平均人口平均非農業人口平均勞動力人數平均企業人員數

東部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全國5009216926121077

說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。

②此表的人口指的是鎮區的人口。

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。

由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。

三、小城鎮人口中實際非農業人口估算

在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。

到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：

期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）

這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。

從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。

注：①期望可增加非農業人口＝A類城鎮的期望非農業人口-A類城鎮的實際非農業人口

A類城鎮指的是：期望非農業人口＞實際非農業人口的小城鎮

B類城鎮指的是：期望非農業人口＜實際非農業人口的小城鎮

②期望可增加非農業人口比重＝期望可增加非農業人口／實際非農業人口

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大

四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論

在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。

首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。

其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。

第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。

第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3

【參考文獻】

[1]中華人民共和國全國分縣市人口統計資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.

第3篇

要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。

一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧

農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口428萬人，1993年只上升到470萬人[1]，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占26.7%、商業的占23.2%、服務業的占17.7%、建筑業的占10.7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占15.6%，從這個結構可以看出為小城鎮自身經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機會有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出臺的《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。最早采用藍印戶口的以中小城市居多，在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。

1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改革試點。從1998年開始，各地逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增容費。

2000年中央和國務院出臺了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2001年國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶籍基本上對農民開放了。

在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮的戶籍開放后，對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。

二、小城鎮人口狀況

關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人口”、“藍印戶口”、“地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片，如果用原來的行政區域來計算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。

表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表1是歷史性的回顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近2000個鎮的數據，占當年全部城鎮數量的10%。如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小，導致這種差異的原因是統計范圍的不同，前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外，用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距比較大。又因為非農業人口主要集中在鎮的建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。

表1部分年份小城鎮基本情況

附圖

資料來源：[1]《中國統計年鑒》（相關年份），中國統計出版社.

[2]《中國人口統計年鑒》（2000年），中國統計出版社，2000年.

[3]《中國人口年鑒》(1985)，中國社會科學出版社，1985年.

根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為10.5%；人口規模從5693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮有較大的發展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%，扣除了人口的自然增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有1.5萬的非農業人口，到1999年平均每個小城鎮的非農業人口不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認是非農業人口。

表21999年各地帶小城鎮人口情況人／個

地帶平均人口平均非農業人口平均勞動力人數平均企業人員數

東部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全國5009216926121077

說明：①共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。

②此表的人口指的是鎮區的人口。

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全國大約70%的小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到2000人。小城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部城鎮的比重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高76.4%，東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高65.4%。根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的2000個鎮中，約50%在西部地區。

表31999年各地帶小城鎮人口規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

表41999年各地帶小城鎮非農業人口規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因此短期內大多數小城鎮人口增長的空間不大。

三、小城鎮人口中實際非農業人口估算

在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口”得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的企業中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革的最大受益者。

表5企業人數超過鎮勞動力總數的城鎮分布

地區數量（個）比重(%)

東部65053.0

其中：江蘇14311.7

廣東14812.1

中部27022.0

西部30625.0

其中：重慶13511.0

全國1226100.0

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口，這是無法準確回答的問題，因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：

期望城鎮非農業人口＝1.8×（企業人員數＋勞動力人數×0.1）

這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養1.8人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛生、商業和服務業，應該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要比統計數多50%左右，其中東部地區大約多70%，中西部則在30%左右。要強調的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。

從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外，大部分小城鎮人口增長在很大程度上受到其企業發展的制約，只要沒有一定數量和規模的企業存在，讓小城鎮人口大發展是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的企業員工。東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數據中可知，全國接近40%的小城鎮中，企業員工數量不足250人，在西部地區這一比重是接近60%。從企業情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。

表61999年各地帶小城鎮非農業人口增長潛力萬人，%

地帶實際非農業人口期望可增加期望可增加非

非農業人口①農業人口比重②

東部1935130967.6

中部118933428.9

西部62017728.5

全國3744182048.6

注：①期望可增加非農業人口＝A類城鎮的期望非農業人口-A類城鎮的實際非農業人口

A類城鎮指的是：期望非農業人口＞實際非農業人口的小城鎮

B類城鎮指的是：期望非農業人口＜實際非農業人口的小城鎮

②期望可增加非農業人口比重＝期望可增加非農業人口／實際非農業人口

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

表71999年各地帶小城鎮企業員工人數規模分布%

附圖

資料來源：《中國農村鄉鎮統計概要2000》，中國統計出版社，2000年。

從期望城鎮非農業人口和小城鎮企業規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大

四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論

在對小城鎮人口狀況有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶籍制度改革作一點討論。

首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到許多服務業所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮中，要依靠企業中就業人口的大量增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮發展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫助有限。

其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分企業規模小，容納勞動力的能力極有限。根據《中國農村鄉鎮統計概要2000》中數據計算，在小城鎮中平均每個企業的規模12人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9人，西部地區平均7人，可以說相當部分企業是處于小作坊的水平。沒有就業機會，白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。

第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市，那么小城鎮的戶籍吸引力就有限。

第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城鎮戶籍改革的效果存在地區差距。在東部地區小城鎮的發展水平比較高，在珠江三角洲地區、長江三角洲地區、特大城市的郊區，戶籍改革對小城鎮規模的發展會有相當大的促進作用。相反在廣大的中西部地區，簡單通過開放小城鎮戶籍，甚至是開放城市戶籍，對城鎮化的促進作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修訂日期：2002-4-3

【參考文獻】

[1]中華人民共和國全國分縣市人口統計資料（1990年度與1993年度）.北京：群眾出版社，1991、1993.