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第1篇

關(guān)鍵詞:行政補(bǔ)償;法定義務(wù);法制背景

中圖分類號(hào):DF3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)29-0202-03

行政補(bǔ)償作為行政主體行政事務(wù)管理的一項(xiàng)內(nèi)容,應(yīng)該納入依法行政之中。要充分實(shí)現(xiàn)行政主體依法對(duì)相對(duì)人行政補(bǔ)償,首先應(yīng)設(shè)立良好的行政補(bǔ)償法律,但目前我國的行政補(bǔ)償法律制度極不完善,立法散亂,無法可依。鑒此,我們應(yīng)積極探討行政補(bǔ)償基本理論問題,理論聯(lián)系實(shí)際,建立完善的行政補(bǔ)償法律制度。行政補(bǔ)償?shù)幕纠碚搯栴},首當(dāng)其沖的是行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì),關(guān)系到立法過程中一部法律價(jià)值定位,意義重大。但在學(xué)術(shù)界爭議頗多,無權(quán)威定論。

一、學(xué)術(shù)爭鳴

學(xué)術(shù)界之紛紜看法:

(一)責(zé)任說。此為傳統(tǒng)理論的觀點(diǎn),因?qū)π姓a(bǔ)償之責(zé)任理解不同,形成各種責(zé)任說。

1.行政責(zé)任說:“行政補(bǔ)償,又稱行政損失補(bǔ)償,是指行政機(jī)關(guān)的合法行政行為造成相對(duì)人合法權(quán)益的損害,依法由前者對(duì)相對(duì)人所受之損失予以彌補(bǔ)的責(zé)任。”[1]

2.特殊責(zé)任說或例外責(zé)任說:“行政補(bǔ)償是國家行政機(jī)關(guān)在沒有侵權(quán)行為和違法的情況下,由于合法的行為對(duì)公民造成的損害所給予的彌補(bǔ),一般應(yīng)以法律規(guī)定為限,因而是一種例外責(zé)任。”[2]或從構(gòu)成要件角度出發(fā):“行政補(bǔ)償是一種特殊的行政責(zé)任”,特殊性表現(xiàn)在:(1)不以違法為構(gòu)成要件;(2)不以過錯(cuò)為要件;(3)不以因果關(guān)系為要件,行政主體負(fù)“結(jié)果責(zé)任”;(4)不以行政機(jī)關(guān)以及其公務(wù)員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件,行政機(jī)關(guān)負(fù)“公平責(zé)任”[3]。

3.民事責(zé)任說:“行政補(bǔ)償是例外的民事責(zé)任,不具有對(duì)國家行政行為的責(zé)難。”[4]

4.法律責(zé)任說:“行政補(bǔ)償是國家行使公權(quán)力非過失責(zé)任中的中斷‘社會(huì)義務(wù)面前平等原則’的責(zé)任。”[5]

5.積極責(zé)任說:“行政補(bǔ)償是行政主體行使行政權(quán)的一種具體方式,是行政主體實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的手段之一。如果把‘責(zé)任’局限在‘分內(nèi)應(yīng)做的事’這一意義上,我們也可以說,行政補(bǔ)償是行政主體承擔(dān)的一種責(zé)任。”[6]或言:“在行政法理論,有部分學(xué)者把行政損失補(bǔ)償至于行政損害賠償責(zé)任之中,不過這里的責(zé)任僅指義務(wù)而已。”[7]

6.危險(xiǎn)責(zé)任說:“國家補(bǔ)償?shù)闹Ц?無疑是基于某種國家責(zé)任的承擔(dān)。這種責(zé)任一般稱之為國家的‘危險(xiǎn)責(zé)任’。”[8]“危險(xiǎn)責(zé)任是指國家或公共團(tuán)體,其公務(wù)員因行使公權(quán)力執(zhí)行公務(wù),所形成之特別危險(xiǎn)狀態(tài),致人民權(quán)利發(fā)生損害,法律上不評(píng)價(jià)其原因行為的內(nèi)容,而由國家給予賠償?shù)呢?zé)任。”[6]

(二)行為說。行為說之行為是指具體行政行為。從行為層面上講,行政補(bǔ)償是行政補(bǔ)償主體的合法行政行為是行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損失,由國家通過行政機(jī)關(guān)給予補(bǔ)償救濟(jì)的行為,“從嚴(yán)格意義上講,行政補(bǔ)償不屬于行政責(zé)任,而是基于‘積極義務(wù)’而實(shí)施的補(bǔ)救。”[7]或言:“將行政補(bǔ)償作為一種具體行政行為看待,將其納入具體行政行為的范疇加以研究更為科學(xué)。”[9]

(三)義務(wù)說。義務(wù)是法定義務(wù),“行政補(bǔ)償是行政主體之法定義務(wù),是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為所賦與的一種現(xiàn)代國家的法定義務(wù)。”[10]或言,行政補(bǔ)償乃公法之義務(wù),“是行政主體合法行使職權(quán)給相對(duì)人造成特別損失時(shí)必須承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)。”[11]

(四)折衷說。姜明安教授認(rèn)為:“對(duì)于行政補(bǔ)償可以從行為和制度兩個(gè)層面來界定。”[10]從制度層面上講,行政補(bǔ)償乃靜態(tài)之法律制度;從行為層面上講,行政補(bǔ)償乃動(dòng)態(tài)之法律行為。或言:“行政補(bǔ)償性質(zhì)應(yīng)當(dāng)界定為:既是行政主體一種特殊行政責(zé)任,也是行政主體一種補(bǔ)救性具體行政行為。”[12]

二、討論兼評(píng)述

(一)行政補(bǔ)償?shù)姆ㄖ伪尘?/p>

探討一件嚴(yán)肅的事,應(yīng)嚴(yán)肅地把它所處的環(huán)境考慮在內(nèi),并把它作為切入點(diǎn),以此由外到里地深入探討,挖掘本質(zhì)。因此,討論行政補(bǔ)償之法律性質(zhì),應(yīng)該把它放在當(dāng)代法治社會(huì)建設(shè)環(huán)境之中去,而不是孤立地就事論事,那樣難免孤立。法治社會(huì)的價(jià)值與內(nèi)容應(yīng)指導(dǎo)著行政補(bǔ)償?shù)睦碚撆c制度。行政補(bǔ)償應(yīng)納入法律之中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該按法律規(guī)定對(duì)相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償。總而言之,法治乃行政補(bǔ)償之理論與實(shí)踐的背景,唯有在法治的前提下,才能合理地探討行政補(bǔ)償。

行政補(bǔ)償性質(zhì)之多維法治價(jià)值:

1.依法行政:這決定了行政補(bǔ)償性質(zhì)包含法定內(nèi)容;

2.約束權(quán)力,保護(hù)權(quán)利:當(dāng)公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí),法律為保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利,防止行政權(quán)濫用以侵害權(quán)利,而設(shè)立行政補(bǔ)償制度;

3.保持權(quán)力與權(quán)利的張力:據(jù)平衡論,法律不能只顧保護(hù)權(quán)利約束權(quán)力,不顧行政實(shí)施效率。法律應(yīng)在權(quán)力與權(quán)利之間保持一種微妙的張力;

4.保障人權(quán):行政補(bǔ)償法律在制定過程中應(yīng)以保障人權(quán)為基本點(diǎn),并以之為終極目的。探討行政補(bǔ)償性質(zhì)應(yīng)把它作為出發(fā)點(diǎn)考慮。

(二)行政補(bǔ)償性質(zhì)的初步分析――以行政補(bǔ)償法律關(guān)系為切入點(diǎn)

在考慮行政補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)背景與其多維價(jià)值后,要深刻分析行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)部關(guān)系,以此認(rèn)識(shí)其性質(zhì)。行政補(bǔ)償是一對(duì)行政法律關(guān)系,分析行政補(bǔ)償法律關(guān)系是理解行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和作用的重要視窗。我們知道:“法律關(guān)系的形成是法規(guī)制和調(diào)整社會(huì)生活的結(jié)果,是本本上的法向現(xiàn)實(shí)中的法轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物。”法律關(guān)系是法律的理論與實(shí)踐的重要紐帶,它規(guī)定于法律文本之中,存在于現(xiàn)實(shí)生活之中。能以行政補(bǔ)償法律關(guān)系為視角分析行政補(bǔ)償性質(zhì)正是得益于法律關(guān)系的重大理論與實(shí)踐作用。

首先,分析行政補(bǔ)償法律關(guān)系:

1.主體:行政補(bǔ)償法律關(guān)系的主體是為公共利益承擔(dān)特別犧牲利益之不利益的行政相對(duì)人與受申請(qǐng)或主動(dòng)給予補(bǔ)償以彌補(bǔ)相對(duì)人損失的行政主體;

2.客體:補(bǔ)償金或能達(dá)到補(bǔ)償目的的其他物、行為等;

3.內(nèi)容:行政補(bǔ)償權(quán)利與義務(wù)。行政機(jī)關(guān)有主動(dòng)或依申請(qǐng)給付補(bǔ)償金或履行其他補(bǔ)償方式補(bǔ)償?shù)牧x務(wù),對(duì)應(yīng)地,行政相對(duì)人有向有義務(wù)補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)要求或申請(qǐng)行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,即行政補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。

其次,分析行政補(bǔ)償之性質(zhì)。

由行政補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容知,行政補(bǔ)償在性質(zhì)上,從行政機(jī)關(guān)的角度講,是行政機(jī)關(guān)的義務(wù);從行政相對(duì)人的角度講,是一種請(qǐng)求權(quán)。現(xiàn)在我們超出法律關(guān)系視角看待行政補(bǔ)償,它的性質(zhì)是義務(wù),還是請(qǐng)求權(quán)?分析事物性質(zhì)應(yīng)考慮它所處的環(huán)境與價(jià)值。為了更好地保障人權(quán),應(yīng)該把行政補(bǔ)償定性為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)積極履行補(bǔ)償義務(wù),自覺主動(dòng)地去探知相對(duì)人的損失,并自覺主動(dòng)地補(bǔ)償相對(duì)人的損失,從而不需要相對(duì)人行使請(qǐng)求權(quán),去“討伐”自己應(yīng)有的利益,使請(qǐng)求權(quán)處于沉默狀態(tài)。這就使行政過程少了一個(gè)環(huán)節(jié),提高了行政效率,同時(shí)也能使相對(duì)人對(duì)行政主體產(chǎn)生信賴。行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)應(yīng)該是一種行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。

然上之“義務(wù)”乃法律關(guān)系內(nèi)容中的義務(wù),筆者只做了與其相對(duì)權(quán)利的對(duì)比描述,因此探討行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)并未就此結(jié)束。

(三)“義務(wù)性質(zhì)”的論辯

1.義務(wù)與責(zé)任。依據(jù)張文顯教授的法理學(xué)教材,義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中、實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的,主體以相對(duì)抑制的作為或不作為的方式保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段。其重點(diǎn)分類是根據(jù)義務(wù)之間的因果關(guān)系劃分為第一性義務(wù)和第二性義務(wù)。第一性義務(wù)是由法律直接規(guī)定的義務(wù)或有法律關(guān)系主體依法通過積極活動(dòng)而設(shè)定的義務(wù)。第二性義務(wù)違法行為發(fā)生后所應(yīng)負(fù)的責(zé)任,如違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、行政賠償責(zé)任等。亦即法律義務(wù)包括法定或約定義務(wù)和法律責(zé)任[13]。那么行政補(bǔ)償是一種法定或約定義務(wù)還是一種法律責(zé)任呢?這是一場(chǎng)義務(wù)說與責(zé)任說的激烈辯論。問題很簡單,法定或約定義務(wù)與法律責(zé)任的主要區(qū)別在于發(fā)生原因不同。前者的原因在于合法行為或其他合法的基礎(chǔ);后者原因則在于違法行為或違約行為的發(fā)生。從行政補(bǔ)償?shù)姆ǘòl(fā)生原因來看,行政補(bǔ)償顯然是一種法定或約定的義務(wù)。就此,行政責(zé)任說則陷入悖論。然而,爭論沒有這么簡單地結(jié)束。在責(zé)任說中,學(xué)者們各自提出了各種怪異的責(zé)任說。他們認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的法律責(zé)任或例外的法律責(zé)任、例外的民事責(zé)任等等。提出如上眾多責(zé)任說,根本原因是在于對(duì)法律責(zé)任概念的界定問題。

首先我們應(yīng)嚴(yán)格界定法律責(zé)任的概念。現(xiàn)代漢語詞典對(duì)“責(zé)任”做了三個(gè)解釋:(1)分內(nèi)應(yīng)做的事,“盡職盡責(zé)”;(2)沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事,因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失,“追究責(zé)任”。現(xiàn)代漢語對(duì)責(zé)任的解釋是大眾思維方式的解釋,而法律思維中要有自己專業(yè)化的理性化的話語體系,即法律語言。為了保證法律語言內(nèi)部的嚴(yán)格統(tǒng)一性,法律語言不能遷就大眾語言的經(jīng)驗(yàn)解釋。任何的大眾語言要轉(zhuǎn)化成為法律語言都應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的論證篩選。大眾語言中的“責(zé)任”與法律語言中的“責(zé)任”是不一樣的,法律語言只能嚴(yán)格取義,否則就會(huì)引起如上述眾多責(zé)任說的產(chǎn)生。法律語言之“責(zé)任”,即法律責(zé)任,僅指一種特殊意義上的廣義義務(wù),即違反了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)。那么如此解釋,是否會(huì)引起“義務(wù)”概念的混淆呢?廣義之義務(wù)是為理清邏輯關(guān)系的法理上之義務(wù),狹義之義務(wù)(法定或約定義務(wù))是法律上之義務(wù)。在法律實(shí)踐中,僅可使用狹義義務(wù)。綜上,責(zé)任諸說犯了概念混亂,隨意添加定語的邏輯錯(cuò)誤。其理論本身就有在“特殊”的字眼掩護(hù)下的邏輯自盾。

其次,需要進(jìn)一步懷疑諸說。“例外民事責(zé)任說”,認(rèn)為行政補(bǔ)償是民事責(zé)任的例外,因?yàn)椴痪哂袑?duì)行政行為的責(zé)難。此說把行政補(bǔ)償放入民事責(zé)任的范圍討論,則犯了公私法混亂的錯(cuò)誤。民事責(zé)任關(guān)系主體雙方是平等主體,而行政補(bǔ)償法律關(guān)系主體具有不平等性。此說可能堅(jiān)持認(rèn)為,當(dāng)行政機(jī)關(guān)主體進(jìn)入行政補(bǔ)償法律關(guān)系中時(shí),應(yīng)該視其為民事主體,對(duì)等于相對(duì)人的地位。如此可以使補(bǔ)償關(guān)系形成私法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系以適用民事法律,這樣能更好地保護(hù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)。然而這種看似完美的說法能否解決兩個(gè)主體之間的真正平等?行政主體的力量是強(qiáng)大于相對(duì)人(尤其是公民個(gè)人)的。而且,行政補(bǔ)償是因?yàn)楣ㄔ蚨?理應(yīng)由公法來解決(公法本身也可以私法地解決)。“中斷‘社會(huì)義務(wù)面前平等原則’的責(zé)任說”認(rèn)為,行政主體因中斷了社會(huì)義務(wù)面前平等原則而產(chǎn)生的補(bǔ)償責(zé)任,此說給行政補(bǔ)償制造了一個(gè)“違反”事由,以滿足責(zé)任的第二性特征。然而,承擔(dān)責(zé)任的條件是違法或違約。社會(huì)義務(wù)面前平等原則是否是法律原則尚待立法考究,即便成為法律原則,違背它則構(gòu)成違法,這樣與行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨榈暮戏ㄐ砸矔?huì)產(chǎn)生沖突,形成自盾。另外,假使此說成立,也能體現(xiàn)其不完整性。因?yàn)樾姓a(bǔ)償?shù)脑蚣劝▏夜珯?quán)力行為,也包括公務(wù)協(xié)助行為、還包括“特定相對(duì)人因公共設(shè)施或?yàn)樯鐣?huì)公共事業(yè)而蒙受損失”等等。而不限于是國家行使公權(quán)力而中斷社會(huì)義務(wù)面前平等原則。如果是協(xié)助公務(wù)的公民自愿中斷了此原則,那么國家對(duì)其的補(bǔ)償還是一種責(zé)任嗎?有的學(xué)者則為責(zé)任說繼續(xù)尋找一個(gè)“違法”事由:“如果非要說行政主體的這種行為是合法的,那么這種合法性主要建立在行政主體單方面改變既存的法律關(guān)系和對(duì)私人合法權(quán)利侵犯的基礎(chǔ)之上,其合法只能是形式的合法,實(shí)質(zhì)上它依然是侵權(quán)行為,行政主體當(dāng)然要對(duì)其侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。”[13]這種說法除犯上述的不完整性錯(cuò)誤外,還忽視行政補(bǔ)償?shù)母驹颞D―相對(duì)人利益的特別犧牲,這種利益的犧牲是個(gè)人利益服從公共利益的結(jié)果,個(gè)人有義務(wù)遵守此原則并有償?shù)?行政補(bǔ)償)讓渡自己的一部分權(quán)利,如果這種讓渡對(duì)行政機(jī)關(guān)來說是侵權(quán),則違背了行政補(bǔ)償?shù)谋疽?忽視了相對(duì)人對(duì)公共利益義務(wù)性服從與對(duì)公共利益的社會(huì)貢獻(xiàn)。“危險(xiǎn)責(zé)任說”其實(shí)大同于“結(jié)果責(zé)任說”。不評(píng)價(jià)行政補(bǔ)償原因行為的內(nèi)容,而一概追究國家責(zé)任,這似乎從相對(duì)人利益出發(fā),實(shí)質(zhì)上卻不利于相對(duì)人得到合理公正的補(bǔ)償。另外,由于沒有考查行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨?則可能不利于權(quán)力的效率運(yùn)行。同時(shí)“它混淆了國家基于公共權(quán)益的需要而有目的地剝奪相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)與國家行為的危險(xiǎn)狀態(tài)致人民權(quán)益受損間的差別,從而否定了行政補(bǔ)償之原因行為的合理性、必要性,因而也無法解釋行政補(bǔ)償何以能伴隨現(xiàn)代制度的產(chǎn)生而得以確立的事實(shí)。”

2.法定義務(wù)與約定義務(wù)。綜上所述,行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)不是廣義義務(wù),而是一種狹義的不包括法律責(zé)任在內(nèi)的義務(wù)。然而在這個(gè)義務(wù)之中,我們還需要認(rèn)定行政補(bǔ)償是法定的義務(wù),還是約定的義務(wù),還是二者兼有。我們先以最典型的土地征收補(bǔ)償為例。當(dāng)政府出于城市公共建設(shè)的需要依法征收一塊城市居住區(qū)域的土地時(shí),政府應(yīng)告知該區(qū)居民,并制定好完整的拆遷補(bǔ)償方案。居民若反對(duì)或不滿意此方案,則可與政府協(xié)商。政府為什么要制定補(bǔ)償方案補(bǔ)償?為什么要與居民協(xié)商補(bǔ)償方案?居民與政府簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議書是一種合同,其中約定了政府與居民雙方的義務(wù),因此諸位可能會(huì)認(rèn)為拆遷補(bǔ)償是一種約定的義務(wù)。但是政府為什么要給予拆遷補(bǔ)償?因?yàn)榉梢?guī)定了政府拆遷房屋應(yīng)給予居民補(bǔ)償?shù)牧x務(wù),并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與程序,這種法定的義務(wù)表現(xiàn)在具體法律實(shí)踐中的形式是簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議,而后按協(xié)議與法定程序?qū)嵤┭a(bǔ)償,亦即政府在遵守表面的拆遷補(bǔ)償協(xié)議的約定義務(wù)后面是嚴(yán)格的法定義務(wù)的支撐。試想,如果拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系純粹是合同關(guān)系,拆遷補(bǔ)償協(xié)議與其他合同并無二致,那么拆遷補(bǔ)償?shù)碾S意性就大大增加,政府作為強(qiáng)大的行政主體就有可能利用合同的巨大自由空間濫用權(quán)力損害相對(duì)人的利益。所以依據(jù)依法行政之理,首要的就應(yīng)該將行政補(bǔ)償納入法律軌道,對(duì)行政主體的補(bǔ)償義務(wù)用法律加以規(guī)定,形成法定之義務(wù)。

3.義務(wù)與行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于補(bǔ)償之法定義務(wù)而作補(bǔ)償行為,學(xué)者們?cè)谒伎贾a(bǔ)償行為能否理解為行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)呢?于是產(chǎn)生了行為說。其實(shí)筆者已經(jīng)在問句中回答了問題。事物的性質(zhì)即是本質(zhì)屬性,是最根本的東西。如果把行政行為作為行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì),則忽視了根本性。因?yàn)槲覀兛梢宰穯?行政機(jī)關(guān)為什么要做出行政補(bǔ)償?shù)男袨?是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有義務(wù)補(bǔ)償。靜態(tài)義務(wù)性質(zhì)是動(dòng)態(tài)行為的支撐。當(dāng)然我們?nèi)匀豢梢宰穯枮槭裁础坝辛x務(wù)”?但是,我們探討其法律性質(zhì)就此為止。持行為說的學(xué)者并未就此罷休,他們的觀點(diǎn)是把行政補(bǔ)償納入具體行政行為范圍進(jìn)行研究。并且在具體行政行為之前加上一系列定語:“基于積極義務(wù)”、“補(bǔ)救性”等。姜明安教授認(rèn)為,行政補(bǔ)償是一種基于“積極義務(wù)”而實(shí)施的補(bǔ)救。對(duì)于“基于‘積極義務(wù)’實(shí)施的行為”和“補(bǔ)救性”,筆者認(rèn)為,這是堅(jiān)持“法定義務(wù)說”。既然是基于積極義務(wù)而為的補(bǔ)救(體現(xiàn)主動(dòng)性)行為,那么就在本質(zhì)上承認(rèn)了行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)性質(zhì)。

對(duì)于折中說,雖然它擔(dān)心行政補(bǔ)償性質(zhì)的完整性試圖全面表述它,然正因?yàn)檫@種擔(dān)心而沒有認(rèn)真考察被折中的各說的邏輯關(guān)系。這種邏輯關(guān)系,筆者已經(jīng)在上一段開頭闡述了

4.他之“義務(wù)”與吾之“義務(wù)”。法定義務(wù)說是筆者的立場(chǎng),但在此說中有各種不同的表述,筆者對(duì)之略有看法。有學(xué)者認(rèn)為行政補(bǔ)償乃公法之義務(wù),“是行政主體合法行使職權(quán)給相對(duì)人造成特別損失時(shí)必須承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)。”這種表述僅把范圍限定在行政主體合法行使職權(quán)的原因基礎(chǔ)之上,顯然犯了不完整性的錯(cuò)誤,“伴隨義務(wù)”的說法則是這種錯(cuò)誤的延伸。另外還有學(xué)者認(rèn)為:“行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是行政主體對(duì)行政相對(duì)人遭受法定的財(cái)產(chǎn)損失或者人身傷亡時(shí),應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)。”[14]這雖然考慮到了行政補(bǔ)償?shù)耐庋拥膹V泛性,但這反而犯了外延范圍無限的錯(cuò)誤,從而忽視了行政補(bǔ)償?shù)纳顚哟卧颞D―平等社會(huì)義務(wù)下特別犧牲,即使把這種原因討論拋給了所謂的“法定”。

第2篇

論文關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)科學(xué)；生態(tài)法律制度；生態(tài)法學(xué)

我國許多法律法規(guī)中都有有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。然而有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠脚d未艾，其中一個(gè)重要的內(nèi)容就是有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償概念的研究，學(xué)者們從不同的角度給出了不同的定義。下面筆者將從”生態(tài)補(bǔ)償”這一名詞的原有含義，即生態(tài)科學(xué)中的生態(tài)補(bǔ)償概念開始對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行分析研究。

一、生態(tài)科學(xué)中的生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償一詞，源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蜕鷳B(tài)平衡思想，所謂自然生態(tài)補(bǔ)償是指”生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來的緩和與調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存的維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。

從這一定義我們可以看出，自然生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是指自然生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)，這種自我調(diào)節(jié)發(fā)生在生態(tài)系統(tǒng)”受到干擾”時(shí)，調(diào)節(jié)的過程是自我還原，調(diào)節(jié)的結(jié)果是使生態(tài)系統(tǒng)又回到平衡狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)的這種”補(bǔ)償”固然是理想的，但是在現(xiàn)實(shí)中，人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的”干擾”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了生態(tài)系統(tǒng)的承受能力，使得生態(tài)系統(tǒng)不能恢復(fù)或者很難恢復(fù)，嚴(yán)重威脅了人類和其他生物的生存與發(fā)展。

因此，在生態(tài)科學(xué)的視野下，由自然生態(tài)補(bǔ)償所延伸出來的人類的生態(tài)補(bǔ)償概念內(nèi)容是相當(dāng)豐富的，它包括了所有人類做出的和應(yīng)該做出的有利于生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的活動(dòng)。但是法律不是萬能的，法律的調(diào)整范圍是有限的，法律調(diào)整下的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與外延要小于生態(tài)科學(xué)背景下的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與外延。

二、生態(tài)法律制度中的生態(tài)補(bǔ)償

曹明德先生認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一。所謂的生態(tài)補(bǔ)償，是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費(fèi)用。這一概念是對(duì)我國目前生態(tài)法律制度中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母爬āＲ才c國際上生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x一致。我國的《森林法》、《水法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《自然資源保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度作了相應(yīng)的規(guī)定。就以森林保護(hù)中的生態(tài)補(bǔ)償制度來說：1981年《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》指出：”建立國家林業(yè)基金制度，適當(dāng)提高(除黑龍江、吉林、內(nèi)蒙林區(qū)外)集體林區(qū)和國有林區(qū)育林基金和更改資金的征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大與林基金征收范圍。”1998年7月1日修改的《森林法》第八條規(guī)定：”國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。”至此，森林生態(tài)補(bǔ)償制度正式的以法律規(guī)范的形式出現(xiàn)。2000年，國家的《森林法實(shí)施條例》規(guī)定：”防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”中國林業(yè)最高主管部門也已經(jīng)明確提出將”由無償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)向有償使用森林生態(tài)效益”作為中國林業(yè)發(fā)展的五大轉(zhuǎn)變之一，2001年財(cái)政部出臺(tái)了《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法(暫行)》，明確將森林生態(tài)補(bǔ)償納入政府年度財(cái)政預(yù)算即公共財(cái)政體系中。

2O04年國家財(cái)政部和國家林業(yè)局聯(lián)合了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，其中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。2007年國家財(cái)政部和林業(yè)局又根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)2oo4年的《辦法》進(jìn)行了修訂。

以上總結(jié)了我國目前法律制度框架下的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在實(shí)踐中為我國森林資源的保護(hù)起到了重要的作用，但是仍然存在著一些不足之處。首先是森林生態(tài)補(bǔ)償基金自身存在著一些問題，主要體現(xiàn)在：資金來源途徑狹窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償對(duì)象的劃分不明確、生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)行程序及監(jiān)督機(jī)制不完善等方面；其次是森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，即我國目前森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中僅有森林生態(tài)補(bǔ)償基金一項(xiàng)制度，這對(duì)保護(hù)森林資源，維護(hù)森林的生態(tài)效益來說是遠(yuǎn)不夠的，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該包括多種途徑，涉及更多方面。

三、生態(tài)法學(xué)中的生態(tài)補(bǔ)償

正如上文所說，目前我國法律法規(guī)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在著缺陷。生態(tài)法學(xué)者們的理論研究不限于目前法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，麗是在更廣的范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了研究，下面就列舉幾個(gè)比較有代表性的觀點(diǎn)并加以評(píng)析。

(一)呂忠梅先生等人把生態(tài)補(bǔ)償作了廣義與狹義之分：狹義上的生態(tài)補(bǔ)償概念是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義上的生態(tài)補(bǔ)償概念還包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。

從上面的這個(gè)定義我們能夠看出，呂忠梅教授是從生態(tài)系統(tǒng)的角度給生態(tài)補(bǔ)償下了一個(gè)內(nèi)容極為豐富的定義。在狹義的生態(tài)補(bǔ)償概念中，體現(xiàn)的是人地補(bǔ)償，即人對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償：在廣義的生態(tài)補(bǔ)償概念中，把人際補(bǔ)償也包括了進(jìn)來，即人對(duì)人的補(bǔ)償。這無疑是一個(gè)比較全面的概念，但是也存在著一些缺陷：(1)在狹義的概念中，主要體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的事后性，未能體現(xiàn)出預(yù)防為主的原則。當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償二字在字面意義七意味著事后性，但是在全球生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)遭到破壞這個(gè)不爭的事實(shí)面前，我們一定程度上的預(yù)防不也意味著對(duì)遭到破壞的大生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償么?實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償對(duì)這一點(diǎn)也作了肯定，比如自然保護(hù)

區(qū)的建設(shè)。(2)在人際補(bǔ)償關(guān)系中，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象中沒有為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而做出貢獻(xiàn)者。(3)在廣義概念中，呂忠梅教授把”為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出”也包括到了生態(tài)補(bǔ)償概念中，這擴(kuò)大了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶菦]有理論根據(jù)也是不合適的。

(二)毛顯強(qiáng)先生等人認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指通過對(duì)損害(或保護(hù))環(huán)境資源的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而刺激損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，從而達(dá)到了保護(hù)資源的目的。這個(gè)定義是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，理論依據(jù)是外部性理論，主要是通過收費(fèi)的方式使損害環(huán)境資源的行為成本增加，即外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化。同時(shí)通過對(duì)保護(hù)環(huán)境資源行為的補(bǔ)償，使其外部經(jīng)濟(jì)性能轉(zhuǎn)化為收益。這個(gè)概念的優(yōu)點(diǎn)是充分的利用了經(jīng)濟(jì)的手段，注重分配的正義，迫使損害者限制其行為，而對(duì)保護(hù)者的積極性起到了調(diào)動(dòng)的作用。但是它在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的時(shí)候忽視了其他的手段，并且未能直接體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的償，這與實(shí)踐中存在的對(duì)生態(tài)的直接補(bǔ)償現(xiàn)象不符。在人際補(bǔ)償?shù)膶?duì)象中只是包括了對(duì)保護(hù)環(huán)境資源者的補(bǔ)償，但是對(duì)因環(huán)境資源保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者，即做出特別犧牲者卻沒有規(guī)定補(bǔ)償。

(三)致公黨副主席王欽敏先生則從”誰污染，誰治理，誰利用，誰補(bǔ)償”角度出發(fā)給生態(tài)補(bǔ)償下了如此定義：所謂的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)環(huán)境資源由于現(xiàn)在的使用而放棄的未來價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

在此定義里，包含的主體只有生態(tài)環(huán)境破壞者和資源利用者，包含的內(nèi)容只有對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)在和未來的補(bǔ)償。而沒有包含人際補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，并且忽略了生態(tài)補(bǔ)償中的國家主體。它的可取之處是體現(xiàn)了對(duì)未來的補(bǔ)償。

四結(jié)論

通過對(duì)以上概念的分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，以上學(xué)者的概念是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原有內(nèi)涵的迷失。生態(tài)補(bǔ)償一詞，源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蜕鷳B(tài)平衡思想，自然地理科學(xué)學(xué)者們認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償制度中的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀桓拍钣幸欢ǖ幕貧w，也就是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)理論，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)在遭到人類的破壞很難自身恢復(fù)時(shí)，人類應(yīng)該有所補(bǔ)償，使生態(tài)系統(tǒng)在人類的投入下能夠恢復(fù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。這既是人地補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)理論基礎(chǔ)之一，也體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康模瓷鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康氖菍?duì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與保護(hù)。但是這個(gè)理論也面臨著一個(gè)難題，就是如何看待人際補(bǔ)償。其實(shí)人際補(bǔ)償也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康闹唬挥袇f(xié)調(diào)好了人地補(bǔ)償與人際補(bǔ)償之間的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

有關(guān)人地補(bǔ)償和人際補(bǔ)償之間的關(guān)系，有位學(xué)者的論述是相當(dāng)精辟的：”生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康木哂卸匦裕阂皇侨祟悓?duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償(即人地補(bǔ)償)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義；二是人類社會(huì)成員之間的補(bǔ)償(即人際補(bǔ)償)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益分配正義。人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償是基礎(chǔ)性的，人類社會(huì)成員之間的補(bǔ)償是衍生的；但前者往往又是通過后者實(shí)現(xiàn)的，后者的實(shí)現(xiàn)某種程度上又提升了人類自身存在的意義，因此它們是互為條件共同促進(jìn)的。”這段話既指出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康模謴睦碚撋详U明了人地補(bǔ)償與人際補(bǔ)償之間的關(guān)系。然而，從實(shí)踐中我們也能夠發(fā)現(xiàn)人地補(bǔ)償與人際補(bǔ)償之間存在著密切的聯(lián)系。比如退耕還林(草)，政府投入大量資金植樹(種草)體現(xiàn)的是對(duì)生態(tài)的直接補(bǔ)償，而同時(shí)又給因退耕而喪失發(fā)展農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)的人一定的補(bǔ)償，這體現(xiàn)的是人際補(bǔ)償(雖然是政府對(duì)人的補(bǔ)償，這里的政府相對(duì)于生態(tài)來說也可以看作是”人”)。這個(gè)案例明顯的反映了人地補(bǔ)償是根本目的，人際補(bǔ)償是人地補(bǔ)償?shù)难苌Ｔ倏戳硪环N類型的補(bǔ)償：以流域補(bǔ)償為代表的補(bǔ)償類型。就拿長江下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的補(bǔ)償來說，從直觀上來說，體現(xiàn)的是人際補(bǔ)償：下游的受益者給上游的保護(hù)者、喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者一定的補(bǔ)償。但是如果我們透過現(xiàn)象看本質(zhì)，就不難發(fā)現(xiàn)，下游的受益者并不是自發(fā)的給上游的保護(hù)者、喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者補(bǔ)償，而是由于有法律法規(guī)或政策的規(guī)定，是強(qiáng)制性的。這些規(guī)定雖然承載著實(shí)現(xiàn)分配正義的目的，但是其根本的目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此從根本上來說體現(xiàn)的仍是人地補(bǔ)償。同理，在污染物排放交易中，雖然通過市場(chǎng)的強(qiáng)大作用一定程度上實(shí)現(xiàn)了人際補(bǔ)償，但是污染物排放交易產(chǎn)生的根本依據(jù)在于污染物排放許可證制度的存在，這個(gè)制度體現(xiàn)的也是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，即人地補(bǔ)償。

第3篇

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償立法

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2015）05-0112-02

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但發(fā)展的同時(shí)卻帶來了諸多的環(huán)境問題，自然環(huán)境、生物多樣性、生態(tài)服務(wù)功能遭到破壞，為了更好地解決這些問題，我國建立了自然保護(hù)區(qū)。為了有效協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，我國建立了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，由于該制度仍處于實(shí)踐探索階段，理論基礎(chǔ)薄弱，還沒有形成完整的立法體系，不利于該制度的貫徹實(shí)施，因此健全自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系是立法機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。

一、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)概念界定

（一）自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x

世界保護(hù)聯(lián)盟將自然保護(hù)區(qū)定義為：“主要致力于生物多樣性和有關(guān)自然和文化資源的管護(hù)，并通過法律和其它有效手段進(jìn)行管理的陸地或海域。”[1]這是國際上的通說觀點(diǎn)， 幾乎包含了所有自然物種保護(hù)的類型化區(qū)域，是廣義概念上的自然保護(hù)區(qū)。我國《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的定義是：“對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。”，[2]是狹義概念上的自然保護(hù)區(qū)。綜合國際上與我國的定義，筆者認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)是指為了保護(hù)自然生態(tài)物種，在空間上劃定的在自然物種或者資源屬性上具有獨(dú)特性的保護(hù)區(qū)域，并由法律規(guī)定的形式加以保障。

在我國，由于生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科側(cè)重點(diǎn)的不同，不同學(xué)科學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獯笙鄰酵ィ瑢?duì)其概念的界定也有多種解釋，我國現(xiàn)行立法還沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x作出明確規(guī)定。《生態(tài)補(bǔ)償條例》（草案）規(guī)定：“生態(tài)補(bǔ)償是指國家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償。”[3]目前應(yīng)用最為廣泛的生態(tài)補(bǔ)償概念是：“通過對(duì)損害（ 或保護(hù)） 資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（ 或補(bǔ)償），提高該行為的成本（ 或收益），從而激勵(lì)損害（ 或保護(hù)） 行為的主體減少（ 或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（ 或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的。”[4]綜合以上兩個(gè)概念，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)資源環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能為目的，利用政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等手段，協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者與損害者之間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一種激勵(lì)制度。

（二）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x

目前法學(xué)界還沒有一個(gè)較為公認(rèn)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償定義。綜合生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x并參考其他類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒P者認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為：為恢復(fù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系以達(dá)到相對(duì)公平的一種激勵(lì)制度。

二、我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀及立法缺陷

（一）我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

我國目前還沒有自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，立法一直處于理論研究階段，在國家政策、法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章中有所規(guī)定，但過于分散并沒有形成系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系。

1.憲法的相關(guān)規(guī)定

《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”；第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。”[5]該兩條規(guī)定表明國家將生態(tài)保護(hù)和污染防治放在同等地位，但這僅為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法提供了指導(dǎo)，憲法中沒有相應(yīng)條款作為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯右罁?jù)。

2.法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，該法第31條第1款規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》將污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在同等地位，增加了對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的原則性規(guī)定，首次在環(huán)境基本法中明確了生態(tài)補(bǔ)償制度。

《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了簡單規(guī)定，明確了補(bǔ)償由地方人民政府具體執(zhí)行。如第23條規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。國家對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”；第27條規(guī)定“自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]

《生態(tài)補(bǔ)償條例》于2010年1月由國務(wù)院列入了立法計(jì)劃。該條例確立了“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰修復(fù)”的原則，在補(bǔ)償資金管理機(jī)制上有所加強(qiáng)，擴(kuò)大了資金來源，強(qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)各部門之間的工作，權(quán)責(zé)分明，保障法律的有效實(shí)施。

此外，一些自然資源單行法也對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了相關(guān)規(guī)定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的行政法規(guī)有《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》等。

3.地方規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定

各地方政府也積極投入到立法實(shí)踐中，結(jié)合本地自然保護(hù)區(qū)狀況，相繼制定了與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法規(guī)及規(guī)范性文件，如云南省的《云南省環(huán)境保護(hù)條例》、《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》、浙江省的《生態(tài)公益林管理辦法的通知》、浙江省的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》、廣東省的《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》等。2014年10月1日起施行的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》是我國首個(gè)地方生態(tài)補(bǔ)償條例，該條例規(guī)定了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審核程序等內(nèi)容，明確了政府職責(zé)，并規(guī)定市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，使補(bǔ)償能夠順利實(shí)施。

（二）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法缺陷

通過上文分析，我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系已經(jīng)初步建立，但就有關(guān)法律規(guī)定本身和法律實(shí)施而言，相關(guān)法律規(guī)定過于破碎化、原則化，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)與地域的差異，各省市自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式也各不相同，不利于我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的有效開展，可能出現(xiàn)不補(bǔ)償或任意補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，難以完全適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.缺少憲法層面的規(guī)定

我國憲法給予了污染防治和生態(tài)保護(hù)同等的重要地位，規(guī)定了我國公民的基本權(quán)利，而未規(guī)定保護(hù)區(qū)居民享有基于生存的目的而利用自然資源的權(quán)利，從而使自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償沒有直接的憲法依據(jù)。

2.缺少中央層面立法的綜合性規(guī)定

我國立法機(jī)關(guān)還沒有對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專門立法，相關(guān)法律法規(guī)散見于野生動(dòng)物、草原、森林、海洋等自然資源保護(hù)的單行法規(guī)中。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定了對(duì)野生動(dòng)物造成農(nóng)作物或者其他損失的補(bǔ)償；《草原法》第35條規(guī)定了對(duì)草原禁牧、休牧、輪休區(qū)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的牧民進(jìn)行補(bǔ)償；《森林法》第8條提出建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金；《森林法實(shí)施條例》第15條中明確指出防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。綜合分析，中央層面的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法存在缺陷：首先，各單行法之間協(xié)調(diào)性不夠，沒有系統(tǒng)梳理。由于自然保護(hù)區(qū)分類眾多，不同保護(hù)區(qū)保護(hù)的對(duì)象不同，針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象的單行法不盡相同，導(dǎo)致各單行法之間缺少協(xié)調(diào)性。其次，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定多為原則性規(guī)定、可操作性差。各單行法沒有明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等重要問題，不利于法律實(shí)施。

3.缺少地方立法的普遍性規(guī)定

由于沒有上位法的統(tǒng)一規(guī)定和指導(dǎo)，制定配套的地方法律法規(guī)缺少法律依據(jù)或陷入困境。我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐僅在少數(shù)省市開展，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)不多。另外，盡管自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償集中于地方性法規(guī)規(guī)章，但主要是以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范位階不高、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛环ㄒ?guī)定中，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘǔ绦蚰：驔]有相應(yīng)的規(guī)定，從而造成自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際執(zhí)行于法無據(jù)，難以落到實(shí)處。

三、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法完善

我國應(yīng)建立完善的、自上而下的由憲法、法律、法規(guī)和地方性法規(guī)組成的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系，為地方的補(bǔ)償實(shí)踐提供具體可行的法律依據(jù)。從理論上來說，我國生態(tài)補(bǔ)償立法模式大致可以分為兩種，第一種是由上而下的統(tǒng)一立法模式，即制定一部專門的生態(tài)補(bǔ)償法律或條例，在該法律或條例下再制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償單行法；第二種是單項(xiàng)法突破模式，即在現(xiàn)有的多部單行法中對(duì)單個(gè)生態(tài)資源的生態(tài)補(bǔ)償分別進(jìn)行規(guī)定。第一種模式層次多，操作過于復(fù)雜。我國目前應(yīng)用第二種模式，然而各單行法中對(duì)某一領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定不夠具體，如果要建立生態(tài)補(bǔ)償制度，就需要對(duì)各單行法律進(jìn)行補(bǔ)充修改，工作量之大是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┗A(chǔ)性和程序性問題難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，筆者建議選用層次少又節(jié)約立法資源的新模式，即制定一部綜合的生態(tài)補(bǔ)償法律為各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償立法提供依據(jù)，然后結(jié)合在自然保護(hù)區(qū)立法中明確建立生態(tài)補(bǔ)償制度的立法模式。

（一）關(guān)于《憲法》修改

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把生態(tài)補(bǔ)償寫入憲法作為基本國策，賦予生態(tài)補(bǔ)償最高的法律效力，為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供直接的憲法依據(jù)。可以通過新增憲法修正案的方式，增加有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ?guī)定，將生態(tài)補(bǔ)償最為環(huán)境立法的重要組成部分，為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立奠定憲法基礎(chǔ)。

（二）制定《生態(tài)補(bǔ)償法》與《自然保護(hù)區(qū)法》

1.制定《生態(tài)補(bǔ)償法》

一種制度的建立需要立法來指導(dǎo)和制約，生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)新生制度需要立法來確認(rèn)它在法律中的地位，以規(guī)范社會(huì)各主體的行為。我國于2010年4月26日開始《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作，該草案已經(jīng)完成，該草案涉及了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒀a(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式等內(nèi)容。但條例法律位階低，針對(duì)自然資源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，不能進(jìn)行規(guī)范，起不到對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)領(lǐng)作用。所以應(yīng)提升生態(tài)補(bǔ)償法的立法層級(jí)，制定《生態(tài)補(bǔ)償法》。

2.制定《自然保護(hù)區(qū)法》

1994年12月1日起施行的《自然保護(hù)區(qū)條例》至今已有二十年，由于立法背景等因素，側(cè)重對(duì)環(huán)境污染者的懲治而未規(guī)定對(duì)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)制度。我國很多單行法律、法規(guī)中都涉及到自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，但是由于保護(hù)對(duì)象的不同，缺少協(xié)調(diào)性且難免出現(xiàn)法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象。此外，這些單行法更側(cè)重于對(duì)某一種資源可持續(xù)利用的保護(hù)，而建立自然保護(hù)區(qū)的主要目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，二者在目的上存在偏差。提升自然保護(hù)區(qū)法的法律層級(jí)使其上升到法律層面，制定《自然保護(hù)區(qū)法》，使生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容在該法中加以明確，可以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)單行法律、法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，有利于減少不同位階、不同地區(qū)法律規(guī)定的沖突。

3.制定地方性法規(guī)

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，環(huán)境問題以及自然保護(hù)區(qū)的種類存在差異，因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)也不盡相同，要想貫徹落實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，就需要各地立法機(jī)關(guān)在遵守國家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合本地狀況，制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，在此基礎(chǔ)上各地也應(yīng)確定具體的補(bǔ)償額度、補(bǔ)償途徑，制定靈活變通的實(shí)施細(xì)則。

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