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《小城鎮(zhèn)建設(shè)雜志》2014年第八期

1分類(lèi)原則和方法

1.1充分考慮村莊用地特點(diǎn)村莊建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不能簡(jiǎn)單套用城鎮(zhèn)用地分類(lèi)，應(yīng)充分考慮村莊用地特點(diǎn)，突出村的特色。

1.2與城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的銜接“新國(guó)標(biāo)”中明確提出了城鄉(xiāng)用地分類(lèi)體系和城市用地分類(lèi)，本次用地分類(lèi)要充分考慮與城鄉(xiāng)用地分類(lèi)的銜接，與城市用地分類(lèi)保持相對(duì)一致。

1.3與國(guó)土土地利用分類(lèi)的銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均是以土地為核心的規(guī)劃，為加強(qiáng)與土地資源的規(guī)劃管理，應(yīng)充分考慮與《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010—2007）的銜接。

1.4與村莊規(guī)劃管理的對(duì)接村莊規(guī)劃是實(shí)施村莊規(guī)劃管理的重要依據(jù)，其村莊建設(shè)用地的分類(lèi)將直接影響到規(guī)劃管理的工作。因此，在編制村莊建設(shè)用地分類(lèi)時(shí)應(yīng)考慮與村莊規(guī)劃管理的具體工作進(jìn)行對(duì)接。

2村莊建設(shè)用地分類(lèi)

綜合考慮村莊建設(shè)用地特點(diǎn)，與城市、國(guó)土用地分類(lèi)的銜接，與規(guī)劃管理的對(duì)接，本文提出了村莊建設(shè)用地分類(lèi)的框架體系，共分為村民住宅用地（VR）、村莊公共服務(wù)設(shè)施用地（VC）、村莊產(chǎn)業(yè)用地（VI）、村莊道路與交通設(shè)施用地（VS）、村莊公用設(shè)施用地（VU）、村莊綠地與廣場(chǎng)用地（VG）、空閑地（VX）等7個(gè)大類(lèi)，10個(gè)小類(lèi)。用地代碼采取加前綴“V（village）”的形式，以區(qū)別城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

3建設(shè)用地分類(lèi)研究

3.1村民住宅用地（VR）我國(guó)農(nóng)村類(lèi)型不一，居住的形式也很多樣，但歸根結(jié)底可以分為兩種類(lèi)型。一類(lèi)是傳統(tǒng)的村民住宅，以宅基地的形式存在；一類(lèi)是打破分戶(hù)宅基地界線(xiàn)，統(tǒng)一建設(shè)的村民集中住宅。這兩種居住形式均為村民住宅用地，但又有著較大的區(qū)別。從土地使用方式上，宅基地是以戶(hù)為單元申請(qǐng)獲得的用于建設(shè)自住房屋的土地，可以長(zhǎng)期使用；集中住宅用地是歸村集體所有的土地，村民只擁有住房，沒(méi)有對(duì)土地的無(wú)償使用權(quán)。從建設(shè)方式上，宅基地上的建設(shè)由村民自行出資建設(shè)；集中住宅則是由村集體或村集體委托建設(shè)單位統(tǒng)一建設(shè)。從用地范圍上，無(wú)償提供給村民的用地僅限于宅基地的四至范圍，不包括宅前道路和周?chē)目臻e地，是純粹的住宅用地；村民集中住宅則是按城鎮(zhèn)居住小區(qū)的形式建設(shè)的，其用地范圍不僅包括住宅用地，還包括小區(qū)內(nèi)的道路、綠化及配套設(shè)施用地。從規(guī)劃管理上，宅基地與村民集中住宅也有著顯著的不同，如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條就明確規(guī)定了“村民集中住宅”和“原有宅基地”建設(shè)在規(guī)劃管理程序上的差別。綜合考慮以上因素，本文將村民住宅用地（VR）細(xì)分為宅基地（VR1）和村民集中住宅（VR2）。

3.2村莊公共服務(wù)設(shè)施用地（VC）村莊雖然規(guī)模較小，但所需的公共服務(wù)設(shè)施與城市基本一致，包括村務(wù)管理、文化、教育、體育、醫(yī)療、社會(huì)福利等設(shè)施。此外，農(nóng)村的農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、育秧房、農(nóng)具存放處等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地也承擔(dān)著為村莊提供基本公共服務(wù)的職能，因此建議將這類(lèi)用地也歸到公共服務(wù)設(shè)施用地中。村莊部分公共服務(wù)設(shè)施是村民利用自家宅基地改造提供的，如家庭診所，這類(lèi)設(shè)施雖然為村莊提供公共服務(wù)職能，但由于宅基地是國(guó)家提供給村民用來(lái)居住的生活資料，強(qiáng)行劃到公共服務(wù)設(shè)施用地將失去宅基地的法定意義，不利于村莊的規(guī)劃管理，因此仍將其歸到宅基地內(nèi)。村莊的超市、商店、飯館等小型商業(yè)設(shè)施雖然也承擔(dān)著為村莊提供公共服務(wù)的職能，但由于有一定的營(yíng)利性，本文將其歸到產(chǎn)業(yè)用地范疇。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的類(lèi)別雖然很多，但規(guī)模一般較小，經(jīng)常是在一個(gè)村委會(huì)大院里既有村務(wù)管理設(shè)施，又有文化站、體育活動(dòng)室、衛(wèi)生室等其它設(shè)施，用地兼容性很強(qiáng)，且可根據(jù)需求相互轉(zhuǎn)換。這種公共服務(wù)設(shè)施集中布局的方式有利于土地的集約利用，是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施布局的一個(gè)特點(diǎn)。因此，對(duì)村莊公共服務(wù)設(shè)施用地不再細(xì)分小類(lèi)。

3.3村莊產(chǎn)業(yè)用地（VI）筆者根據(jù)多年對(duì)村莊的跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)就是“不穩(wěn)定”。由于村莊規(guī)模太小，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，極易受外力影響。昨天是建材企業(yè)，今天可能就換成了農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)，明天可能又改成了旅游接待，一個(gè)村莊能人、一個(gè)市場(chǎng)機(jī)遇或是某個(gè)偶然的因素都有可能造成企業(yè)類(lèi)型的更換。如果參照城市的用地分類(lèi)，用地性質(zhì)可能需要不停的在工業(yè)用地、商業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地之間轉(zhuǎn)換。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施規(guī)劃管理，過(guò)細(xì)的用地分類(lèi)必然會(huì)對(duì)規(guī)劃管理造成很多麻煩。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的分類(lèi)宜粗不宜細(xì)，建議統(tǒng)一為“村莊產(chǎn)業(yè)用地（VI）”，其范疇為村集體用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)建設(shè)用地，包括各種營(yíng)利性的商業(yè)設(shè)施、集貿(mào)市場(chǎng)、旅游設(shè)施機(jī)構(gòu)等及其附屬設(shè)施，工業(yè)用地，倉(cāng)儲(chǔ)用地等，不包括用于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的宅基地、臨時(shí)占用街道、廣場(chǎng)等用地。

3.4村莊道路與交通設(shè)施用地（VS）村莊道路與城鎮(zhèn)道路有很大的不同：城鎮(zhèn)道路是經(jīng)過(guò)統(tǒng)一的規(guī)劃、定線(xiàn)、征地等一系列嚴(yán)格的程序建設(shè)的，其寬度嚴(yán)格遵循紅線(xiàn)要求，邊界與周邊建設(shè)用地吻合一致；而村莊長(zhǎng)期以來(lái)都是先確定宅基地四至邊界，宅基地確定以后剩余的中間供人車(chē)通行的用地即為道路，這些道路沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的設(shè)計(jì)，有寬有窄，呈不規(guī)則的鋸齒狀。因此，村莊道路的范圍不能按照城鎮(zhèn)道路紅線(xiàn)的形式確定，而是應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，可以呈不規(guī)則的鋸齒狀。與“新國(guó)標(biāo)”城市用地分類(lèi)保持一致，村莊道路及交通設(shè)施用地主要包括村莊各種道路、交叉口等用地和村莊各類(lèi)交通服務(wù)設(shè)施用地，包括公共汽車(chē)首末站、停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）等用地，以及渡口、索道等的地面部分及其附屬設(shè)施用地，不包括其他各類(lèi)用地內(nèi)部配建的停車(chē)場(chǎng)庫(kù)用地、廣場(chǎng)用地和臨時(shí)作為停車(chē)場(chǎng)所的場(chǎng)地。考慮到我國(guó)部分地區(qū)村莊有渡口、索道等特殊出行交通方式，把渡口、索道的地面部分等特殊交通設(shè)施用地及其附屬設(shè)施用地計(jì)入村莊交通設(shè)施用地。

3.5村莊公用設(shè)施用地（VU）與“新國(guó)標(biāo)”城市用地分類(lèi)保持一致，村莊公用設(shè)施用地包括村莊各類(lèi)供應(yīng)、環(huán)境及其他公用設(shè)施用地，不包括其他各類(lèi)用地范圍內(nèi)的公用設(shè)施。供應(yīng)設(shè)施主要包括供水站、變電站、燃?xì)庹{(diào)壓站等獨(dú)立占地的工程設(shè)施；環(huán)境設(shè)施主要包括污水處理站、垃圾站、公廁等獨(dú)立占地的工程設(shè)施；其他設(shè)施用地主要包括和防洪、消防、殯葬有關(guān)的公用設(shè)施及其附屬設(shè)施用地。對(duì)于一些在其他各類(lèi)用地范圍內(nèi)的公用設(shè)施，如村委會(huì)內(nèi)的公廁，道路沿線(xiàn)的垃圾池等，應(yīng)計(jì)入相應(yīng)的用地性質(zhì)，不單獨(dú)劃出用地。

3.6村莊綠地和廣場(chǎng)用地（VG）村莊綠地和廣場(chǎng)用地是村莊的開(kāi)敞空間，并承擔(dān)著村莊綠化美化的功能，與村務(wù)管理、文化、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)不同，因此建議單列出用地分類(lèi)。考慮和“新國(guó)標(biāo)”的銜接，將廣場(chǎng)用地納入綠地和廣場(chǎng)用地，不再細(xì)分。

3.7村莊其他建設(shè)用地（VX）村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)常會(huì)有一些空閑地或邊角地，如宅基地與宅宅基之間的邊角地、各類(lèi)建設(shè)用地之間的空閑地等。這類(lèi)用地是在村莊長(zhǎng)期以來(lái)村民自主分散建設(shè)的過(guò)程中形成的，不屬于以上建設(shè)用地分類(lèi)中的任何一類(lèi)，更不能簡(jiǎn)單的歸入其他非建設(shè)用地。因此建議單列出來(lái)，以便于在村莊整治中給予合理利用。

4結(jié)語(yǔ)

村莊建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是編制村莊規(guī)劃、進(jìn)行村莊規(guī)劃管理的重要依據(jù)。筆者通過(guò)對(duì)已有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的梳理，結(jié)合多年從事村莊規(guī)劃的實(shí)踐，在編制“新京標(biāo)”的工作基礎(chǔ)上提出我國(guó)村莊建設(shè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期對(duì)構(gòu)建村莊規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范全國(guó)村莊規(guī)劃編制工作起到微薄之力。

作者：張志杰崔蘭亭單位：北京市弘都城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院