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《當代教育論壇雜志》2015年第三期

一、國內外義務教育學校校長教師交流輪崗現狀分析

（一）國內一些省市的改革實踐從本世紀初開始，北京市東城區、遼寧沈陽市、安徽銅陵市、山西晉中市、成都市溫江區、鄭州市二七區等地開展了城區義務教育教師交流的實踐，取得了促進義務教育均衡發展的良好效果。2010年浙江嘉善縣城鄉義務教育學校教師校際交流被確定為國家教育體制改革試點項目，通過幾年的實踐，嘉善縣在全省率先建立了縣域范圍公辦中小學教師校長交流制度。2013年7月，浙江省教育廳等部門聯合《關于推進縣（區）域內義務教育學校教師校長交流工作的指導意見》（浙教人〔2013〕70號），在全省全面推行義務教育學校校長教師交流。2011年5月，福建省教育廳等部門聯合《關于推進縣域內義務教育學校教師校際交流試點工作的指導意見》（閩教人〔2011〕48號），明確了“落實公辦義務教育學校教師人事關系‘收歸縣管’”等試點工作內容。2014年3月，福建省在試點的基礎上，出臺了《關于進一步推進縣域內義務教育學校校長教師校際交流工作的意見》（閩教人〔2014〕29號）。2012年江蘇省下發《關于進一步推進義務教育學校教師和校長流動工作的意見》(蘇教人〔2012〕19號)，明確今后該省教師按照每年不低于專任教師總數的15%、骨干教師按照每年不低于總數的15%進行交流，校長在同一學校連任一般不超過兩屆。2014年，陜西、江西、河北和貴州等省也相繼出臺了縣域內義務教育學校教師校長交流的政策意見。2015年3月，天津市教委、財政局、人力社保局聯合下發了《關于推進區縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗工作的意見》。其余各省都在按照國家的統一部署，抓緊研究制定本省推進義務教育學校校長教師輪崗教師工作的實施意見。

（二）湖南省的改革探索2010年，湖南省委省政府出臺了《關于進一步推進義務教育均衡發展的意見》（湘發〔2010〕15號），提出“義務教育教師均衡合理流動”。同年出臺的《湖南省建設教育強省規劃綱要（2010-2020年）》指出要“建立完善校長、教師交流制度，實現縣域內師資校際之間基本均衡”，進一步將校長和教師的交流制度作為均衡配置義務教育師資的主要方式。2011年，“縣域內義務教育學校教師均衡配置”被列為湖南省教育體制改革項目，并在長沙市芙蓉區啟動了“區域內義務教育階段學校教師均衡配置”項目試點工作。在總結芙蓉區改革試點經驗的基礎上，2012年，湖南省教育廳出臺了《縣域內義務教育學校教師均衡配置指導意見》（湘教發〔2012〕17號），提出了“建立校長、教師定期交流制度和工作任期制度”的要求和“實行骨干教師均衡配置、統一學校崗位結構比例、深化校際結對幫扶、完善激勵機制”等政策措施，并在當年選擇46個縣市區展開試點。

二、義務教育學校校長教師輪崗交流的主要做法和經驗

在近年來推進義務教育學校校長教師交流輪崗的改革實踐中，各地采取了一些行之有效的做法，積累了大量可供借鑒的成功經驗。

（一）合理確定校長教師輪崗交流的對象與范圍一是對交流對象的年齡進行限定。福建省、江西省規定距法定退休年齡不足5年的校長教師，原則上不參與交流輪崗。浙江省規定男超過50周歲、女超過45周歲的教師，可不納入交流范圍。陜西省對于交流校長的年齡規定為男55周歲以下、女50周歲以下，交流教師為男50周歲以下、女45周歲以下。對于校長教師交流對象的年齡限制并非是不可打破的。浙江省規定可不納入交流范圍的教師，本人申請要求交流的，經批準也可納入交流范圍。陜西省規定對已辦理退休手續的名師和高級教師，凡工作需要、身體健康、能夠勝任日常教育教學工作且本人自愿繼續從事教育工作的，經縣（區）教育行政部門批準可返聘，定向支教幫扶農村學校和薄弱學校。二是對交流對象在同一校的任職年限進行規定。已出臺政策的省份中，都規定了在同一校任職或任教超過一定年限的校長、教師應當進行交流。規定年限最短的為陜西省和江蘇省，在同一所學校連續任教滿6年的專任教師、任職滿8年的正（副）校長均應進行交流輪崗。規定期限最長的為浙江省，校長在同一所學校任職最長不超過10年，教師連續任教最長不超過12年（不含支教時間）（見表2）。三是都明確了不納入或暫時不納入交流的對象。各地從以人為本和維護派出學校教學特色的角度出發，通常將以下幾種特殊人群納入可不交流或暫時不交流的范圍：處于孕期、哺乳期、患病期等不宜交流的人員；學校傳統項目、特色課程的領銜教師；重大教科研項目的主持教師；在農村學校、薄弱學校已有較長年限工作經歷的教師，如浙江省規定“已有2所以上其他學校的工作經歷且每所學校工作時間均超過3年及以上的教師，或在農村學校有6年及以上工作經歷的城區教師，可暫不納入交流”。

（二）多種方式開展校長教師交流輪崗在推進義務教育學校教師輪崗交流的改革實踐中，各地結合本地實際情況，因地制宜，大膽創新，探索建立了不同類型的輪崗交流方式，取得了很好的效果。以組織輪崗交流的主體來劃分，義務教育學校校長教師輪崗交流工作的方式可分為教育行政部門指導交流、學校推薦交流以及個人申請交流三類；以組織形式來分，可分為指導性交流、崗位競聘交流、校際協作交流、學區一體化管理、集團化辦學等；按交流的區域可分為城鎮學校到農村學校、農村學校到城鎮學校、城鎮學校間以及農村學校間等交流方式。

（三）原則規定每年參與交流的校長教師比例教師交流過多過頻繁容易打亂學校的正常教學秩序，而交流人數太少又達不到均衡配置師資、整體提升區域內教育教學質量的效果。為保證交流效果，又不影響參與交流學校教師隊伍的總體穩定，各地大多對每年參加輪崗交流的校長教師規模和比例作出了具體規定。浙江和陜西規定“符合交流條件的校長原則上均要進行交流”。對于交流教師的比例多集中確定為10%，其中浙江省沒有做出統一的規定，而是交由各地根據實際情況確定。對于骨干教師交流比例的規定，各省差異較大，最低的要求只有10%，最高的陜西省要求達到30%（見表3）。

（四）制定配套保障政策支持校長教師交流改革為確保義務教育學校校長教師交流順利進行，各地均出臺了一系列支持保障政策。一是編制和人事管理方面的保障政策。浙江省規定縣級教育行政部門在本地區中小學編制總量內統籌使用中小學教職工編制，根據交流計劃可及時調整變更相應的崗位設置方案，在崗位結構比例內，大都會預留一定的中高級崗位專項用于評聘交流教師。福建省實行義務教育教師“以縣為主”的管理體制，將縣域內教師的人事關系收歸縣管，統一工資待遇制度、編制標準、崗位結構比例、招考聘用、教師考核、退休教師管理等。成都市全面構建“縣管校用”的機制，其運行模式是：縣市區成立教師管理服務中心，由中心與教職工簽訂人事聘用合同，學校與教職工簽訂崗位管理合同，中小學教師全部納入“縣管校用”范疇。二是工資福利、住房方面的激勵保障政策。浙江省逐步提高農村教師任教津貼，安排校長教師交流的專項工作經費，該省嘉善縣規定在農村任教的名師津貼是縣城名師的3倍，充分調動了名師、骨干教師交流到農村學校任教的積極性。陜西省規定在分配績效工資時重點向農村、邊遠山區、薄弱學校和一線教師傾斜，教師周轉房優先保障交流到農村的教師使用居住。湖南省長沙市芙蓉區為改變骨干教師分布不均衡的情況，一方面指標到校，不論學校的規模和類型，統一按教師人數5%的比例分配骨干教師參評指標；另一方面給予充分的經費支持，為名師工作室配備每年5萬元的工作經費，為名師、骨干教師設置每年1萬元的崗位津貼，激勵引導骨干教師向薄弱學校合理流動。三是校長選拔、名優教師評選、教師職稱評聘方面的激勵和制約政策。浙江省和福建省都規定，新提拔的義務教育學校校長必須要有在2所及以上學校工作的經歷。教師評選省特級教師、縣級及以上名師時，也應具有2所及以上學校的工作經歷，而且在每所學校工作的時間還需在3年以上。如果沒有2所學校的工作經歷，有在農村學校工作6年及以上的經歷也可以。福建省閩侯縣規定，45歲以下的平原區教師晉升中級職稱必須有山區學校任教兩年經歷、城區小學教師晉升中級職稱須有農村學校任教一年經歷、農村小學教師晉升中級職稱須有異校輪崗交流任教兩年經歷。

三、全面推進義務教育學校校

長教師輪崗交流工作面臨的困難在調研中，通過與教育行政部門領導、學校校長和教師廣泛交流討論，我們發現，由于各種主客觀因素的影響，深入推進義務教育學校校長教師輪崗交流工作仍然可能存在一些不可忽視的困難和問題。

（一）工作基礎薄弱推進改革難此次調研組抽樣調查的湖南省的8個縣市區均是2012年湖南省選擇確定的46個教師均衡配置試點縣之一，但是從調研情況來看，教育主管部門、校長和教師對于推進交流工作的積極性不高、主動性不強，教師均衡配置工作基本上尚未按要求啟動，試點進展情況很不理想。8個抽樣縣市區中，2013年從城區學校交流到農村學校的小學、初中專任教師分別只有25人、12人，而同期從農村學校交流到城區學校的分別達到123人、78人，分別是前者的5倍和6.5倍；從農村學校交流到城區學校的小學、初中校長也分別是前者的4.7倍和2倍，城鄉流動不均衡情況嚴重（見表4）。教師交流工作的滯后帶來的是城鄉教師配備的嚴重失衡。某縣小學共14名高級教師，其中僅有1名分布在農村學校，占總數的7.%；全縣211名具有本科學歷的小學教師中，只有47名分布在農村學校，僅占總數的22.2%。

（二）教師、學校和家長的觀念改變難一是教師的觀念轉變難。教師長期在一所學校任教，對學校有強烈的歸屬感，且子女就學、家庭住房均在學校附近，廣大教師尤其是城市教師對交流充滿顧慮甚至是懼，擔心交流后回不到原來的學校，擔心生活節奏被打亂，擔心農村學校專業發展平臺不如城市學校，因此部分教師對待輪崗交流的態度比較消極，少數教師的抵觸情緒十分嚴重。在被調查的校長和教師中，有20.8%的調查對象認為校長教師交流工作是“沒有必要”“、無所謂”或“不了解”。在與教師座談中發現，約有30%的城市優質學校老師不愿交流到城市薄弱學校；約有50%的城區學校教師不愿意交流到農村學校。與此同時，還有10%左右的農村學校教師擔心交流到城區后不能適應城市的教學對象和工作節奏，也不愿意交流。從調查的情況來看，如果不從思想上轉變教師的觀念，讓教師積極主動地參與交流，而是依靠行政命令強制推行交流政策的話，有可能引發一些不穩定事件。二是校長的觀念轉變難。從調研的情況來看，校長們對于參與校長輪崗工作的態度比較積極，但是城市學校、優質學校的校長對于教師交流工作的顧慮較大，他們擔心學校的骨干教師交流走了后，學校的教學質量會下降，辦學特色會逐漸喪失，因此不愿意將學校真正優秀的教師交流出去，一些名校的校長明確表示，如果一定要交流，學校會考慮將一些能力和表現一般的教師交流出去，從而影響交流工作應有的效果。三是家長的觀念轉變難。城市學校和優質學校的學生家長擔心校長教師的輪崗交流會導致學校骨干教師的大量流失，最終使學校的教學質量受到嚴重影響，因此對子女所在的學校開展校長教師交流存在抵觸情緒，少數能量較大的家長會通過各種途徑對教育行政部門和學校施加影響。

（三）編制管理、人事管理體制轉變難縣域內校長教師交流輪崗工作主要集中在暑假進行，每次參與交流的教師人數眾多，工作任務繁重，且學校間符合輪崗交流條件教師的學科結構、崗位等級結構等情況復雜，不可能一一對應。按照現在的編制和人事管理模式，縣域內中小學以學校為單位核定教師編制和教師崗位結構比例，教師調配交流必須在學校現有編制總量和崗位等級結構內進行，縣域內學校間實施教師調配交流前，調配交流方案和人員異動須經過編制部門和人社部門審批同意。這樣的管理體制對校長教師輪崗交流工作可能帶來的影響是：一是因為程序復雜，審批時間較長，會使輪崗交流工作無法按時完成；二是因為受編制總量、崗位等級結構等限制，學校間教師編制難以進行余缺互補，交流教師無法進入到超編學校，缺編教師的學校也難以派出交流教師，崗位結構比例超標的學校，外來交流教師可能無法進入，優秀教師交流進去后拿不到原有崗位等級的工資。許多教育部門的同志坦言，如果不對現有的人事和編制管理方式進行根本的變革，如果沒有人社和編制部門的全力支持，深入推進縣域內義務教育學校校長和教師的輪崗交流必將寸步難行。

（四）推進交流的保障措施落實難“物質待遇是教師流動的優勢動機。”[3]據調查問卷的統計結果，在進行交流輪崗時，教師們最關注的保障措施，排在第一位的是提供專項經費用于交流校長教師的生活補貼和交通補貼（71.75%）；第二是統一城鄉教師編制標準、崗位結構比例（70.5%）；第三是大幅度提高農村學校校長教師的福利待遇（占69.75%）；第四是對交流校長教師在職務晉升、職稱評聘方面給予政策傾斜（占61.5%）；第五是為交流教師提供住房保障（占53.25%）。這五項措施中有三項需要經費支持，在目前的教育經費保障水平下，要大幅度提高農村教師的福利待遇和新增高標準的交流教師補貼來吸引優秀校長教師主動參與交流，盡快修建盡可能多的教師周轉房滿足交流教師的居住要求，必將是一個漫長的過程。

四、推進縣域內義務教育學校校長教師交流輪崗工作的對策建議

（一）堅持改革方向不動搖交流輪崗促進義務教育均衡發展的必由之路，是維護社會公平正義的應有之義，也是中央的明確要求。參與交流輪崗是黨和國家對義務教育學校校長和教師的重要要求，也是廣大校長和教師應盡的神圣職責。必須毫不動搖地加快建立義務教育學校校長和教師的交流輪崗制度，爭取各方面支持，盡快從省級層面出臺關于推進縣域內義務教育學校校長教師輪崗交流工作的政策措施，并著手開展試點工作，通過逐步擴大試點范圍，爭取到2020年實現縣（市、區）域內校長教師交流輪崗的制度化、常態化，推進校長教師優質資源的合理配置。

（二）堅持循序漸進推進改革改革必須積極推進，但又必須從實際出發，做到循序漸進，積極穩妥。一是分層次交流。分校長、中層干部、骨干教師和普通教師兩個層面，重點推進校長、中層干部和骨干教師的交流，其交流在整個縣域范圍內交流；普通教師按學校地理位置劃片，在片區內就近交流。二是按比例交流。不要求所有符合交流條件的教師到期必須立即交流，而應科學規定每學年交流的比例，從目前來看，每學年參與交流的教師以不低于符合交流條件教師總數的10%比較合適，其中骨干教師比例以不低于交流總數的20%為宜。三是年齡較大的校長和教師可不交流。四是因病、因孕或教學周期未完成的可暫緩交流。五是先進行試點，積累經驗后再逐步推廣。總的考慮是，不求改革一步到位，先把交流輪崗制度建立起來，選擇一些認識較高、組織力度較大、經費投入較多的縣（市、區）進行試點，今后隨著政策引導力度的加大、標準化學校建設基本完成和教師、社會對校長教師交流制度的逐步認同后，再大面積推進。

（三）堅持激勵引導為主推進改革綜合運用經濟待遇、培養使用、晉職晉級、評先評優等優惠政策杠桿，激勵和引導在政治上求進步、專業上求發展、待遇上求提高的校長和教師積極主動地參與交流。應避免簡單運用行政措施強制交流，防止不穩定事端和極端事件的發生。要通過科學合理的輪崗交流制度和保障政策，盡量減輕校長和教師的后顧之憂，“剛柔并濟，確保每一名教師愿意流動，帶著感情、激情流動”[4]，充分激發校長教師教書育人的榮譽感和責任感，切實消除校長教師的職業倦怠，不斷激發工作熱情和創新能力，促進義務教育實現高質量的均衡發展。

（四）堅持多措并舉推進改革實行輪崗交流與共享校長教師優質資源相結合。鼓勵各縣市區建立健全校長教師優質資源共享制度，采取中心校一體化管理、學校聯盟、名校辦分校、集團化辦學、鄉鎮中心校的緊缺學科教師走教等辦學模式和手段，共享校長教師優質資源，鼓勵骨干教師和優秀校長到農村學校、薄弱學校工作，增強農村學校和薄弱學校的自身造血功能。堅持改革新進教師補充機制，適應和促進教師交流制度的實施。

（五）堅持部門聯動共同推動改革在黨委政府的統一領導下，借鑒國家和國內其他地區的做法，積極推動教育、組織、編制、財政、人社等部門形成聯動機制，建立和完善與輪崗交流制度相適應的編制、人事管理機制，是深入推進校長教師輪崗交流的關鍵所在。要加強縣級教育行政部門對縣域內教師的統籌管理。縣級教育行政部門在編制部門核定的全縣中小學編制總量內，應有權按照班額大小、生源變化等情況，統籌使用縣域內中小學教職工編制。縣域內中小學教職工編制可以在各校間進行余缺互補。根據交流計劃，縣級教育行政部門可以根據優秀教師交流到農村和薄弱學校時崗位聘任的需要及時調整變更相應的崗位設置方案。每學年度的人員交流后，縣級教育行政部門將編制使用和崗位聘任變化情況報同級機構編制、人力資源和社會保障部門備案。全面推行“縣管校用”的義務教育教師管理制度，使教師由“學校人”變為“系統人”，打破影響輪崗交流的體制機制障礙。縣級機構編制、人力資源和社會保障部門對縣（市、區）域內公辦學校教職工編制、人事實施宏觀管理、指導和監督，加大對校長教師輪崗交流工作的政策支持力度。財政部門要進一步加大教育投入，努力提高農村教師待遇，改善農村學校和薄弱學校工作和生活條件，為校長教師交流輪崗創造良好環境；要設立校長教師交流輪崗專項經費，為推進對義務教育學校校長教師交流輪崗給予經費支持。

（六）加強考核評估保證改革效果把義務教育學校校長教師輪崗交流工作納入市州教育工作綜合評估、義務教育均衡縣市區評估、建設教育強縣市區創建和縣級人民政府教育工作“兩項督導評估”的重要指標。各地教育局要建立完善對參與交流的校長和教師的考核和管理機制，建立完善交流工作的后續管理機制，加強對參與交流的校長和教師的跟蹤管理和考核評估，對于交流期間表現不好、效果不佳的校長和教師給予相應的紀律處分和制度約束。加強對參與交流學校教育教學質量的監控，防止出現因為交流影響學校教學質量的情況發生，確保從整體上提升縣域內義務教育教學質量。要堅決制止交流過程中有意將表現不好、素質不高的教師優先交流出去的傾向，努力制止交流工作中可能出現的各種負面行為和短期行為。各級教育行政部門要加強校長和教師的聘任制管理，探索建立不合格教師的退出機制，對于無正當理由不按要求進行交流的個人，應建立相關的約束制度。

作者：夏智倫 劉奇軍 湯毓婷 單位：湖南省教育廳黨組成員 湖南省教育廳人事處副處長