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一、擇校制度的概念框架

（一）政府與市場的博弈關(guān)系

政府與市場在教育領(lǐng)域長期以來都處于一種動(dòng)態(tài)的博弈過程，擇校制度正是政府與市場相互博弈的產(chǎn)物。在傳統(tǒng)的公立學(xué)校體系中，政府控制著所有的教育資源，制定了各項(xiàng)教育規(guī)定，學(xué)校僅僅是政府管理下的附屬物。在沒有競爭的壟斷環(huán)境中學(xué)校教育不斷滋生的官僚主義與效率低下問題使美國公眾對(duì)政府開辦學(xué)校教育失去信心，政府必須改變傳統(tǒng)管理方式，引入市場因素。過度的市場化會(huì)破壞義務(wù)教育的義務(wù)性和公共性；但不引入市場機(jī)制，政府又無法消除其自身管理所帶來的壟斷性。正是在這樣的博弈中，特許學(xué)校、磁石學(xué)校等擇校制度下的“新學(xué)校”成為了政府有限退出和市場機(jī)制不完全引入的產(chǎn)物。因此，在學(xué)校資源配置方面，市場起主導(dǎo)作用，“新學(xué)校”有自己的人事權(quán)、管理權(quán)、自主教學(xué)等權(quán)利，可以根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)、家長的需求以及學(xué)校自身特色進(jìn)行課程的設(shè)計(jì)、教學(xué)的選擇以及人員的招聘和財(cái)務(wù)配給。而在辦學(xué)績效方面，政府負(fù)監(jiān)管責(zé)任，特許學(xué)校、學(xué)校管理部門以及州政府都要受到公眾以及上級(jí)機(jī)構(gòu)的績效問責(zé)，從而保證學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。為了確保家長能有足夠的能力在教育市場中做出選擇，政府通過教育券、獎(jiǎng)學(xué)金等擇校政策賦予了家長足夠的選擇權(quán)利和選擇能力。

（二）學(xué)校與政府的契約關(guān)系

以特許學(xué)校為例，這類新學(xué)校通過向管理機(jī)構(gòu)申請“特許狀”，確保學(xué)校應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)。特許學(xué)校可以免除公立學(xué)校所受的規(guī)章制度約束，在人事、經(jīng)費(fèi)、教學(xué)都用自主權(quán)。首先，特許學(xué)校在經(jīng)費(fèi)上可以根據(jù)自身發(fā)展需要配置資源。如波士頓學(xué)區(qū)規(guī)定該區(qū)公立學(xué)校可為學(xué)生選擇學(xué)區(qū)提供的校車服務(wù)或自行提供交通并接受生均每年590美元的交通補(bǔ)貼。該區(qū)的許多特許學(xué)校都選擇了后者，自行為學(xué)生購買生均100美元的地鐵年票，并將剩余的交通補(bǔ)貼用于他處。〔1〕其次，特許學(xué)校在人事聘用上有自主權(quán)，大都注重教師實(shí)際能力，對(duì)于一些無教師資格證的其他行業(yè)人才能夠大膽啟用。再次，在教學(xué)管理上，特許學(xué)校可以根據(jù)學(xué)生的興趣、愛好和需要開設(shè)相應(yīng)的特色課程。如明尼蘇達(dá)州城市中學(xué)開設(shè)了烹飪和理財(cái)課以及附近社區(qū)和幼兒園的服務(wù)性工作。特許學(xué)校在享受自主權(quán)利的同時(shí)，必須對(duì)教學(xué)、成績、財(cái)務(wù)與管理等方面進(jìn)行承諾，并接受學(xué)校內(nèi)部如董事會(huì)、家長教師的內(nèi)部問責(zé)以及外部州政府、授權(quán)機(jī)構(gòu)以及其他志愿性組織的外部問責(zé)。政府也有著自身的權(quán)利和義務(wù)。首先，政府有審監(jiān)權(quán)，必須嚴(yán)格審核申請人的各方面條件，如財(cái)務(wù)、辦學(xué)宗旨、師資、場地、設(shè)備等，保證審查的民主、科學(xué)以及公開。其次，在特許學(xué)校運(yùn)營中，政府有全程監(jiān)管權(quán)利。政府每年須對(duì)學(xué)校進(jìn)行一次實(shí)地考察，并安排中立人員進(jìn)行審查。最后，政府對(duì)辦學(xué)成就有監(jiān)督權(quán)利。政府需對(duì)特許學(xué)校的辦學(xué)效果進(jìn)行教育績效問責(zé)，并要求學(xué)校定期或不定期向公眾、主管部門提交發(fā)展成效報(bào)告，政府則組織專員對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行真實(shí)性評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公開。

（三）學(xué)校與市場的交易關(guān)系

擇校制度由于引入了市場化運(yùn)作的一些元素，體現(xiàn)了市場選擇和競爭的特性，擇校政策下的新學(xué)校通過靈活多樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引和滿足學(xué)生的學(xué)習(xí)需要，而家長通過挑選學(xué)校為學(xué)校帶來生源和教育經(jīng)費(fèi)。從這個(gè)意義上，這些學(xué)校是生產(chǎn)教育產(chǎn)品和提供教育服務(wù)的生產(chǎn)者，而家長和學(xué)生則是教育服務(wù)的消費(fèi)者。新學(xué)校注重辦學(xué)特色與質(zhì)量，通過提供個(gè)性化的課程、多樣化的教學(xué)來加強(qiáng)學(xué)生的學(xué)業(yè)成就與學(xué)習(xí)興趣。同時(shí)，特許學(xué)校為了能獲得家長持續(xù)的信任，利用各種方式和途徑吸引家長參與到學(xué)校的辦學(xué)中，如定期召開家長教育專題會(huì)、與家長簽訂教育合同、鼓勵(lì)家長參與學(xué)校管理等。家長作為教育市場的消費(fèi)者，主要任務(wù)則是在對(duì)學(xué)校的教育質(zhì)量、特色、管理等方面進(jìn)行多方考察后，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)、地域、學(xué)習(xí)興趣等不同情況進(jìn)行適當(dāng)選擇。在家長與學(xué)校的交互過程中，特許學(xué)校根據(jù)家長的教育需求不斷改進(jìn)教育質(zhì)量，而生源的競爭也為傳統(tǒng)公立學(xué)校教育改革帶來推動(dòng)力。

二、擇校制度的運(yùn)行框架

倡議組織作為利益聯(lián)盟，代表著憲法保護(hù)的結(jié)社自由權(quán)，為擇校運(yùn)動(dòng)提供利益驅(qū)動(dòng)和民眾支持；政治家作為政府代言人，代表著憲法保護(hù)的直接選舉權(quán)，為擇校制度提供民意基礎(chǔ)和政治權(quán)力。擇校制度的直接資金來源在于政府撥款以及基金會(huì)的資助，兩者一方面會(huì)通過資助公立學(xué)校方式推動(dòng)公立學(xué)校的系統(tǒng)內(nèi)部變革，同時(shí)，也會(huì)通過公立系統(tǒng)外的努力來促進(jìn)美國教育的改進(jìn)。盡管各個(gè)公立或私立基金會(huì)有著不同的發(fā)展使命和目標(biāo)，但是政府與基金會(huì)在資助戰(zhàn)略上整體構(gòu)建了擇校的供求體系，并利用體系外圍的擇校政策政治動(dòng)力聯(lián)合形成擇校議題網(wǎng)絡(luò)來不斷吸引更多的社會(huì)資源流向該體系，從而形成全方位的美國擇校生態(tài)系統(tǒng)。〔2〕其中，基金會(huì)通過向供需雙方的各類機(jī)構(gòu)組織提供資金不斷影響思想庫和倡議組織的立場，最終達(dá)到干涉政府最終決策走向的目的。

（一）供給體系

政府與基金會(huì)并不親自建立或運(yùn)營學(xué)校，而是由基金會(huì)出資、政府立法和出資鼓勵(lì)有意愿創(chuàng)辦、實(shí)施擇校計(jì)劃的個(gè)人或組織為家長或兒童提供高質(zhì)量教育服務(wù)，并對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行問責(zé)。各種不同樣式的擇校計(jì)劃在基金會(huì)和政府的資助以及法規(guī)許可下形成多樣化的學(xué)校選擇供給系統(tǒng)，具體依賴于擇校計(jì)劃的實(shí)施機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)以及支持機(jī)構(gòu)這三方面的配合。下面將以當(dāng)下美國發(fā)展最快、最具代表性的特許學(xué)校計(jì)劃為例進(jìn)行分析。首先，區(qū)別于傳統(tǒng)學(xué)區(qū)公立學(xué)校，特許學(xué)校作為公立私營相結(jié)合的靈活辦學(xué)模式，得到了政府和基金會(huì)的一致認(rèn)可。從1991年明尼蘇達(dá)州通過第一部特許學(xué)校法令至今，美國有超過40個(gè)州頒布了特許學(xué)校發(fā)令，有約5500所特許學(xué)校運(yùn)行。〔3〕特許學(xué)校在啟動(dòng)和發(fā)展資金上主要是依賴于申請聯(lián)邦政府劃撥的項(xiàng)目資金和地方政府的教育財(cái)政，以及各類基金會(huì)的大力支持。聯(lián)邦政府將不斷支持有效的特許學(xué)校項(xiàng)目，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的特許學(xué)校予以優(yōu)先權(quán)，對(duì)質(zhì)量低的特許學(xué)校予以問責(zé)或關(guān)閉。基金會(huì)也不斷增大對(duì)特許學(xué)校的投入，作為特許學(xué)校創(chuàng)辦和發(fā)展的最大基金會(huì)，沃頓基金會(huì)從1988年至今已花費(fèi)超過1.5億美金，“孵化”超過600所特許學(xué)校。其次，特許學(xué)校雖然是擇校供給中頗具創(chuàng)造性的實(shí)施機(jī)構(gòu)，但是該機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)營能否實(shí)現(xiàn)政府和基金會(huì)所預(yù)期的高質(zhì)量有著相當(dāng)大的投資風(fēng)險(xiǎn)。成功的學(xué)校發(fā)展模式在教育領(lǐng)域中逐漸形成品牌和影響力，包括：獨(dú)立運(yùn)營的學(xué)校連鎖，如“知識(shí)就是力量”品牌學(xué)校（KnowledgeIsPowerProgram，KIPP）；非營利性質(zhì)的特許學(xué)校管理組織（CharterSchoolManagementOrganiazations，CMOs），如大志公立學(xué)校（AspirePublicSchool）；營利性質(zhì)的教育管理組織（EducationManagementOrganizations，EMOs），如愛迪生學(xué)校（EdisonSchool）；及私立學(xué)校連鎖，如克里斯托•雷伊天主教大學(xué)預(yù)備學(xué)校（CristoReyNetworkofCatholicCol-legePreparatorySchools），〔4〕等等。這類教育連鎖都在各個(gè)地方學(xué)區(qū)設(shè)立了行政管理部門，有效降低了教育連鎖整體運(yùn)營的成本和增大了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。除了得到美國各級(jí)政府的支持外，各類基金會(huì)對(duì)成功品牌模式的教育連鎖管理都予以大量的資助，如蓋茨基金會(huì)、沃頓基金會(huì)、廣播基金會(huì)以及雙魚座基金會(huì)等常年投入大量項(xiàng)目資金，廣博基金會(huì)和雙魚座基金會(huì)僅2005年一年就分別投入800萬和600萬美元資助特許學(xué)校管理組織。〔5〕再次，特許學(xué)校與其他擇校計(jì)劃一樣，其運(yùn)行和發(fā)展需要許多支持機(jī)構(gòu)提供基礎(chǔ)性服務(wù)。盡管這些支持組織并不參與學(xué)校的運(yùn)營，但是可以為學(xué)校創(chuàng)辦者提供其所需要的各類專業(yè)化服務(wù)，幫助學(xué)校經(jīng)營者從事務(wù)性工作中解脫出來，集中力量提升教育質(zhì)量。這些服務(wù)性質(zhì)的支持組織應(yīng)市場需求，隨著特許學(xué)校等擇校計(jì)劃的出現(xiàn)而大量涌現(xiàn)出來，并得到了政府的政策支持與基金會(huì)的資助。如，在新學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)方面，建立優(yōu)質(zhì)學(xué)校（BuildingExcellentSchools）與新領(lǐng)導(dǎo)新學(xué)校（NewLeadersforNewSchools），這兩個(gè)支持組織專門為新建特許學(xué)校的校長和管理人員提供相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)。而特許學(xué)校的不動(dòng)產(chǎn)投資方面，城市建造者（CivicBuilders）專門負(fù)責(zé)為學(xué)校提供土地開發(fā)以及貸款服務(wù)。而美國的幾大基金會(huì)聯(lián)合捐資成立了特許學(xué)校成長基金（CharterSchoolGrowthFund）為特許學(xué)校運(yùn)營者提供相應(yīng)的貸款和啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并設(shè)立新學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)基金（NewSchoolsVentureFund）推動(dòng)特許學(xué)校啟動(dòng)和發(fā)展的“孵化器”與“加速器”項(xiàng)目。

（二）需求體系

在各類擇校計(jì)劃實(shí)施初期，影響擇校制度正常運(yùn)行的不是法律和政策的不完善，而是家長和學(xué)生對(duì)各類擇校計(jì)劃的不了解、擇校信息的不對(duì)稱以及家庭經(jīng)費(fèi)的不足。因而，幫助家長更好、更快地?fù)碛袚裥Ｗh題、信息和資金非常必要，因此產(chǎn)生了擇校權(quán)利倡議組織、擇校信息提供組織與擇校資金提供組織。首先，許多處于社會(huì)不利地位的家庭對(duì)擇校權(quán)利并不了解，成為許多針對(duì)教育平等的擇校計(jì)劃推動(dòng)的主要障礙。有關(guān)的一些組織機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)。2000年密爾沃基市創(chuàng)建“黑人教育機(jī)會(huì)聯(lián)盟”，從為家長爭取擇校權(quán)利的草根組織，發(fā)展為目前在美國各地區(qū)都有分支機(jī)構(gòu)的倡議聯(lián)盟，有效且有針對(duì)性地幫助家長擇校，受到各個(gè)基金會(huì)的支持，如黑人教育機(jī)會(huì)聯(lián)盟得到了沃頓基金會(huì)、安娜博格基金會(huì)以及布萊德利基金會(huì)的大力資助。其次，擇校的需求體系中影響市場運(yùn)行、家長決策的一個(gè)重要因素是信息的透明度和對(duì)稱度，一些為家長無償提供學(xué)校信息的組織應(yīng)運(yùn)而生。例如，舊金山的“好學(xué)校”網(wǎng)站（）專門為家長提供各類擇校信息，該網(wǎng)站為家長提供近20萬所學(xué)校的信息，以及超過80萬的有效評(píng)價(jià)，并出版年度擇校手冊，已成為美國家長擇校的最信賴信息源。這家網(wǎng)站得到了許多基金會(huì)的資助，包括了蓋茨基金會(huì)、羅伯遜基金會(huì)、沃頓基金會(huì)等。再次，由于政府補(bǔ)貼的教育券計(jì)劃，尤其是用于非公立學(xué)校就讀的教育券計(jì)劃在許多州是不合法的，因此籌集學(xué)費(fèi)成為許多低收入家庭擇校的主要阻礙。為此，一些提供獎(jiǎng)學(xué)金來幫助兒童選擇學(xué)校就讀的非營利組織開始以設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金等私立教育券項(xiàng)目幫助低收入家庭。例如沃爾瑪基金會(huì)與特德•福斯特曼共同捐資家里的兒童獎(jiǎng)學(xué)金基金（Children’sScholarshipFund）在成立初始就捐贈(zèng)了2億美金為全國各學(xué)區(qū)的低收入家庭兒童提供了4萬個(gè)、為期4年的獎(jiǎng)學(xué)金機(jī)會(huì)，至今已經(jīng)幫助了超過11萬低收入家庭兒童就讀私立學(xué)校。〔6〕這類組織對(duì)扶助經(jīng)濟(jì)不利家庭擇校有一定的幫助，一些州甚至出臺(tái)了抵稅政策來促進(jìn)這類獎(jiǎng)學(xué)金組織的發(fā)展。例如，佛羅里達(dá)州的一項(xiàng)抵稅法案規(guī)定，若企業(yè)捐助這類擇校基金組織，則可以相應(yīng)抵消該企業(yè)當(dāng)年的部分應(yīng)繳納稅款。以供求體系為基礎(chǔ)的擇校市場接受政府政策的宏觀調(diào)空以及基金會(huì)的資金支持，并在議題網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)下產(chǎn)生和完善各個(gè)擇校相關(guān)機(jī)構(gòu)的功能，形成穩(wěn)定的擇校體系。

（三）議題網(wǎng)絡(luò)

議題網(wǎng)絡(luò)是美國政治中較為常見的公共政策決策背景模式，其主要是由各類組織和個(gè)人為積極推動(dòng)特定的公共政策目標(biāo)而自發(fā)形成的政策聯(lián)盟。該聯(lián)盟的參與人員可以包括政治家及其顧問、倡議組織、學(xué)者、教師、記者以及其他游說團(tuán)體等。由于該聯(lián)盟是一種非正式、無固定約束的開放性組織，參與者很有可能會(huì)隨著議題的不斷發(fā)展而變更，原來的參與者退出，而新的參與者進(jìn)入。而擇校議題網(wǎng)絡(luò)，正是一個(gè)由慈善基金會(huì)通過資助思想庫和倡議組織而最終不斷影響政治家決策的循環(huán)交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。思想庫作為非營利性質(zhì)的政策研究機(jī)構(gòu)，在美國公共政策的決策與實(shí)施中扮演著重要角色，其通過市場營銷和各類宣傳渠道將自己的觀點(diǎn)以公眾容易理解的方式進(jìn)行出版和傳播，戰(zhàn)略性地將其思想觀念植入政策的民眾議程，從而影響和轉(zhuǎn)變各方媒體、政府以及公眾的政策態(tài)度。〔7〕其中，有兩類支持擇校研究活動(dòng)的思想庫是各大基金組織所共同資助和關(guān)注的，一類是獨(dú)立的科研所，如布魯金斯研究所、傳統(tǒng)基金會(huì)、美國企業(yè)研究所等，影響較大的案例是兩位布魯金斯研究所研究人員在布萊德利基金會(huì)與奧林基金會(huì)共同資助下出版了《政治、市場與美國學(xué)校》，為近20年的擇校政策制定提供了重要的理論依據(jù)。另一類則是附屬于高校的研究院，如著名的斯坦福大學(xué)胡佛研究院（HooverInstitution）、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院（HarvardKennedySchool）、華盛頓大學(xué)公共政策學(xué)院下屬的重建公立教育中心（CenteronReinventingPublicEducation）等。

其中，斯坦福大學(xué)胡佛研究院創(chuàng)建的科雷特基礎(chǔ)教育研究隊(duì)（KoretTaskForceonK-12Education）聚集了美國最富盛名的擇校政策研究專家，出版了大量關(guān)于擇校的研究報(bào)告和專注，為擇校理論的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。倡議組織是利用各式的社會(huì)、政治以及法律行動(dòng)來影響和干預(yù)公眾對(duì)政策議題的態(tài)度，并進(jìn)一步影響到政府的決策與司法的判決，從而對(duì)該特定的政策議題進(jìn)行維權(quán)辯護(hù)的非營利性非政府組織。在近年的美國教育政策推動(dòng)中，倡議組織扮演著越來越重要的角色，圍繞擇校議題所產(chǎn)生的倡議組織則更是在數(shù)量和影響力上驚人增長。倡議組織根據(jù)組織策略的不同，可以劃分為三類。首先是民權(quán)組織，即擇校倡議組織通常是以民權(quán)運(yùn)動(dòng)的合法方式，聯(lián)合基層民眾家長與支持擇校的各類社會(huì)力量，為某些特殊全體在教育領(lǐng)域爭取更多有利的擇校權(quán)利，如為黑人教育發(fā)展而奮斗的黑人教育機(jī)會(huì)聯(lián)盟。其次是議題組織，即聚焦于某一單一的公共政策議題進(jìn)行各方推進(jìn)，如專門針對(duì)擇校理念的維護(hù)與推廣的教育選擇基金會(huì)。第三是律師事務(wù)所，即主要通過司法訴訟的正規(guī)方式為擇校政策進(jìn)行權(quán)利辯護(hù)。當(dāng)擇校政策推廣遭到反對(duì)者控訴或擇校合憲性受到挑戰(zhàn)時(shí)，該組織講為擇校政策的支持者提供法律服務(wù)，如最富盛名的非營利性的正義律師事務(wù)所（InstituteforJustice）。

作者：王瑜單位：西南大學(xué)教育學(xué)部