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《中國高教研究雜志》2015年第八期

在“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的背景下，作為深化改革的重要領域，高等教育也迫切需要加快治理能力現代化的步伐，但高等教育治理能力現代化并不是一個自然而然的過程，需要行之有效的載體進行推動，并設計具有實踐操作性的路徑，大學校長管理專業化正是這樣的載體。要從行政化走向專業化地管理校長，要通過體制機制推動大學校長專業化地來管理大學，其中有效的遴選是前提。目前我國主要以行政任命的方式選拔大學校長，這種“封閉式”的選拔機制割斷了校長與市場的聯系，使校長無法獲得職業化、專業化的動力，從而出現了我國校長管理大學不專業、不專心等種種現象。盡管近年來教育部積極推進大學校長遴選方式的變革，試點公開選拔大學校長，但從總體上而言，目前的公開選拔機制仍然延續著行政化的選拔思維（如遴選標準中對校長行政職務經歷的要求），與大學治理能力現代化的要求尚有距離。因此探討如何在現有的中國特色體制下，從治理角度完善大學校長遴選機制，形成我國大學校長職業化環境具有積極意義。

一、治理能力現代化進程中大學校長遴選制度變革的基本方向

1.大學治理體系現代化要求變革一元主導的校長遴選制度。2014年的全國教育工作會議上，袁貴仁部長作了題為《深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化》的重要報告，對于教育領域的治理體系與治理能力現代化作出了系統的部署，其中特別表達了擴大與落實學校自主權的主動意愿：“簡政放權，當前重點是擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權”。治理能力現代化的重要前提是治理體系現代化，而治理體系現代化的一項重要內容則是一元化治理結構向多元化治理結構的轉變。當前，隨著大學走向社會的中心，其利益主體已經呈現多元化趨勢，就外部關系而言，這些利益主體可能會涉及與大學關系密切的政府、公民社會和各類資助群體等，內部關系而言，涉及教師、學生、行政管理人員等群體。這些利益相關者共同參與管理大學，他們通過不同方式、不同途徑影響大學以滿足不同的利益訴求。因此，在治理理論視野下，大學治理應倡導由政府、大學和社會的多元主體代替政府這一單一主體，通過互動與合作中解決問題。當前組織任命制這種由政府一元主導的校長遴選制度顯然不符合現代大學治理結構變化的要求。在大學校長的遴選中也應體現多利益主體的治理關系，表現為如何讓多利益主體參與到校長遴選的過程中，并有效地進行互動合作，是大學校長遴選制度變革需要解決的關鍵問題之一。大學校長遴選制度實現多元參與應是大學治理能力提高的一項重要的標志。

2.大學內部治理能力現代化要求遴選職業化的校長對大學進行專業化管理。大學治理能力現代化包括兩個層面，即外部治理能力現代化和內部治理能力現代化。其中大學外部治理能力現代化簡單而言可以理解為推進大學與市場、政府三者之間的互動與合作，大學內部治理能力則可以理解為推進大學內部各利益相關者的互動與合作，而大學校長作為連接大學內外部的結點，在外部治理中政府對大學校長進行專業化管理是理順外部治理關系的重要條件，在內部治理中則要求大學校長對大學進行專業化管理，其中職業化是實現大學校長對大學進行專業化管理的動力來源。當前，大學校長主要由組織任命的方式產生，上級主管部門以選拔行政官員的標準選拔校長，校長具有相應的行政級別并享受相應的行政待遇，并對上級政府主管部門負責，完成上級主管部門的計劃和任務，這使得校長在管理思想以及職業能力上都與大學內部治理能力現代化對大學校長的要求有一定差距。要提高校長對大學的專業化管理能力需要對大學校長進行重新定位，使大學校長從權利本位向能力本位過渡，使大學校長不再是行政職務，而是“職業化、專業化”的管理者。使大學能夠根據實際需求制定相應的職崗要求并向全社會開放聘任具有相應管理理念、管理能力、管理水平的職業校長來承擔管理、經營大學的職責。

3.大學外部治理能力現代化要求政府作為制度供給者建立大學校長職業化制度。大學外部治理能力現代化要求政府管理大學校長專業化。所謂政府管理大學校長專業化是政府必須在深刻把握大學組織特殊性和學術的內在邏輯基礎上充分地理解大學校長的角色和職責，從專業化分工思維和知識生產的內部規律審視和對待校長的權力，充分尊重校長在管理大學方面的權威性，授予校長在大學管理方面的專門化權力，并對這種權力進行剛性化的確認和規范化的保障，政府是職業化的制度供給者［1］。這意味著政府以職業化的理念和方式管理大學校長，制定合理的大學校長職業化制度，包括校長遴選制度、校長培訓制度和校長評價制度等，培育職業化市場，營造良好的職業化環境，從制度上推進大學校長成為一種職業而不僅僅是一種職務。

二、從治理的視角看加州大學校長遴選的經驗

加利福尼亞州是美國高等教育系統最發達的州之一，擁有研究型大學系統———加州大學（加利福尼亞大學，本文簡稱加州大學），教學型大學系統———加州州立大學以及社區學院系統———加州社區學院三大完善的公立高等教育系統。其中加州大學作為目前世界最大的公立大學系統，擁有10個相互獨立的校區，4個法學院，5個醫學院和教學醫院，與密歇根大學、弗吉尼亞大學并稱為美國公立大學三強。整個加州大學系統共有近40萬名學生和教職工，學生人數約19.1萬人，每年財政經費為180億美元，捐贈基金總額達96億美元，居全美高校第七位，被認為是美國公立高校的楷模［2］。作為如此龐大且成績卓著的大學系統，其大學校長遴選制度對我國研究型大學校長的遴選制度改革無疑有借鑒意義。2013年8月，加州大學原總校長馬克•尤道夫任期將滿，2013年2月，加州大學啟動校長遴選程序以來，經過5個月的遴選，美國國土安全部第一位女部長納波利塔諾最終被任命為總校長。本文對這一遴選過程進行了研究。

1.遴選機構和遴選程序———多元主體的參與程序。從遴選機構和遴選程序的比較中發現加州大學校長遴選制度的兩個顯著的特點：一是，多元主體參與。根據加州大學網站公布的《董事會章程7101：關于大學校長任命的章程》（RegentsPolicy7101：PolicyonAppointmentofthePresidentoftheUniversity）可以清楚了解遴選過程中參與的各個主體，“根據細則10.2和10.4，董事會主席將任命一個遴選委員會去考慮候選人以及推薦給董事會任命為校長。董事會主席將根據細則10.4提名6位成員（指定主席和副主席）校友會主席、學生會主席、公司主席、董事會主席以及董事會前主席。遴選委員會主席將邀請學術委員會任命一個學術咨詢委員會，由不多于13位成員組成，包括學術委員會的主席，以及10個校區至少要有一位代表，以幫助特別委員會篩選候選人。遴選委員會將在學校的各種組織廣泛地咨詢意見，包括學術委員會任命的學術咨詢委員會、分校校長、實驗室主任、副校長、學生、教職工以及校友。為促進咨詢工作，會組織成立一些專門咨詢委員會，不超過12位成員，包括學生、教職工及校友。學生咨詢委員由加州大學學生會主席任命，每個校區至少包含一位學生；教職工咨詢委員由由加州大學工會主席任命，每個校區至少包含一位教職工；校友咨詢委員由加州大學校友會主席任命，每個校區至少包含一位校友。”［3］可見校友、行政管理人員、教師、學生等相關利益群體都通過遴選委員會和咨詢委員會兩種平臺參與到了遴選過程中。二是，董事會對遴選結果的隱性控制。盡管參與遴選過程的主體非常多元，但是董事會通過制度設計使遴選結果其實控制在一個基本可控制的范圍內，表現為一是董事會掌握最終人選的建議權，而作為公立大學，加州大學的董事會成員中政府委派人員的人數相對較多，一定程度體現了政府對公立大學的管理；二是具體遴選程序由遴選委員會操作，而遴選委員會由董事會任命并指定主席與副主席，其中指定的主席為董事會的現任主席。

2.遴選標準———標準的變化性。在加州大學的遴選程序中，有一項重要的程序為咨詢。根據《董事會章程7101：關于大學校長任命的章程》，遴選委員會將在學校的各種組織廣泛地咨詢意見，包括分校校長、實驗室主任、副校長、學生、教職工以及校友等。為促進咨詢工作，會組織成立一些咨詢委員會，每個咨詢委員會不超過12位成員。咨詢的目的有兩個：一是，評估董事會提出的遴選條件的恰當性；二是，將候選人的情況通過咨詢展示給各個組織的成員。通過這個咨詢環節，學校對大學內外部的環境進行分析，重新審視大學的使命和發展的需要，以確定最終的遴選標準。另一方面，從遴選標準看，根據加州大學校長招聘網站關于“工作描述”這一欄，發現該描述首先對大學校長的角色定位進行了描述，然后著重對加州大學當前的主要情況進行全面介紹，包括加州大學的歷史，學科、實驗室等科研情況及最新進展、學生及員工數、到款數、捐贈數等非常詳細，然后在此基礎上最后對校長應具備的能力諸如領導管理能力、戰略規劃能力、校內溝通協調能力、政府協調能力、融資能力、校外關系鞏固能力等進行了描述。可見在加州大學對校長的標準制定中大學內外環境和大學的自身要求的分析是非常重要的基礎，這些導致不同的大學有不同的遴選標準，同一個大學不同時期的遴選標準也不一定相同。3.遴選文件———遴選過程的制度保障。從遴選文件看，加州大學對大學校長的選拔有細致的規定，如《董事會章程7101：關于大學校長任命的章程》《董事會章程1500：關于對大學校長期望的陳述》（RegentsPolicy1500:StatementofExpectationsofthePresidentoftheUniversity）等，這些規定的制定以州的憲法或基本法為基礎，以大學的辦學章程為主要依據，是長久且相對穩定的規則。

三、治理視野中我國大學校長遴選制度變革路徑

1.通過大學主導的遴選委員會建立遴選協商機制并賦予初始提名權。從政治角度而言，首先不能脫離我國的政治體制談大學校長選拔制度，即我國大學校長的選拔必須堅持黨委領導下的校長負責制，必須堅持黨管干部的原則。但從治理的角度而言，大學要實現公共治理，主體不僅僅是政府，政府不應天然壟斷管理權，要平衡政府和大學在大學治理當中的關系，就要改變政府是公共管理的單一中心的格局，讓更多的利益主體參與到管理中來。如何既能確保黨和政府對教育工作的領導，又能有效地體現、發揮大學的辦學自主權，如何體現黨對干部的管理，又能讓大學對干部的任免有一定的話語權，在大學校長遴選上這意味著政府可以將大學校長的初始提名權賦予大學，并通過建立遴選委員會的方式以利益相關者的身份參與到其中。將初始提名權賦予大學，一方面有利于完善大學法人制度，明確師生是校長的服務對象和責任對象，大學校長受全校師生的監督；另一方面通過掌握規則制定權、最后任命權和問責權，政府和黨委也可以確保大學校長人選在可控范圍內，大學辦學仍不離開政府意志的軌道；再者政府通過制度安排，如要求黨委書記任遴選委員會主任，政府派代表任遴選委員會委員，又能進一步確保黨對干部的管理。

2.通過立法建立“兩段式”遴選制度。“大學治理活動主要包括兩個層面的內容：一是規則層面的活動，二是操作層面即具體的管理活動。規則層面主要由大學博弈參與者特別是初始參與者制定產生，這些規則一部分是面對所在大學特殊治理問題的特別規定，另一部分則是應對所有大學共同面對的問題，是博弈均衡所形成契約中的共同條款”［4］。從大學校長遴選的角度，大學校長遴選至少需要建立兩方面的制度，一項制度對應外部治理，面向所有大學解決共同問題，另一項制度對應內部治理，面向所在大學解決特殊問題。其中前者由政府提供更為有效，從立法的層面明確我國大學校長選拔任用的基本程序和要求；后者由各高校分別設立，寫入大學章程中使其固化形成制度，主要明確具體的遴選標準及操作層面的程序。具體而言，大學校長的遴選制度應包含兩方面：一是政府通過《高等教育法》將校長遴選的初始提名權賦予大學，體現大學的辦學自主權，并在此基礎上制定面向所有大學的《中國大學校長遴選條例》，建立大學校長遴選的基本準則；二是各大學將大學校長的遴選標準制定辦法，遴選過程等具體操作層面的內容寫入大學章程，規范內部遴選過程。制度的健全和完善將是我國大學校長遴選機制變革的基石。

3.校長的遴選標準應與學校的戰略目標和發展階段緊密結合，不同發展階段有不同的領導特質和類型要求。如前所述，不同大學所處的發展階段不同對校長的領導特質與類型的要求也有所不同。以美國為例，從1860年美國現代大學制度形成以來，大學校長的遴選標準一直隨著大學功能及社會發展形勢的變化而不斷變化。如“1860—1910年是美國現代大學形成的時代，當時大學對其校長的要求是不僅要有現代大學教育的理念，還要有頑強的意志、實踐的魄力與能力，從而克服保守勢力的反對，把新型大學體制建立起來；到了20世紀60年代，美國大學由于規模的擴大而衍生出了復雜的管理問題，大學領導的企業化，是這個時期的中心課題，從而對校長領導能力的需求重心逐漸轉向了經營管理能力”［5］。不同時期對大學校長的能力要求是不同的，大學的傳統，國家、社會經濟發展階段都對大學校長的任職標準產生相應的影響和制約。因此，我國在遴選大學校長的過程中首先應該準確地對高等教育發展的現狀、大學自身的使命進行判斷，以此作為設立大學校長遴選標準的基礎。這里提到的高等教育現階段的發展狀況及各校的不同使命集中體現在大學的戰略規劃中，戰略規劃應包括政府、市場、大學本身對大學辦學的現階段和未來的期望，擁有一個清晰的戰略規劃應當是遴選大學校長的前提條件。

4.管辦評分離，培育第三方參與校長遴選過程。治理的目標從本質上而言是推進利益相關者之間的互動合作。就大學外部治理而言，是實現政府、市場和大學責任分攤、權力均衡。在此考量下，我們需要重新審視三者之間的相互關系和權責配置。當前，我國政府作為擁有絕對權力的組織，在與大學、市場的關系中占主導地位，既是規則的制定者，又是規則的參與者，存在“政府失靈”的情況，因此需要加強大學自主權和引入市場的調節能力。而大學與社會是一種交換關系，可以看成廣義的市場形式，但這個市場是多要素市場形成的復合市場，并且是一種準市場形式，在自在運行狀態下，又不可避免會出現“市場失靈”的情況［3］，因此又需要進一步發揮政府的監督約束作用。而在兩種“失靈”交叉的空白地帶，則需要引入第三方中介組織，他不僅發揮潤滑大學、政府、市場三者之間關系的作用，還能夠分擔監督等多方面職責。就遴選而言，加州大學與我國五所公開選拔的大學相比明顯不同的除咨詢委員會外，主要是獵頭公司的參與。“根據美國教育理事會（AmericanCouncilofEducation，簡稱ACE）的數據統計，從1969年到1983年，只有12.1%的大學聘請獵頭公司參與大學校長遴選。在2004~2006年期間進行的校長遴選，獵頭公司參與的比例就已經達到了52.4%”［6］。獵頭公司主要是利用公司的資源和搜索能力在搜尋候選人、收集候選人信息、扮演中間人角色方面發揮越來越多的作用，美國學術獵頭公司的活躍為大學增加了大量的候選人，提高了選擇到理想候選人的幾率。相比而言，當前我國公開選拔大學校長搜尋過程比較被動，渠道相對不活躍，主要依靠候選人主動報名，未能獲得足量的合適的候選人。以教育部在2011年12月首次試點面向海內外公開選拔東北師范大學和西南財經大學校長為例，9天的報名時間只有20人報名，其中僅有13人符合條件要求，候選人數量顯然偏少。因此，如何吸引更多的優秀人才參加遴選，一方面要在提高工作的吸引力上做文章，另一方面則可通過第三方如學術中介機構對其進行專門搜索，通過校友推薦的方式擴大候選人范圍，以及建立諸如美國“presidentsearch”這樣的校長數據庫，完善大學校長信息，建立大學校長遴選市場。

作者：宣勇 鄭莉 單位：浙江工業大學現代大學制度研究中心