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一、合理有效利用國外資源，項目執(zhí)行成效顯著

（一）增加資金投入，推動綜合生產(chǎn)能力提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化項目共利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款3.57億美元，爭取全球環(huán)境基金贈款近1675萬美元，帶動新增中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資、中央和地方農(nóng)業(yè)預(yù)算資金、專項資金、企業(yè)和農(nóng)戶自籌資金等國內(nèi)配套投資30.41億元人民幣，有效增加了中國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入，促進(jìn)了各種資金的集中統(tǒng)一使用，優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)，提高了公共財政資源的使用效率和效益。在投資帶動的基礎(chǔ)上，通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施并引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，打捆項目切實(shí)提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，保證了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,為形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)品優(yōu)勢突出、特色鮮明、科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力作出了積極貢獻(xiàn)。如世界銀行貸款小規(guī)模肉牛發(fā)展項目投資近18億元支持中原肉牛帶建設(shè)，項目區(qū)畜牧生產(chǎn)條件顯著改善，增產(chǎn)增效明顯。項目結(jié)束時，年飼養(yǎng)犢牛28.8萬頭，出欄育肥牛22.32萬頭，生產(chǎn)牛奶8.28萬t，各類等級牛肉6.2萬t，新增產(chǎn)值17.40億元，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重從不足25%提高到近42%；項目幫助養(yǎng)殖場戶全面建立肉牛溯源系統(tǒng)，所支持的5個牛肉加工廠均通過了ISO—9000/14000或HACCP認(rèn)證，并根據(jù)市場需求制定牛肉分級標(biāo)準(zhǔn)，按質(zhì)論價，不同等級的牛肉之間價格每噸最大可相差2100元。

（二）示范效果明顯，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和體制機(jī)制創(chuàng)新這些項目在設(shè)計和實(shí)施過程中普遍注重示范創(chuàng)新，在引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理理念的基礎(chǔ)上消化吸收再創(chuàng)造，推廣運(yùn)用于行業(yè)發(fā)展并發(fā)揮持續(xù)效果，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，由數(shù)量擴(kuò)張向數(shù)量質(zhì)量效益并重轉(zhuǎn)變，由分散經(jīng)營向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化，并把農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變到主要依靠科技進(jìn)步、提高勞動者素質(zhì)、管理創(chuàng)新的軌道上來。如世界銀行貸款甘肅、新疆牧業(yè)發(fā)展項目注重引進(jìn)以市場為導(dǎo)向的理念，大力推廣“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)模式，扶持生產(chǎn)組織化建設(shè)，培訓(xùn)農(nóng)牧民超過60萬人次，促進(jìn)了優(yōu)良品種的推廣及先進(jìn)養(yǎng)殖技術(shù)和管理方法的應(yīng)用，形成了生產(chǎn)、加工、服務(wù)和銷售一體化產(chǎn)業(yè)鏈。項目結(jié)束時，項目區(qū)犢牛出欄體重已經(jīng)從項目實(shí)施前的250kg提高到300kg以上，奶牛產(chǎn)奶量已經(jīng)達(dá)到了5t，大大高于3.3t的兩省（自治區(qū)）平均水平，有46.94%的項目農(nóng)戶加入了養(yǎng)殖協(xié)會或合作組織。項目的實(shí)施也推動了國內(nèi)農(nóng)業(yè)管理體制機(jī)制改革和創(chuàng)新發(fā)展，示范效果顯著。如世界銀行貸款中國種子商業(yè)化項目不但有效推動了國有種子企業(yè)改制，加快了種子行業(yè)政企分開和商業(yè)化步伐，而且促進(jìn)了《種子法》和《植物新品種保護(hù)條例》等法律、法規(guī)的頒布與實(shí)施，并推動中國正式加入了《國際植物新品種保護(hù)公約》。

（三）促進(jìn)農(nóng)民增收,減輕農(nóng)村貧困和提高農(nóng)民生活水平項目堅持公益性原則，關(guān)注民生、覆蓋面廣，外部社會效益顯著，在促進(jìn)農(nóng)民增收、擴(kuò)大就業(yè)、減少貧困等方面發(fā)揮了積極作用，為改善項目區(qū)乃至非項目區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民收入和生活水平作出了突出貢獻(xiàn)。項目受益主體包括廣大農(nóng)戶以及重點(diǎn)農(nóng)業(yè)企業(yè)，符合農(nóng)業(yè)發(fā)展“廣受益”的現(xiàn)實(shí)需求，共使22萬多農(nóng)戶直接受益，近千萬農(nóng)村人口間接受益；累計提供就業(yè)崗位近80萬個；幫助超過40萬農(nóng)民脫貧致富；促進(jìn)農(nóng)民增收幅度最高達(dá)到160%。如亞洲開發(fā)銀行貸款中國農(nóng)村能源生態(tài)建設(shè)項目農(nóng)戶年人均純收入平均增加2542元，增幅86.43%，比非項目戶年人均純收入絕對值高出1928元；項目貧困戶總體比例下降21.8%。

二、為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項目設(shè)計和管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)

在與國際金融組織開展農(nóng)業(yè)項目合作中，項目全過程管理經(jīng)驗(yàn)逐漸積累并日漸豐富，還得到了積極推廣應(yīng)用，具體分為3個方面：

（一）統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)制，為做好項目全過程管理打下良好基礎(chǔ)設(shè)立中央項目辦公室，是中國農(nóng)業(yè)利用外資的重要成功經(jīng)驗(yàn)。中央項目辦在項目設(shè)計和執(zhí)行過程中發(fā)揮了重要作用，集中體現(xiàn)在牽頭組織、溝通協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和指導(dǎo)服務(wù)等方面。同時，各級政府高度重視，將項目實(shí)施列入重要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各級組建專門機(jī)構(gòu)，委派專人負(fù)責(zé)項目管理和指導(dǎo)，督促相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)一致，相互配合，積極落實(shí)配套資金，確保完成項目各項要求，實(shí)現(xiàn)項目既定目標(biāo)。制度建設(shè)是不斷提高農(nóng)業(yè)外資項目管理水平的重要抓手。國際金融組織對貸款使用有較為嚴(yán)格的要求，項目準(zhǔn)備和評估、采購和咨詢專家聘用、支付管理和監(jiān)測評價等構(gòu)成其具有特色的項目管理體系核心內(nèi)容，經(jīng)過評估達(dá)成的項目實(shí)施安排還載入了項目法律文件。作為利用國際金融組織貸款項目的主管部門，國家發(fā)展和改革委員會和財政部也先后出臺了涉及國際金融組織貸款項目管理的規(guī)章制度40多項。每個項目都根據(jù)這些要求在執(zhí)行伊始就制定了本項目具體管理制度，配備合格管理人員，落實(shí)各項資源，確保嚴(yán)格落實(shí)。

（二）前瞻設(shè)計，創(chuàng)新模式，重視發(fā)揮國際金融組織貸款優(yōu)勢根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃及國際金融組織貸款周期長、涉及范圍廣、資金需要償還等特點(diǎn)，項目設(shè)計緊緊圍繞“三農(nóng)”發(fā)展需要，堅持公益性導(dǎo)向，注意發(fā)揮國際金融組織資金和智力優(yōu)勢，努力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，促進(jìn)生產(chǎn)、加工和銷售諸環(huán)節(jié)共同發(fā)展。項目以市場為導(dǎo)向，加大市場需求的調(diào)研和論證力度，根據(jù)各地不同的自然資源條件、氣候狀況以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，選擇不同的模式，充分尊重和滿足受益人需求，提高了項目的前瞻性和創(chuàng)新性。項目軟硬件建設(shè)并重，尤其重視通過開展課題研究和全面培訓(xùn)，提升農(nóng)民和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的能力，為項目的成功實(shí)施、可持續(xù)發(fā)展以及效益的充分發(fā)揮打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。一方面，項目利用國際金融組織無償資金和智力資源，開展與建設(shè)內(nèi)容密切相關(guān)的政策、機(jī)制和實(shí)用技術(shù)研究，并在執(zhí)行中應(yīng)用推廣有關(guān)研究成果；另一方面，項目投入專門資金對各級農(nóng)技人員和農(nóng)民進(jìn)行廣泛培訓(xùn)，培訓(xùn)形式多樣，內(nèi)容生動實(shí)用，受到廣大受訓(xùn)者的歡迎。

（三）周密組織，精心安排，努力提升執(zhí)行科學(xué)化和精細(xì)化水平項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、實(shí)施效果好的重要經(jīng)驗(yàn)之一在于明確建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，精心組織，嚴(yán)格按照各項要求組織實(shí)施。項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定明確了建設(shè)要求，項目宣傳培訓(xùn)工作的開展提高了執(zhí)行能力，項目監(jiān)督機(jī)制的建立和完善，確保了項目實(shí)施質(zhì)量。招標(biāo)采購、資金使用、提款報賬、監(jiān)測評價等環(huán)節(jié)的科學(xué)精細(xì)管理尤為重要，一是依據(jù)“公正、公平和公開”原則嚴(yán)格按照程序和要求開展項目采購；二是建立完整全面的基線和動態(tài)項目執(zhí)行數(shù)據(jù)庫，定期開展進(jìn)度數(shù)據(jù)收集和分析工作，確保項目監(jiān)測與評價的真實(shí)性和可追溯性；三是與有關(guān)國際金融組織積極溝通磋商，實(shí)事求是地反映項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，并及時進(jìn)行適當(dāng)修改和完善，確保項目正常執(zhí)行和效益最大化。

三、存在的問題與不足

1.項目準(zhǔn)備周期長，機(jī)制約束多這些項目實(shí)施前要接受國內(nèi)和國際的分別評估，需出具復(fù)雜的支持承諾文件，準(zhǔn)備周期長，從醞釀提出概念、列入滾動規(guī)劃、識別、準(zhǔn)備、評估到啟動執(zhí)行，普遍耗時2~5年，加之管理層級多、牽扯部門廣、機(jī)制復(fù)雜，在市場和政策發(fā)生變化的情況下，項目往往未能據(jù)實(shí)對最初設(shè)計作出必要調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際成效受到影響。2.國內(nèi)配套壓力較大，政府投資缺位項目普遍存在配套資金落實(shí)難的問題。特別是“十五”以前啟動的項目，基本沒有中央資金投入，配套任務(wù)都壓給地方承擔(dān)；實(shí)際執(zhí)行過程中，地市級承諾的配套資金一般只能落實(shí)30%~50%，縣級及縣級以下配套資金不到位問題更為普遍。配套資金不能及時足額到位，嚴(yán)重影響項目實(shí)施進(jìn)度、建設(shè)成效和可持續(xù)性，而缺乏中央投資更使得項目設(shè)計難以充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)部總體設(shè)想，同時造成管理手段也較為單一。“十一五”以來，在國家發(fā)展和改革委員會明確中央行業(yè)部門規(guī)劃打捆項目必須先落實(shí)中央投資的要求下，通過以“項目配項目”的方式為新上項目落實(shí)了一定量的中央配套，但仍然存在與貸款投放不同步、結(jié)合不緊密的問題。3.貸款隱性成本較高，部分項目后續(xù)管理存在問題首先，部分項目的采購程序不符合國內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，影響了項目執(zhí)行進(jìn)度，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；其次，先支出，后報賬的貸款使用方式占壓了資金，未能與農(nóng)業(yè)項目實(shí)際需要進(jìn)行更好的銜接，實(shí)際提高了貸款使用成本；最后，由于缺乏長效機(jī)制安排，加之管理經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)能力和技術(shù)服務(wù)支持不足，少數(shù)項目后續(xù)管理薄弱，在一定程度上影響了項目可持續(xù)性。

四、有關(guān)建議

當(dāng)前，中國總體上已進(jìn)入改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵時期，做好新形勢下的農(nóng)業(yè)利用國際金融組織貸款工作，對于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局及提高農(nóng)業(yè)國際競爭力具有重要意義。根據(jù)績效評價展現(xiàn)的項目執(zhí)行情況和存在問題，為更好地發(fā)揮國際金融組織貸款農(nóng)業(yè)項目對中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的積極作用，建議如下：

1.立足農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，做好立項工作項目的立項和設(shè)計要按照《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》的具體要求，緊緊圍繞推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，提高前瞻性，堅持公益性，將貸款用于支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)較快增收和完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制等方面；著力擴(kuò)大項目受益群體覆蓋面，努力推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；有效整合國內(nèi)外資源，以項目為載體，推動國際金融組織貸款與國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資相結(jié)合；注重發(fā)揮項目的創(chuàng)新示范作用，積極爭取多、雙邊配套贈款，努力將國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)中。貸款可重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與污染防治、農(nóng)村新能源利用等領(lǐng)域。

2.探索國內(nèi)配套模式創(chuàng)新，保證財政支持力度考慮到國際金融組織貸款投放繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜，農(nóng)業(yè)項目大多位于中國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、且項目建設(shè)內(nèi)容具有較強(qiáng)公益性等實(shí)際情況，特別需要實(shí)事求是地確定合理的國內(nèi)資金配套比例，堅持從項目區(qū)實(shí)際出發(fā)，因地制宜，靈活安排，不搞一刀切。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的優(yōu)勢，認(rèn)真落實(shí)項目配套投資，推動國內(nèi)、國外兩種資金結(jié)合，發(fā)揮整體優(yōu)勢，提升項目效益。

3.結(jié)合國際金融組織貸款特點(diǎn)，簡化項目程序加快項目前期準(zhǔn)備工作，縮短準(zhǔn)備時間，協(xié)調(diào)國內(nèi)相關(guān)職能部門進(jìn)一步簡化國內(nèi)審批程序，提高工作效率，確保項目整體效益的發(fā)揮；配合財政部門繼續(xù)做好國際金融組織工作，進(jìn)一步簡化項目審批、采購和貸款使用程序，減少貸款隱性使用成本，使廣大農(nóng)民得到更多實(shí)惠。

4.加強(qiáng)項目執(zhí)行的科學(xué)化和精細(xì)化，把好管理關(guān)首先，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)資金使用、招標(biāo)采購、監(jiān)測評價等各環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測，科學(xué)預(yù)估，及早處置。其次，增加項目調(diào)整的靈活性和操作性，采用動態(tài)調(diào)整機(jī)制。最后，為保障完工項目成效更具可持續(xù)性，促進(jìn)項目影響長期發(fā)揮，應(yīng)重點(diǎn)做好現(xiàn)有項目管理模式和經(jīng)驗(yàn)的推廣，并不斷加大對項目后續(xù)管理的支持力度。

作者：耿大立單位：農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟(jì)合作中心