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一、農村社會保障財政資源配置現狀

(一)農村社會保障支出地區負擔的差異性在中國經濟較為落后的地區，其GDP值較小，但往往農民數量又偏大，而經濟發達地區的情況則相反，這導致各地區農村社會保障支出的負擔有很大差異。就社會保障各項目來說，農村社會救助支出負擔的差異尤為突出。下表2是根據2013年相關統計資料對中國三十一個省、直轄市、自治區農村社會保障數據進行整理、計算得出的各地農村社會保障支出負擔的差異情況。從中可以看出農村社會保障支出占GDP比重最大值省份與最小值省份之間的差距達10倍多，各地區的支出負擔程度呈現較大的差異性。在農村社會保障各項目中社會救助支出的地區負擔差異程度最大，最大值(貴州0．100%)是最小值(上海0．001%)的81．392倍;從變異系數來看，農村社會救助支出占GDP比重的離散程度最大(0．864)，是農村社會保障支出占GDP比重離散程度的1．53倍。

(二)農村社會保障財政資源配置的對稱性農村社會保障財政資源配置公平性的一個重要體現，是各地區農村社會保障財政支出占全國農村社保財政支出的比重與當地農村人口占全國農村人口的比重大體相當，這樣才能體現出各地區社會保障服務財力的一致性。但中國農村社會保障財政資源配置并非如此，農村人口數量大的地區，財政資源的供給卻往往相對較小，農村社會保障財政資源配置與農村人口分布呈非對稱性特征。在此，用RP表示某地農村人口數量占全國總人口數量比重在全國三十一個省、直轄市、自治區中從小到大排序的次名，LP表示某地新農保基金收入占全國新農保基金總收入比重在全國三十一個省、直轄市、自治區中從小到大排序的次名，YP表示某地“新農合”籌資占全國籌資總額比重在全國三十一個省、直轄市、自治區中從小到大排序的次名，JP表示某地農村社會救助金支出占農村社會救助金支出總額比重在全國三十一個省、直轄市、自治區中從小到大排序的次名，TP表示某地農村社會保障支出占全國社會保障總支出比重在全國三十一個省、直轄市、自治區中從小到大排序的次名，則LP－RP、YP－RP、JP－RP、TP－RP即表示該地相應保障項目的指標排名與人口指標排名的差異性。差值為0表明二者一致，否則即出現非對稱性，差的絕對值越大則非對稱性越強。利用2013年有關統計資料的數據進行計算得到表3。由表3可看出，中國農村社會保障無論是從總體上看還是從分項目來看，資源配置與人口分布呈現明顯的非對稱性，各地區差異值的絕對值之和都比較大。其中，“新農保”的差異值最大(146)，重慶(－17)最為嚴重。說明農村社會保障資源配置多的，農村人口未必多，配置少的，有可能農村人口反而多。

(三)農村社會保障財政資源配置效率根據仇曉潔(2012)利用DEA方法關于中國農村社會保障財政支出經濟效率的分析，發現三十一個省、直轄市、自治區中僅有九個省、直轄市的農村社會保障財政資金使用達到帕累托標準(即技術效率為1)，其余省、直轄市、自治區因投入產出比(純技術效率)或規模效益(規模效率)表現不理想，未達到帕累托標準，農村社會保障財政資金使用效率低下，有些省、直轄市的農村社保財政資金的使用甚至表現為規模收益遞減。其中內部原因是多樣的，包括“奧肯漏洞”①、農村社會保障財政支出規模與結構不合理、資金管理與監督不到位、農村人口流動性大、農村社會保障統籌層次較低等，致使各省、直轄市、自治區間農村社會保障財政資金使用效率差距很大。若按東、中、西部地區進行分析，受農村社會保障財政資源配置政策以及農村社會保障資金管理水平的影響，根據農村社會保障財政資金使用效率由好到壞的排序為西部地區、中部地區、東部地區，三大區域的農村社會保障財政資金使用效率呈現規模收益遞增的趨勢，說明還需增大農村社會保障財政投入。

二、農村社會保障財政資源配置存在問題

(一)農村社會保障財政資源配置地區差異大“新農合”實行的是政府、集體和個人共同出資的籌資機制，中央和地方財政的出資占80%以上;農村低保基本上是由地方政府籌集資金;所采取的是個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式，在基金的籌集和養老金支付中，地方政府作為籌資方充當重要角色。而差異懸殊的經濟發展水平、財政收入水平使得各地政府在農村社會保障承受能力方面差異較大，使得農村人口分布較為密集，對農村社會保障需求較大的省份，因財力薄弱得不到有效的滿足;反而農村人口較少，經濟較為發達的地區，地方政府所提供的社會保障不僅可以滿足基本生活需求，甚至可以起到提高生活水平的作用，以致地區內部的農村社會保障財政資源配置的非均等化矛盾加劇，促使經濟發達地區的“虹吸效應”愈加明顯，進而拉大地區間的經濟差距，農村社會保障財政負擔進一步增加，最終形成惡性循環。

(二)農村社會保障財政資源配置結構不合理由農村社會保障財政資源在各項目間的配置中(表2)可明顯看出，農村社會救助支出在各地區間差異極大，它的極值比是“新農保”、“新農合”的7倍多。其主要原因是農村社會救助的支出全部由地方財政負擔，且基層財政承擔比例較高，當地只好在結合本地實際情況，著重考慮財力的背景下確定農村低保補貼金額。所以，農村低保補貼標準只是財力的可承擔標準，并非是維持低保人群基本生存條件的標準。財政資源在各地區間農村社會救助方面配置的巨大差異，阻礙了農村社會保障均等化的最低目標———底線公平的實現。

(三)資源配置的運行管理有待改進中國農村社會保障財政資源配置效率低下，除規模與結構配置這兩個原因以外，運行管理存在的問題也是一個極為重要的原因，其中有待改進的方面主要包括:(1)統籌層次低。目前，中國農村社會保障的項目基本上是縣級統籌，統籌層次低，制約了保障項目的共濟性，且由于經濟發展水平和財政收入狀況的不同，各地區在保障項目的保障范圍、保障水平等方面呈現出明顯差異。(2)資源配置的運行與管理不協調。“新農合”尚未實現城鄉統籌，其資金運行由不同部門管理，不僅降低了資金的使用效率，還造成社會保障資源一定程度上的浪費，帶來重復參保和重復報銷現象發生的可能性。(3)管理監督不到位，資金管理在制度設計上存在一定缺陷。以“新農合”為例，其資金的實施管理并不是真正意義上的收支兩條線。農民個人繳費及鄉村集體經濟組織繳納的資金，按年由農村合作醫療經辦機構在鄉(鎮)設立的派出機構(人員)或委托有關機構收繳，存入農村合作醫療基金專用賬戶，但“新農合”資金的發放還是通過負責征收的機構，資金運行有失去監管的風險。

三、優化農村社會保障財政資源配置的對策及建議

(一)多措并舉，努力消解資源配置的非均衡性、差異性和非對稱性1.合理確定轉移支付標準，完善轉移支付制度。財政轉移支付在資金分配上向財力較弱的地區進行傾斜具有財力均等化效應，擴大轉移支付規模能夠在縮小省際間人均財力差距上取得較好效果，能夠對民生類公共品供給狀況的改善起到較好作用。可采取的措施包括:第一，研究確定一個合理的轉移支付資金的計算方法或標準，將人口分布、人口結構、資源分布、人均GDP等情況，作為轉移支付資金配置的依據。調整轉移支付的結構，在一般性轉移支付的教育、基本養老和醫療等項目以及專項轉移支付中的相關項目中考慮農村人口分布、農村社會保障需求等因素，以確定各地實際的財政需求，重點考慮財力困難的基層地區(縣級政府)，促進農村社會保障財政資源配置的均等化。第二，建立一個更加完善、透明、事權與財力匹配的財政收支制度，提高財政支出效率，并將財政收支與轉移支付的力度控制在合理的區間之內。2.調整籌資負擔機制，提高統籌層次。現行的農村社會保障的籌資模式，中央財政的籌資補助或補貼支持，只針對東、中、西部地區采取不同的標準。在“新農保”、“新農合”項目上，中央政府只對中央財政與省財政間的資源配置比例作出明確規定，省級以下的配置比例并未明確，致使籌資負擔出現下移現象，市、縣級財政不僅有保障基金的籌資任務，還有負責制度運行的人、財、物等資源的投入。但中國縣級財政水平存在的差異具有層級多、量級大的特征，而農村社會保障的統籌層次基本上又是以縣級為統籌單位，這是造成農村社會保障資源配置非均衡、差異大的根本原因，調整現行的籌資負擔機制是解決問題的有效方法。因此，應調整農村社會保障的各級財政分擔機制，加大、明確中央政府、省級財政對基層財政的農村社會保障轉移支付力度，對那些經濟較為落后、農村人口較多的縣級地區在“新農保”、“新農合”項目上給予更多的補貼。減輕落后地區基層政府的財政負擔，是降低非均等化程度、緩解配置結構問題的重要途徑。農村社會救助的財政資金主要來源于地方政府，要縮小此項目在省、直轄市、自治區間的資金差距，中央政府除給予更多的財政支持以外，還需結合各地區經濟發展的實情給予不同的政策傾斜，以此提高落后地區的農民收入水平，減少救濟人數，減輕地方政府的財政負擔。在城鄉社會保障統籌的基礎，提高農村社會保障統籌的層次也顯得愈加重要。目前，“新農保”與城鎮居民養老保險的合并為養老保險統籌層次的提高奠定了堅實的基礎，且“新農保”與城鎮居民養老保險皆由人力社會保障部門管理，因此可先從“新農保”統籌層次的提高著手。“新農合”和城鎮居民醫療保險分屬于不同的部門，應梳理所涉部門的權利事項并有效整合，統籌城鄉居民醫療保險，進而進一步提升現行的“新農合”統籌層次，優化資源配置。3.拓寬農村社會保障資金來源，擴大配置規模。政府對農村社會保障制度建設和完善的直接財政支持是引導性的、保基本性的，必須多渠道籌集農村社會保障資金，以滿足農村社會保障體系發展對資金的需求。可考慮采取以下兩個手段:一是發行農村社會保障彩票，其優勢在于政府通過彩票市場籌得資金無須支付利息，且有一定的可持續性。以農村醫療救助為例，各級民政部門每年都會從留歸民政部門使用的彩票公益金中按一定比例或者一定數額提取社保基金，但就穩定性和持續性來看，專門發行農村社會保障彩票，不僅是籌措農村社會保障資金一個既有效又經濟的方法，還可以增加彩票發行品種，擴大彩票發行額度，促進中國彩票業的快速發展。二是發行專項地方債券。相比彩票發行其優勢在于地方債券收益免征所得稅，收益較高，穩定性、安全性好，是政府籌集財政資金的一個有效途徑。社會保障屬于社會公益性和基礎性的領域，需要財政的長期投入，為全民提供社會保障這一公共服務是政府義不容辭的職責，政府財政利用“專項地方債”籌集資金可獲得的資金數量會更大，效率會更高。政府以此籌得的資金可部分運用于農村社會保障的特定項目，為不斷增加的社會保障需求提供資金支持。此外，在基金余額增加的基礎上，可考慮委托社保基金理事會開展農村社會保障基金的保值增值業務，合理拓寬投資渠道，不再僅僅是依靠定期存款和購買國債兩個手段。

(二)加強運行管理，提高資源配置效率1.加強農村社會保障財政資源配置管理機構建設。中國農村社會保障存在條塊分割、多頭管理、各自為政等現象。條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。如養老保險的財政資源屬社會保障部門管理，社會救助的財政資源則由民政部門管理，合作醫療的財政資源目前暫由衛生部門或農業部門管理，農村社會保障資金的預算決算由財政部門負責。為使農村社會保障資源高效率運轉，同時防止管理中出現漏洞，管理上應吸取國外有益經驗，設立有民政、勞動、衛生、財政、人事、銀行等有關部門共同參加的農村社會保障委員會，負責制定、完善農村社會保障制度的規劃、收費標準、支付比例、實施方法;指導地方組織實施具體保障項目，監督農村社會保障基金的征繳、管理和發放。同時，根據中國戶籍制度改革和城鄉統籌發展的進程情況，適時統籌城鄉社會保障制度和管理機構建設。建立“社會保障行政組織、基金運作、業務機構”三位一體的運作模式，使社會保障的政權、財權、事權相分離，培養一支專業的管理隊伍，更好地完成保障資金的籌集、管理、使用、發放等各項具體事務。2.依法構建科學、有效的農村社會保障資源配置管理監督體系。應通過對農村社會保障經辦部門的管理過程和結果進行監督，以達到農村社會保障政策的落實與目標的實現，確保各有關方面的合法權益，提高農村社會保障管理效益。其一，行政監督檢查，以日常監督為主，將農村社會保障事務納入一般工作范疇，并按照本部門的工作程序、工作手段行使監督權。其二，專業監督檢查。建立由勞動保障、財政、審計等政府部門代表、農村居民代表組成的農村社會保障監督委員會，明確其工作職責、工作程序、活動方式，定期審查農村社會保障基金的籌集、發放、管理及社會保障各項法規和政策的落實情況，進而實現更為廣泛、有效的社會監督。其三，司法監督。在完善農村社會保障相關法律制度的基礎上，政府通過法律手段，以強制力量對農村社會保障進行監督管理。其四，社會性監督。直接利害關系者或其群眾組織以及社會輿論等對農村社會保障事務進行的監督。包括政黨的監督、社會團體的監督、農民個人的監督以及新聞媒體的輿論監督等。3.建設現代信息技術支撐系統。信息化建設是社會保障管理和服務的基礎工作。應盡快建立完善的社會保障管理及服務標準體系，以確保各地信息標準與管理標準統一。社會保障資金的繳納、記錄、核算、支付以及查詢服務等，都要納入計算機管理系統，并逐步實施全國聯網。社會保障計算機網絡的建設應統籌規劃，統一安排，做到軟件統一，硬件設置要求統一，網絡之間接口標準統一，數據傳遞方式統一。實現全國范圍的信息共享，為勞動力自由流動和真正實現社會保障“一卡通”提供條件，并有效避免重復參保現象的發生。同時，加快電子政務建設，全面推行政務公開，增強政府工作透明度，提高行政效率，降低行政成本，加強政府行政能力建設，從而更好地全面推進現代社會保障體系工作。

作者：葉金國 仇曉潔 單位：河北經貿大學